论城市房屋拆迁立法中的利益冲突与平衡机制2

论城市房屋拆迁立法中的利益冲突与平衡机制

作者：生青杰

2009年12月29日　　来源：郑州大学学报（哲社版）2009.5　　浏览次数：27　　文字大小：【大】 【中】 【小】

摘要：城市房屋拆迁中的利益关系纷繁复杂，利益冲突无法回避。房屋拆迁立法既是对相关各方利益关系的重新安排，又是解决利益纷争的重要依据。拆迁制度的修改完善必须考虑不同模式中的利益冲突特点，构建相应的利益平衡机制，只有这样才能化解各方矛盾，保障城市房屋拆迁活动的顺利开展，保障拆迁市场的和谐有序。

　　摘　要：城市房屋拆迁问题反映了多元利益的冲突与对峙。实践中客观存在着公益拆迁、商业拆迁与成片旧城改造拆迁三种模式，政府、开发商、被拆迁人三者之间利益相互交织，诉求各异。本文在对城市房屋拆迁各参与主体利益识别的基础上，分析了不同拆迁模式下的利益冲突特点，提出了房屋拆迁立法中构建相应利益平衡机制的初步设想。

　　关键词：房屋拆迁；旧城改造；行政征收；利益平衡

　　伴随着中国城市化进程的加快以及旧城改造工程的展开，城市房屋拆迁问题日益突出，已成为备受关注的社会热点问题。《物权法》的颁布与实施虽然起到了保护公民房屋所有权以及其他不动产物权的基本作用，但是传统僵化的房屋拆迁立法模式对公民房屋所有权的不当干预仍未消除，而理顺城市房屋拆迁秩序，很大程度上有赖于对《城市房屋拆迁条例》(以下简称《条例》)的修改、完善，因此探讨我国城市房屋拆迁中利益冲突的衡平模式是十分必要和有益的。马克思主义认为，“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”[ 1 ] ( P537)。“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”[ 2 ] ( P82)“法律应该以社会为基础。

　　法律应该是社会共同的、由一定物质生产方式所产生的利益和需要的表现。”[ 3 ] ( P292)有利益，就必有利益冲突。利益冲突，导致了人们之间的利益纠纷或社会纷争，威胁着人们的生命财产安全与社会经济秩序。而法律的基本功能就是调整不同主体之间的利益关系，实现社会生活的和谐安定。目前，不少学者从利益冲突与平衡的视角对房屋拆迁问题开展研究，取得了有益的成果。然而，这些研究文献还不够深入，没有具体探究不同拆迁模式下的利益冲突，而是笼统地把拆迁冲突界定为一种模式即拆迁人、被拆迁人与政府之间的利益冲突[ 4 ] ( P39～58) ，因而无法回应现实中的迫切问题，更无从提出差异化的制度构建。事实上，实践中的拆迁矛盾纷繁复杂，迥异其趣，但从利益诉求的角度仍可将拆迁分为三种模式，即公益拆迁、商业拆迁和旧城改造拆迁。三种拆迁模式中参与主体不同，价值取向不同，利益冲突在所难免且各具特点，因此，解决利益冲突的方案也应有所区别。

　　一、城市房屋拆迁中相关各方的利益诉求分析

　　我国城市房屋拆迁中所涉及的利益主体包括政府、开发商和被拆迁人，通过对利益关系进行剖析，将有利于寻找拆迁关系中的利益衡平机制。

　　1. 地方政府在拆迁中的利益诉求。首先是国家利益，地方政府作为国家利益的代表，具有双重职能，不仅代表国家行使公共权力管理社会，而且实际行使着土地所有权人的权利。它既要通过制度的执行、政策的制定，来实现社会繁荣稳定、经济全面增长和环境优化的目标，还要促进城市土地利用的科学化，引导土地级差地租不断提高，从而使城市土地不断释放出更多、更有效率的物理空间，产生强大的乘数效应。其次是公共利益，按照社会契约论的观点，政府是公民将自己的部分权利让渡出来而产生的，因此政府往往代言的就是公共利益。地方政府在城市管理中的重要职能就是提供公共服务，充分发挥城市的“集聚效应”和“规模效应”。政府具有为公众服务、为公共利益服务的属性，这是政府的根本属性，即公共性。最后是政府的自身利益。政府利益是地方政府通过房屋拆迁形成的满足政府管理需要的社会资源。城市房屋拆迁中的政府利益包括经济利益、政治利益和个人利益三个方面。

