北京水危机（摘要）

2008/07/24
北京水危机（摘要）
国际探索
解决北京水危机的关键不是建设更多的引水工程，它们在技术上是可行的，但其经济和环境代价是巨大的。更好的解决方案是通过法制和经济刺激提高供水及用水的效率，控制用水需求的不断增长。
国际探索北京小组,
“国际探索”是加拿大的公益研究组织，致力于追踪调查国际援助及境外投资项目可能产生的经济与环境影响，包括加拿大曾经资助的三峡工程。“国际探索”与世界范围内的独立研究者及公民组织合作以分析导致环境问题的根源，推动公民增进在资源管理与发展过程中的发言权和决定权。“国际探索”是能源探索研究基金会（the Energy Probe Research Foundation）的分支机构之一。
前言：
北京，中国首都，同时是中国发展最快的城市之一，正面临缺水危机。虽然在北京的官方地图中仍然标有200多条河流，但可悲的现实是这些河流中很少或再也没有河水流淌。曾经以甘甜闻名的北京的泉水已经消失，从1950年代以来修建的数十座水库已干涸。在这座城市的任何地方都再也找不到干净的水源了。
仅30年前，北京人还以为地下水取之不尽，但是现在水文地质学家警告说，地下水同样面临枯竭。北京的地下水位正在下降，因为抽取速度比补给速度更快，而且越来越多的地下水遭到污染。
目前，北京市的供水2/3以上来自地下水，其余部分来自正不断缩减的水库和河流。该市的两大水库，密云水库和官厅水库，其实际贮水量已不足当初设计库容的1/10，而且，官厅水库因污染问题从1997年开始便不再被用作饮用水源。
本报告回顾了近60年来北京从水源相对充足到陷于缺水危机的变迁历程，及当局为保障首都供水所采取的政策措施。
摘要
据官方数据，由于北京的人口增长、工业发展、农田灌溉的增加，导致自1949年以来北京的水资源消费量大幅增加。与此同时，近25年来的干旱及对水库的水污染导致可用的水资源不断减少，因此北京人的人均可用水资源从1949年的约1000方减少到2007年人均不到230方。
报告还认为，干旱与需求的快速增长并不是北京出现水危机的唯一原因。另外，自1949年以来政府缺乏远见的政策，使北京的水源地遭到破坏、本来就有限的水资源被滥用。特别是通过修建大型工程保障北京市民以极廉价的价格用水的做法，导致北京人从水价上体会不到缺水的严峻形势与后果，用水习惯与此相背离。
即使北京的河流和水库正在干涸，但北京的政策始终是千方百计确保首都的用水廉价充足供应，这给北京的农民带来了灾难性后果，并鼓励城市消费者和工业用水大手大脚。近5年中，在北京的地表水与地下水供应面临枯竭的情形下，国务院及北京当局宣布了为确保北京2008奥运会期间及之后的供水将采取的几项新措施，这些措施包括：
从河北一系列水库中紧急调水（2008），从长江湖北段调水（从2010年开始），为增加流入北京的流量限制北京上游河北省的地表水与地下水使用，从北京远郊1000米以下的喀斯特溶岩地层抽取地下水，等。
这些从北京以外调水的措施，不失为缓解北京水资源短缺、冲洗其河道污染的应急办法，但不能解决根本问题。长途调水成本异常昂贵，也破坏环境。即使2008年北京从河北成功调水、2010年开始成功从长江调水，地下水依然是北京最重要的水源。为满足按照预计不断增长的用水需求，北京市依然每年需要抽取约30亿方的地下水——这比北京被允许“安全”抽取的地下水限量超出了5亿方。在调水工程不断上马的同时，北京的用水需求不断增长，付出的环境和经济代价也越来越高。无论是从越来越远处调用地表水还是从越来越深的地下采掘地下水，这种应对缺水危机的办法都如同饮鸩止渴。
解决北京水危机的关键不是建设更多的引水工程。更多的水坝，引水渠，输水管道，乃至海水淡化工厂等，也许从技术上是可行的，但它们的经济和环境代价是巨大的。更好的解决方案是通过法制和经济刺激提高供水及用水的效率，控制用水需求的不断增长。
办法包括：
严格执行已有法律和制度，以严格控制大量用水产业的发展、用水量的无节制的增长，避免对水资源的污染；
通过提高水价反映真实成本，减少用水需求，推动提高水资源的利用效率；
