中国管理稀土资源并不违反WTO规则

稀土开发留下的尾砂山

在江西省信丰县水土保持教育基地，因稀土开发留下的寸草不长的尾砂山和周围绿意葱茏的橙园形成对比(10月24日摄)。上世纪80年代，这里的稀土矿区新增水土流失面积24.68平方公里，排放尾砂近6000万吨，尾砂山成了“江南沙漠”。 记者 周科 摄

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　　中国依法管理稀土资源的举措是中国政府的主权权利，符合WTO可持续发展的宗旨以及W TO规则，一些国家对中国政府这一正当举措的指责是毫无道理的。

　　但与此同时，应当注意在具体政策的实施过程中遵循国际法中的善意原则、WTO透明度原则并奉行国内外一视同仁的立场，只有这样才能更好地遵循包括W TO规则在内的国际法规则，防范法律风险。

　　近一段时期以来，中国政府为了保护不可再生的稀土资源、防止生态环境恶化，出台了一系列加强稀土开采、生产和贸易管理的政策。孰料，这一为可持续发展而实施的正当举措却在国际上引起强烈反响，美、日、欧等许多稀土进口国声称中国政府制定管理政策属于出口限制行为，违反了W T O规则。

　　那么，中国政府究竟是否有权采取国内措施加强稀土开采、生产和贸易管理？这些措施是否违反了W T O规则？对此，应当从国际法角度认真加以分析，得出公正的结论。

　　中国稀土管理政策符合WTO的“可持续发展”宗旨

　　近年来，随着高科技产业的迅速发展，全球对稀土的需求和消耗量快速增长。中国是当今世界上最大的稀土生产、出口国，目前中国一个国家的稀土出口量就占国际市场份额的90%以上。

　　尽管稀土对各国的高科技产业至关重要，但稀土资源属于不可再生的矿产资源。由于多年来的大量、无序开采，中国的稀土资源已处于濒临用竭的边缘。同时，稀土生产、加工过程对生态环境影响巨大。在中国稀土以往的生产过程中，存在着开采方式粗放、资源浪费严重等等一系列的问题，一些企业环保意识薄弱，环境污染比较严重。

　　2005年10月，中国科学院院士、北京大学稀土研究中心名誉主任徐光宪联合包括王乃彦、何祚庥等人在内的15位中科院院士联名向国务院提交了《关于保护白云鄂博钍和稀土资源，避免黄河和包头受放射性污染的紧急呼吁》的紧急提案，呼吁政府尽快采取措施规范稀土生产、保护当地生态环境。

　　鉴于稀土资源储量严重下降、濒临用竭的严峻形势，同时，考虑减少稀土生产过程中对生态环境的破坏性影响，自1998年开始，中国就已实施稀土产品出口配额许可证制度，并把稀土原料列入了加工贸易禁止类商品目录。2006年，中国停止发放新的稀土矿开采许可证，并对稀土矿开采实行指令性计划。除了控制稀土出口配额和减少稀土矿的年度开采量，中国还逐步加强稀土行业的集中度。2010年9月初，国务院正式发布《关于促进企业兼并重组的意见》，首次把稀土列为重点行业兼并重组的名单。中国商务部近日表示，2011年中国仍将对稀土出口实行配额管理，且配额将有所减少。中国政府多次表示，加强稀土开采、生产和贸易管理的指导思想是保护可用竭的自然资源和保护生态环境不再遭受严重破坏，实际上是一种可持续发展的战略考虑。

　　《马拉喀什建立WTO协定》序言开宗明义指出：“本协定各参加方，认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时，应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的，同时应依照可持续发展的目标，考虑对世界资源的最佳利用，寻求既保护和维护环境，又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注 相 一 致 的 方 式 ，加 强 为 此 采 取 的 措施……”中国政府为了最佳利用可用竭的稀土资源并出于环境保护的目的加强稀土开采、生产和贸易管理完全符合上述可持续发展宗旨和原则，应得到WT O全体成员方的支持。

　　因此，指责中国政府垄断稀土资源并将稀土作为政治施压的工具的论点根本没有事实依据。

　　作为W TO成员的中国并不丧失管理稀土资源的主权

　　中国政府多次指出，依法管理中国的稀土开采、生产和贸易是中国的主权权利，国际上一些学者对此提出质疑。在他们看来，中国既然已经加入了WTO，成为WTO的正式成员，就应承担W T O的规则义务，这意味着中国丧失了管理稀土资源的主权权利。此观点貌似合理，但仔细分析后就会发现，实际上是一种混淆视听的谬论。

　　GATT/WTO法律制度本质上是贸易自由化与国家贸易管制之间的协调产物，它并未改变成员方运用贸易主权追求利益最大化的实质。作为一项颇为成功的现代国际法制度，GATT/WTO体制所具备的管理国际贸易功能本身就是全体成员方谈判协调、相互让渡主权的产物。加入WTO后，WTO成员通过行使贸易主权追求本国贸易利益最大化的本质并未因GATT/WTO体制而改变。从具体的条款内容来看，WTO涵盖的具体协定不但没有排斥成员方的贸易管制权，反而为保证在贸易自由化进程中各方利益平衡还赋予成员方诸多维护国内贸易利益的权利。从这个意义上讲，与其说GATT /WTO法律制度是贸易自由化的衍生品，倒不如说它是贸易自由化进程中用来协调成员方之间利益的调节器。

　　根据WTO法律的理论和现实，中国加强稀土开采、生产和贸易的管理政策、措施是中国的一项主权权利，并未因中国承担了WTO协定义务而丧失。

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