　　经济利益指政府通过房屋拆迁获得的经济性收益，如土地使用权出让金的直接性收益、房地产税费及转嫁部分公益性项目等获得的间接性收益。政治利益指政府和政府官员通过房屋拆迁获得的政绩。按照当前政绩评价体系，一个地方政府是否政绩突出最容易考察的就是城市硬件设施，这一点很大程度上需要依靠拆迁来实现[ 5 ] ( P115～116)。个人利益，按照寻租理论的解释就是权力租金。在城市房屋拆迁制度中政府拥有着对该垄断领域的审批权，划定拆迁区域、发放拆迁许可证都是垄断性的资源，从而为获得权力租金提供了条件。

　　2. 开发商在房屋拆迁中的利益诉求包括成本利益和效率利益两方面。成本利益指开发商在拆迁过程中减少拆迁补偿安置费用、减少税费、减少配套面积，减少绿地率与建筑间距等，从而降低开发成本所获得的利益。效率利益是开发商在房屋拆迁过程中通过缩短拆迁时间，减少交易成本所获得的利益。

　　3. 被拆迁人在房屋拆迁中的的利益诉求主要涉及生存利益和财产利益。被拆迁户因房屋被拆除，生存利益直接受到威胁或影响，需由开发商和政府维持和保护其生活或生存的利益。财产利益指被拆迁户将房屋作为财产拥有或经营的利益，包括房屋、房屋收益以及因搬迁所需支付的费用。

　　二、公益拆迁模式中的利益冲突及其平衡机制

　　公益拆迁是指国家基于公共利益的需要，通过行使征收权，在依法支付一定补偿后，将集体、单位或者个人的财产移转给国家所有活动。公益拆迁利益主体仅有两方：地方政府与被拆迁人，政府既是征收人又是拆迁人，其角色是重合的。在地方政府与被拆迁人的利益关系中，政府是一个利益主体，也必然承担一定代价，防止政府遁形[ 6 ] ( P77～80)。

　　在政府征收模式下，政府代表公共利益，被拆迁人代表了个人利益，利益冲突主要表现为个人利益与公共利益的冲突。但政府又同时代表了国家利益与政府利益，因此，在现实中其利益冲突体现以下特点：第一，因公共利益虚幻化，而与个人利益发生冲突。政府在拆迁中，往往以公共利益之名，实为追求自身利益，在较少考虑被拆迁人利益的情况下，片面追求城市建设水平的提高，从而为官员营造一种显在的“政绩”。这样虽然达到其政治诉求的目的，但是却损害了公共利益和个人利益。第二，公共利益与个人利益存在现实冲突。在城市基础设施建设这些关乎公共利益的拆迁安置中，如补偿过低或者未达到被拆迁户的预期目的，被拆迁户往往与政府进行长时间的讨价还价，迟迟不签订拆迁补偿安置协议，这就可能影响工程项目进度、增加银行贷款利息，进而损害公共利益。

　　在公益拆迁模式中，为了保障征收权的合理运用，必须设计合理的制度，科学界定公共利益的内容，通过正当法律程序加强对公权力的制约，以切实保障被拆迁人的利益。

　　首先，在立法上应科学界定公共利益，严格区分政府利益，防止公共利益虚幻化。《物权法》已把公共利益原则作为判断房屋征收合法性的唯一标准，但没有对其内容与范围进行明确的界定，这会出现政府往往以公共利益之名而追求自身利益，滥用行政征收权力，从而造成政府与人民关系紧张。目前，不少国家和地区的立法，如德国的《建设法典》、我国香港的《收回官地条例》和台湾的《土地法》，皆对公共利益进行了明确的细化。因此，我们也需要在房屋拆迁立法中进行明确的公共利益范围界定。

　　其次，遵循正当法律程序，制约公权力。正当的法律程序是公益征收的形式要件。正当的法律程序是英美法系古老而常青的宪法原则，它的意义在于：在做出任何可能使他人遭受不利影响的决定前，应当听取当事人意见，其核心程序是听证程序[ 7 ] ( P5) 。具体到城市房屋拆迁方面，正当程序的核心是公众参与，因为公众就是房屋拆迁所要影响的当事人。要做到程序透明，保障公众参与，在拆迁条例修改时需要注意两点：其一，政府在拆迁前要听取意见、召开听证会。一个公共项目的确认和决定没有相关的公众参与，很难说其有合法性；其二，要对公共项目的决策理由给予充分说明。公众对于公共项目应当有较高知情权，特别是涉及到相关公众利益的公共项目决策。

　　最后，对被拆迁人进行公平的补偿、妥善安置。当私人的权益受到基于公共利益这一合法理由的损失时，当事人还应当有获得公平补偿的权利。不能因为拆迁而导致被拆迁人的居住水平降低。尽管法律上无法保证被拆迁人因拆迁而获得额外利益，但是法律应当保证被拆迁人的居住水平不能比原来降低。