借鉴采用一套新的英国式的经济调控管理体系来监控北京不断增长的自来水公司与水处理公司，鼓励水资源保护，防止垄断经营的弊端，保护消费者利益；
实行水权交易制度以更好地调节管理北京市的用水需求，以此减轻在北京市内及周边地区地表水与地下水的供水压力；
正如世界上其他很多曾经走过弯路的城市——它们数十年来不断付出经济与环境代价开拓水源，北京水资源管理面临的一个主要挑战是，如何从无休止地寻求扩大供水能力转变为在法治与经济刺激的基础之上建立一种鼓励可持续水利用的水资源管理体系。实际上，也许没有一个城市能比北京面临的这种挑战和机遇更巨大。
关于北京水危机的一些事实：
人均可用水资源量：从1949年人均1000方减少到2007年不足230方
总用水量：32.5亿方（2007年）
水资源构成：地下水70%-80%；地表水20%-30%
估计供水赤字：4亿方
水资源消费构成：家庭用水（39%），农业用水（38%），工业用水（20%），城市环境用水（3%）
从1995年到2005年：
家庭用水增加超过1倍；
农业用水减少了1/3;
工业用水下降了1/4;
逆转北京水危机:未来的挑战与对策
无休止的开源并不是答案
从北京以外越来越远的地区调水，也许是缓解北京水资源短缺、冲洗其河道污染的应急办法，但不能解决根本问题。长途调水成本异常昂贵，也破坏环境。即使2008年北京从河北成功调水、2010年开始成功从长江调水，地下水依然是北京最重要的水源。为满足按照预计不断增长的用水需求，北京市依然每年需要抽取约30亿方的地下水——这比北京被允许“安全”抽取的地下水限量超出了5亿方。在调水工程不断上马的同时，北京的用水需求不断增长，付出的环境和经济代价也越来越高。
无论是从越来越远处调用地表水还是从越来越深的地下采掘地下水，这种应对缺水危机的办法都如同饮鸩止渴。
那种将首都南迁或将市区居民疏散到卫星城之类的建议也没什么意义，因为那不过是将类似问题转移到其他地区。我们应该有更好的办法。
通过法治和经济刺激抑制水需求
解决北京水危机的关键不是建设更多的引水工程。更多的水坝，引水渠，输水管道，乃至海水淡化工厂等，也许从技术上是可行的，但它们的经济和环境代价是巨大的。更好的解决方案是通过法制和经济刺激提高供水和用水的效率，控制用水需求的不断增长。在中国越来越多的专家认同下面这些原则：
加强已有法律和制度的执行
长期以来专家和环保主义者一直在督促北京市政府加强已有法律和制度的执行，以约束辖区内不负责任的大量耗水的开发活动。例如，国务院曾经规定，所有取水或贮水的开发项目和活动都必须经过有关政府部门的批准。充分公开而严格地执行这些制度，将促使这类项目的支持者认真检讨这些项目活动，对破坏环境的项目不予鼓励。 还有其他一些法律规章，如果能够得到切实执行，将促使中央政府和北京市政府在北京推行以下一系列行动：
关闭有污染的工厂；
在水源保护区禁止任何工程项目；
禁止向北京的河道内排放未经处理的工业废水及生活污水；
不再批准建设高尔夫球场；
对水污染者进行罚款；
将所有成本都打入水价，提高水价以推动节水与高效用水
中国的最高环境管理机构，国家环保部，及北京水务局及其他政府部门，都已认识到，设定充分反映所有成本的水价是一种调节用水需求、提高用水效率的有效工具。在过去15年中，北京市曾经9次提高水价，目前北京的水价是每方3.7元，为全国最高水价，比1991年0.12元的水价增加了30多倍。但是正如世界上其他很多城市，北京目前的水价依然不能反映取水、净化、输水、水处理等过程的全部成本及水资源本身的价值。
2006年，国家发展与改革委员会出台了一项有关水价的政策，对水价中包含的各项费用做出规定。按照该规定，水价中应该包括从水源地取水、提供自来水、建设地下输水管网、污水处理的成本。但首都北京的自来水一直得到中央政府的补贴，这意味着目前北京的水价低于供水的全部成本。
充分反映成本的定价对控制水消费需求起重要作用，相比于低价或免费用水，完全成本的水价将促使付费者更加节约用水。更好地反映真实成本的更高的水价，能向消费者和供水者传递关于水资源价值和稀缺性的重要信息，有助于他们知情并更合理地决定如何用水、控制用水的增长。
