南方周末 - 成都为何自戒土地财政之瘾

成都为何自戒土地财政之瘾
作者: 南方周末记者 邓瑾 发自成都
2010-12-02 12:03:47
 来源:南方周末
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城乡一体化 土地财政 成都 已有评论4条
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让农村集体建设用地直接入市，而不需要经过政府征用，这直接冲击着地方政府的土地财政，这意味着，成都市政府打算拿刀砍自己的脚。要政府戒掉土地财政之瘾，难于上青天。但如果农地能在农村产权交易所自由交易，土地财政将大受影响。 （CFP/图）
天上掉下2.8个亿
仅靠卖地的“指标”，而不是卖地，天马镇村集体和村民就挣了2.8个亿！这对震前全镇财政收入不足500万元的天马镇来说，该是多大的触动。
从成都市区开车一小时左右，就来到了都江堰天马镇地震后新建的一个新型农民聚居点“焦家院子”。
在竹林掩映中，“焦家院子”乍一看就像城市的联排别墅区，全都是一排排紧挨着的两层小楼。屋里的基础设施也和城市小区一样，有自来水、管道天然气、冲水厕所，还可以上网。一楼还配有面积很大的车库。
而2008年“5.12”汶川大地震后，天马镇是都江堰的一个重灾区：全镇80％的房屋受损，其中527户房屋垮塌，7708户房屋严重受损，3万多名老百姓需要安置。
灾后重建仅一年内，天马镇就新修像“焦家院子”这样的聚居点房屋3755户。“地震前我们一年修房子最多也就200多户。”镇党委书记竹柯说。
盖这样人均35平米的二层小楼，焦家院子村民自己掏的只是很小的一部分——仅2－4万，中央支付了每人约1.6－2万元的震后建房补贴，剩下的建房费用（人均1.5万元左右）以及耗资比盖房子更大的基础设施配套费用，则全部来自于当地“增减挂钩”的土地指标交易。
这种指标交易的具体过程是：通过这种“拆小院，并大院”的盖楼，天马镇在原有的川西林盘里建起了31个集中安置点，共腾出了1835亩集体建设用地。这些原来的宅基地全部复垦为耕地后，这1835亩的建设用地“指标”卖给了成都市温江区土地储备中心，价格是每亩15万元——这个价格基本覆盖盖楼和建配套基础设施的成本。
也就是说，土地面积并没有减少，仅靠腾出宅基地来卖“指标”（而不是卖地），天马镇参与置换项目的农民就获得了近2.8亿元的土地收益。
这对天马镇这个典型的农业乡镇来说，该是多大的触动。
天马镇震前财政收入不足500万元，镇政府发了工资就没钱，根本无力给农村进行任何投入和建设。
就地城市化也是城市化
“用不了两年，成都农村将成为招商引资的主战场。”成都市常务副市长孙平说。
11月初，天马镇一宗13.5亩的建设用地指标在都江堰市城乡产权交易中心挂牌交易，以每亩19.5万元的价格挂牌交易成功，共筹得资金259万元。
而下一宗将要挂牌交易的土地恰好就在焦家院子的对面。
这片新腾出的宅基地面积共有30亩，川西林盘特有的竹林被小心地保留着。
这次，竹柯预计的成交价将达到每亩50万元。
从之前的一亩19.5万到现在的50万，为何差距这么大？这是因为，这次不再是卖地的指标，而是实实在在卖地了。
“我们希望在这里引进一个乡村旅游度假项目。”竹柯说。
通过灾后重建大量资金的进入，天马镇的基础设施和村居环境都得到了极大改善，这又反过来促进了当地土地的增值。
这实际上意味着，成都农村的集体建设用地可以直接入市。50万，折射的是资本对购买这块土地40年使用权出的价码。“好事，我举双手赞成。干嘛要把这个资源拿给别人呢！”成都市常务副市长孙平这样评价，“就地城市化也是城市化。”
事实上，城乡统筹以来，成都的集体建设用地就已经以多种方式入市，比如联建，即投资方在农户腾出来的集体建设用地上建旅游度假村，使用权为40年，同时帮农户盖非常漂亮的楼房，各取所需。
在灾后重建期间，从社会上置换来大量资金，满足了60%的建房资金需求。
按照国家的相关法律，在集体建设用地上可以从事除住房以外的所有经营性活动。集体建设用地的使用权是40年。
“农村产权改革是最大的招商引资，几百万亩土地在市场上流动，有多少万亿可以进成都啊。”孙平副市长感叹道，“我们就把握三条，符合用途管制，符合城乡建设规划，不建住宅，有这么三条，没有问题。”“用不了两年，成都农村将成为招商引资的主战场。”他说。
与其被革命，不如主动革命
“成都市政府如果能做到脱离土地财政，那么成都就做了一件全中国最大的事情。”
不过，这个主战场，热闹将是农民的。丰厚的土地收益，跟政府没有太多关系。
按照以前的土地管理制度，各镇的土地交易收入跟镇政府没有多大关系，这级政府不是土地财政的受益者。
现在，尽管镇政府依然无法直接拿到土地的收益，但因为有这些收益，让当地农民有能力集中盖新居，对当地经济和就业都有拉动。所以，竹柯很愿意看到农村的建设用地可以直接入市。
享有土地所有权的村集体更是高兴。按照中国的土地制度，以往集体土地要进入市场，只能通过国家征地，而征地的补偿比市场价格低早已是公认的现象，诸多矛盾亦由此而起。现在，村集体可以直接和投资方谈交易，而不需要经过国家征地，村集体因此可以获得最大的土地收益，并在村内进行分配。
受损的恰恰是土地财政最大的受益者：市区县政府。当农村建设用地可以一对一地和投资方交易，政府不仅不能从中分享土地流转的收益，而且政府的征地范围将缩小，价格也受到集体建设用地入市的冲击。
“这样下去，我们就要破产了。”多次会议上，区县行政长官如此向市里抱怨。
根据成都一位学者的测算，如果国有建设用地出让规模缩小一半，成都每年的财政收入将减少超过100亿。
然而孙平告诉记者，在2008年有关土地产权改革的一号文件中，所有这些都在考虑之内，但成都还是决定要这么做。
“这是政府在革自己的命。”他说。
农村集体建设用地的直接入市，除了影响政府的土地收入以外，还会导致政府的征地难度大增。
“过去我们征地补偿是按照‘人头’来补，现在要按‘砖头’也就是面积来补。”成都市国土局规划处处长姚博说。
征地改革未来将把范围逐步缩小到它本来的定义：事关公共利益的建设。而集体建设用地可以出让、出租、入股、联营等多种方式，也就是说，不需要经过国家征地就可以直接分享土地增值的收入。
当然，事关政府土地财政的改革，不会一步放开，而是会先选择小范围试点。
“与其被动被别人革命，不如自己主动革命。”姚博说。
“成都市政府如果能做到脱离土地财政，那么成都市真的善莫大焉了，做了一件全中国很大的事情！”对征地改革，吴建瓴说他绝对支持。
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