　　三、商业拆迁模式中的利益冲突及其平衡机制

　　城市房屋商业拆迁，本质上是一种买卖合同关系，即拆迁人用货币补偿或产权调换方式对被拆迁人所拥有的房地产进行购买，然后进入房屋拆迁和新项目的建设阶段。在商业开发中的利益冲突主要表现为开发商利益与被拆迁人利益冲突。作为市场经济中的商事主体，开发商本身具有着追求利润最大化的天然倾向。开发商为了其自身利益，在拆迁过程中尽可能降低开发成本，因此开发商希望把拆迁补偿安置费降低到最低限度。而开发商成本利益越多也即意味着被拆迁人利益越少，也就是说在追求利益最大化方面，开发商和被拆迁人两者之间存在着天然的、不可调和的对抗。

　　在商业拆迁中，政府不应当是利益主体。但从现实情况看，一方面，有些政府部门为了追求自身利益，如政绩、房地产税费、灰色收入等，往往会与开发商结成利益同盟；另一方面，作为公共利益的代表政府适度干预拆迁市场时，也会与拆迁人发生利益冲突。要协调开发商与被拆迁人的利益冲突，建立利益平衡机制，必须坚持权利本位原则，充分发挥市场功能，平等对待市场主体，严防政府公权力滥用。同时商业拆迁市场又是一个信息严重不对称的市场，这又需要政府作为市场监管者适度调控市场，纠正市场失灵。因此，在商业拆迁的利益平衡上应当强调以下几点：

　　第一，充分保护私有财产权。财产权是人类最为基本，同时也是最为重要的权利。各国宪法均提出私有财产不受侵犯，我国宪法也有类似规定。保护私有财产权，是发挥市场机制的前提，没有私有财产的保护，就没有市场机制。

　　第二，平等对待开发商和被拆迁人的私权利。在现有体制下，《条例》赋予开发商过多特权，造成拆迁关系中的利益失衡。要平衡拆迁人和被拆迁人之间的利益，需要在《条例》修改时重新配置双方的私权利。首先，应当取消拆迁人的交易强制启动权。按照《条例》，拆迁人在未征求被拆迁人任何意见的情况下，行政机关即可向拆迁人发放拆迁许可证，单方启动交易。其次，应当取消拆迁人的强制签约权。按照《条例》，拆迁人是在申请拆迁许可证后再与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，这事实上是拆迁人在取得拆迁许可后，被拆迁人就负有签约义务。最后，应当取消拆迁人申请强制拆迁权。根据《条例》，拆迁人只要对被拆迁人给予了补偿或提供了安置用房，无论该补偿和安置用房是否达到了被拆迁人的合理要求，其都可以请求政府进行强制拆迁。

　　第三，约束公权行使，保障适度调控，防止追求政府利益。《条例》修改时要设置相应条款，防止政府在干预市场过程中追求自身利益，同时又要发挥好市场监管者职责，加强对房屋拆迁总量的宏观调控，完善拆迁市场准入制度、建立科学的评估体系，保障拆迁信息渠道顺畅。

　　四、旧城改造模式中的利益冲突及其平衡机制

　　旧城改造包括危房改造，道路交通等公共服务设施的更新，城市功能的完善，产业布局的调整等内容，其本质是地方政府等权力机关为了改善居民居住条件等目标而对旧城资源的权威分配。在目前各地的旧城改造运作模式中，一般是由地方政府制定旧城改造规划，开发商进行拆迁和建设，涉及到的主体有地方政府、开发商(拆迁人)和旧城区的房产所有人(被拆迁人)三大主体。

　　从现实情况来看，由于居民缺乏足够的力量改善自己的生活条件，政府参与旧城改造成为必然的选择，但旧城改造遇到最大的问题就是资金问题，于是政府引入开发商参与旧城改造，这无疑增加了旧城改造的商业色彩。所以，旧城改造不是绝对的公共利益，也不是完全的商业利益。它具有公共利益成分，但不完全、不绝对；它虽具有商业利益特点，却可以实现一定的公共利益。旧城改造具有混合利益的特点，因此，不可能完全通过行政征收的方式解决旧城改造问题；如完全通过市场方式解决问题则不现实。旧城改造需要整合地方政府、开发商、被拆迁人三方的力量来解决改造难题，同时又要满足政府、开发商与被拆迁人三方在旧城改造中的利益诉求。

　　对地方政府而言，希望通过旧城改造发展经济，科学合理地利用土地，调整城市空间布局以适应建立集约型城市的战略目标；维护社会稳定，避免因拆迁带来的负面影响。政府又希望通过旧城改造，增加财政收入；转嫁部分本应由政府承担的公益性项目(由开发商承担) ；增加政绩的权重。而追求利润最大化则是开发商的唯一选择，因此开发商就尽可能压低对居民的补偿，减少税费上缴，极力争取优惠政策，减少配套面积。