更高的水价也将鼓励更多资本投资于污水处理，激励工厂及其他用水大户循环用水，限制高耗水工业的过度膨胀，鼓励农民转向节水农业和新的生活方式，推动投资方通过更新管线等办法减少输水系统中的渗漏损失。
据世界银行的估算，在北京，反映完全成本的水价将比目前的水价再上调至少35%，应达到5.0元/方或更高。在现有水价条件下，北京的国有水务公司运营着一系列污水处理厂，虽然我们还不清楚此类污水处理的成本在北京人所支付的水价中占多大比例。假设这些污水处理厂能按照计划运营，北京市至2008年90%的污水得到处理的目标将得以实现。
当水价上升，节水的巨大潜能将成为现实，水需求将因此下降。如何提高用水效率将成为有吸引力的投资机会，将出现一批公司提供专门技术帮助消费者减少在用水与下水处理上的开支。要看节水潜力有多大，以水的循环利用为例，目前北京的工业产业水循环利用率仅为15%左右，而在工业发达国家循环利用率达85%。
北京不断增长的国有水务公司
北京首创集团（Beijing Capital）投资于北京及其他12个城市的饮用水设备及废水处理工厂，其下属的北京水务公司每年处理210万方废水。
北京水利水电研究所（Beijing IWHR）成立于1993年，专注于水处理业务，属于中国水利水电科学研究院的下属企业单位。最近北京水利水电研究所与日本三菱及英国Anglian Water公司合作，一起投资2亿美元在北京朝阳区联合建设了水处理厂。该处理厂将接纳来自密云水库的水，经处理后每天能提供50万方的可饮用水。
北京自来水集团公司是中国最大的自来水供应商，也是北京地区唯一的自来水供应公司。该公司负责供应北京核心城区及七个郊区的生活用水，下属20家自来水工厂，每天能提供315万方自来水。
建立水产业监管机构
提高水价并不一定就能保证给消费者和环境带来好处，如果仅仅由水处理工程的投资方或政客来确定水价，消费者可能仅仅看到水价在上升却感受不到供水服务或环境方面的任何改善。相反，当政府继续以提供廉价自来水的名义下补贴那些破坏环境的新增供水工程，用水可能继续保持低价。
定价过程涉及供水方和消费者两个方面，消费者有权要求和得到一定的服务，供水方有权为供水成本得到合理回报。为确保水价对于双方都合理公平，应该把定价这一复杂的技术性任务（确定什么应该收费、每一项服务项目具体收费多少等）赋予独立于供水方和政客之外的监管第三方来进行。这将使供水方与消费者双方的权利都能得到加强和保障。
目前，中国的国家发展与改革委员会，该国的最高计划部门，出台了对水产业进行监管的政策，但如何将这些政策落实通常有待市政府与区政府及供水公司自己的行动。由于利益冲突难免发生，因此往往导致污染水源、浪费水资源、瞒报问题、夸大成本等现象。例如，北京首创集团对于它下属的废水处理项目，既是投资者，计划者，建造者，运营者，又是政策制定者及事实上的监管者。如果建立一个独立的经济监管机构来确定水价，评估成本，确保北京首创及其他服务提供商以对双方都公平的价格为消费者提供最佳服务，那么投资者和消费者双方都将从中受益。（与此同时，国家环境监管者，国家环保部将确保自来水公司与污水处理公司遵守与水资源开发及保护相关的国家法律）
理论上，供水产业的监管方应该确保水价涵盖水处理、储存、运输的全部成本，该水价应该随着用户离供水水源的距离不同而有所不同，因为远距离输水成本将更高（途中的水损耗也将更大）。水价也应该包括对水资源本身的收费，以此反映水资源本身的价值及其稀缺性。这部分的水价将因本地区水资源的可供能力不同而变化，不同季节（乃至不同日子）的这部分水价也将有所变化。理论上，水价也应反映水的蒸发损失大小及最终有多少水重新转化为水源。
最重要的是，监管者必须设定价格限制，评估成本，以公开透明的方式批准或否决供水方提出的价格提升要求，防止任何价格操纵或其他形式的垄断弊端。如果消费者能看到或确信他们的钱没有白花，他们付出更高的水价就能得到更好的服务，他们的钱将转化为提高供水效率与废水处理设备的投资，而不是胡乱开发或供水公司膨胀的员工薪水或腐败官员的瑞士银行户头，那么，消费者也许会对高水价不那么抵触。