　　对原住居民来说，有改善居住条件的渴望和达到最大化补偿的愿望。其利益冲突一是表现为，代表公共利益的政府与开发商之间的冲突。开发商为了追求自身利益，片面追求高容积率，缩减公共物业及绿化、配套等投入，最终影响公共利益。二是表现为代表国家利益、政府利益的政府与被拆迁人之间的冲突。旧城改造可以合理利用城市土地，提高土地使用效率，又可以获得土地使用权出让金，拉动消费和当地经济增长，追求政绩，在现实条件下需要开发商的支持，其交换条件是开发商利益的实现。在这样的背景下政府就会偏离公共利益。同时，代表政府行使管理权的官员也可能会为自己收取“租金”而与开发商结成利益共同体，以实现公共利益为掩护，对被拆迁人的利益进行剥削，从而导致政府与被拆迁人利益发生冲突。三是表现为开发商与被拆迁人之间的冲突，此种情况与商业拆迁模式同，不再赘述。

　　改善居民的居住条件，维护被拆迁人的共同利益(不是个别拆迁户的最大利益) ，是政府、开发商与被拆迁人之间的利益平衡的关键。只有通过被拆迁人的广泛参与，在利益博弈和协调中才能寻找到个体利益和公共利益之间的平衡。现实情况是，政府和拆迁人处于强势地位，被拆迁人权利弱小，这成为妨碍协商的主要障碍。因此旧城改造利益的平衡机制应当建立在政府公共利益代表者与土地所有权人双重角色相互分离的基础之上，严格规范政府利益，控制公共权力，取消开发商的特权，同时加大对被拆迁人参与权、财产权的保障力度。

　　第一，实行政企分开，把土地委托给专门的城市土地收购储备中心代表国家利益经营。《条例》赋予了地方政府代表土地所有者权益和公共权力两种角色，这使得政府权力过大。城市土地收购储备中心作为国有土地的托管代理人，肩负全体城市公民的委托(或中央政府的委派) ，利用市场手段收购土地，进行土地重新整理，并通过招、拍、挂的方式获得较高的土地经济效益，实现国有土地保值增值。而政府则应退出土地经营领域，仅负有对土地的规划、组织管理和监督等依法所行使的职能。

　　第二，进行配套立法，规范政府利益。旧城改造是地方政府追求政府利益的重要载体，因此，应完善政绩评价体系、改革房地产税收，建立稳定的地方政府财政收入来源，使政府能够把改善被拆迁人居住条件与环境条件作为旧城改造的主要依归。

　　第三，招标确定改造主体，取消拆迁人的特权。政府依法收回一定区域内的建设用地使用权后，又必须通过重新出让的方式将该幅土地交给新的建设用地使用权人，以便完成对该幅土地的重新开发与建设。在新的建设用地使用权出让法律关系中，政府必须依据公平与公开程序，将建设用地使用权招标出让给最为合适的改造主体，同时取消拆迁人的特权。

　　第四，保护被拆迁人的参与权。政府、开发商这些强势利益集团控制了大量社会资源，造成被拆迁人这一弱势群体丧失利益表达的平台，失去了充分表达自己利益的机会，从而发生严重的利益失衡。保护弱势群体利益重要途径是促进公众参与。在旧城改造过程中，被拆迁人是最直接的利益相关者。社区改造还是不改造、由谁来进行改造、如何进行改造、补偿与安置方案等重大决议的做出，应当听取被拆迁人的意见，甚至可以借鉴台湾《都市更新条例》的规定，实行达到一定比例的被拆迁人同意方可做出决议的制度。

　　总之，城市房屋拆迁中的利益关系纷繁复杂，利益冲突无法回避。房屋拆迁立法既是对相关各方利益关系的重新安排，又是解决利益纷争的重要依据。拆迁制度的修改完善必须考虑不同模式中的利益冲突特点，构建相应的利益平衡机制，只有这样才能化解各方矛盾，保障城市房屋拆迁活动的顺利开展，保障拆迁市场的和谐有序。

　　参　考　文　献

　　[ 1 ]马克思恩格斯选集： 第2 卷[M ]. 北京： 人民出版社，1972.

　　[ 2 ]马克思恩格斯全集：第1卷[M ]. 北京：人民出版社， 956.

　　[ 3 ]马克思恩格斯全集： 第6 卷[M ]. 北京： 人民出版社，1961.

　　[ 4 ]冯玉军. 权力、权利和利益的博弈———我国当前城市房屋拆迁问题的法律与经济分析[ J ]. 中国法学， 2007，(4).

　　[ 5 ]万勇. 旧城的和谐更新[M ]. 北京：中国建筑工业出版社，2006.

　　[ 6 ]董彪. 城市房屋拆迁中政府遁形模式的弊病与革除[ J ].天府新论， 2007， (3).

　　[ 7 ]威廉·韦德. 行政法[M ]. 北京：中国大百科全书出版社， 1997.