英国供水工业的监管：以公平价格供水
Ofwat是英格兰与威尔士的水务监管机构，监管英格兰与威尔士的供水与下水处理公司。（参见该机构网站www.ofwat.gov.uk）
Ofwat规定供水公司提供用水及其他服务的价格上限，每5年Ofwat 将对水务公司的商业计划进行一次评估，然后针对每一家公司设定对未来5年内每一年的价格上限。该价格限定将允许运营方得到足够的收入，让投资方得到合理的回报。只有当投资方能得到合理的回报，才有人会继续在该体系内投资，资本筹集才成为可能。
Ofwat将要求供水与下水处理公司有效改善其运营效率（如减少管道渗漏），因此节省的成本部分将成为公司增加的收入，部分将反映到价格降低中。监管机构还将公布不同公司之间的运营状况比较报告，以帮助某些落后企业提高效率。
价格：Ofwat 批准某些公司的涨价要求，以便企业提高服务水平和质量标准。因为他们注意到，如果不通过监管促使公司效率的提高，价格的上涨可能会更高。
据世界银行的报告，现在英格兰与威尔士的消费者为每方水支付2.20-2.70美元，这一价格大概是北京水价每方0.54美元（3.7元人民币）的5倍。巴西人为每方水平均需要支付0.65美元-0.80美元。
投资：英国水务公司自1989年私有化以来共投入970亿美元以更新其技术系统。在2005-2010年之间，英国的水务公司计划再投资107亿美元以进一步改善饮水、保护环境。
效果：目前英国水务公司供应的饮用水99.94%达到国际标准。英国以前被污水和废水污染的海滩区域其水质能达到强制标准的比例，已从1984年的66%增加到2004年的98.5%。
过去10年来，英国水务公司因管道渗漏导致的水资源损失平均减少了30%。据Ofwat的报告，鉴于伦敦地区供水管道的渗漏损失比例依然过高，它们已制定2009年至2010年新的目标，以帮助企业提高供水效率。
分配可交易的水权以管理水资源需求
为使北京稀缺的水资源得到更好地利用，另一种充满希望的管理手段是水权交易制度。今年早些时候，中央政府就如何在省及直辖市之间进行水权分配提出了一个框架。从2008年2月1日开始生效的一个水量分配临时方案，显示出今后水权分配的某些原则、机制、操作办法。虽然我们并不打算在本报告中对该分配方案进行评论，但该方案的支持者相信，根据澳大利亚部分地区与美国西部的经验，这一做法将通过地区之间的博弈从而可能达到减少用水需求的增长、促进水资源保护的作用。
如果监管得当，在北京市范围内实行水权交易可能将改变现有的水分配格局，出价最高的用户将得到更多水资源。例如，与以前剥夺农民用水的做法不同，水务公司将从农民或其他拥有优先权的用户（不论来自农业或工业）手中购买水权。其他各方，例如保护组织，风景名胜的所有方，公园管理者，或其他任何希望在河流中看到更多流水的人，也都可以为流水购买水权。
为此，首先需要在现有的用水者中间进行水权的分配，这种水权赋予他们买或卖的权利。在水资源短缺时期，原先的水权拥有者将比后来者优先得到水权。在这种制度下，中国的国有和市属水务公司将不能再从其他用户或地区无偿得到水资源，他们必须按照严格的监管条款来购买水权。
为保护环境，水权的分配将不仅规定水权所有者所能抽取的水量，还将规定消费的水量与必须返回补充水源的水量。返还水源地的水的水质也将被严格要求。对于北京，因为该地区的地表水与地下水已经被过度分配使用，实行新的水权分配制度之后，水权的分配总量将降低，以满足逐渐补充和恢复其枯竭水源的需要。
分配水权及管理水权交易的过程要求对地表水与地下水进行准确的测量和监控，同时监管体系必须保持透明以防止弊端。
水权交易是否有益于消费者和环境，还有待于观察。在很多国家，不仅是在中国，建立这样的可交易水权制度依然是一个重大挑战，数十年来，我们的习惯是不断寻找新的水源，却缺乏经济效率的提高与环境监管的改善。但无论如何，没有任何一个别的国家或城市比北京更需要面对这样的挑战。
附1：全书的章节
目录
摘要
1.北京的水源地
2.北京的水资源
官厅水库
密云水库
3.北京的水消费
4.北京水危机
5.挽救北京水危机
地图
注释
致谢
附录
其他资料