神马文学网中国第一部《村史》创作老人的哭诉与呐喊
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张新光
今年年初，国家民政部机关报《中国社会报》第3版“纵深观察”以整版刊登了我撰写的“乡村干部生存状态忧思录”一文，随后《乡镇论坛》2010年第2期和第3期又作了跟踪报道和深入讨论，引起官方、学界和社会上的广泛关注。一年来，全国各地不少离职村干部和他们的子女不断给我来函、来电，诉说目前所处的尴尬处境和苦衷，询问中央有关部门是否出台了新的政策规定。最近，我又收到了来自江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村退休老支书郑应松先生寄来的挂号信，信笺是用方格纸誊写的，一字一格，字迹工整，总共有7页，看得出这是老人用心写就的信函。这位自称“乡巴佬”的村支书仅有小学文化程度，但在前些年退休后用3年多时间自费编撰完成了中国第一部村史——《百年坡岭村》，并于2007年7月由中国社会科学文献出版社公开出版。郑老先生此次来信（祥见附件一），主要诉说苏中地区离职村干部艰难的生活处境和困惑，但也代表了建国后在“土改”、“四清”、“农业合作化”、“人民公社化”、“农业学大寨”等重大历史时期参加农村基层工作的一大批老党员和老干部共同心声。
笔者在这里不打算对郑老先生的来信妄加评论，只想强调以下两点：一是从1999年安徽省率先进行农村税费改革算起至今已有10余年，但对于如何化解涉及全国3万多个乡镇和60多万个行政村长期遗留下来的上万亿元“历史陈帐”问题，中央有关部门迟迟拿不出一个可操作的具体方案而留下“政策盲点”，致使现任的乡村基层干部整天疲于应付“登门讨债的人”而无法正常的开展工作，他们甚至挪用上级政府下拨的财政支农专项资金“拆东墙补西墙”，顾一时是一时，哪管它“违法乱纪”与否呢？这是农村税费改革遗留下来的一颗涉及债务纠纷的“定时炸弹”，一旦触发它的“杀伤力”和社会危害性将难以预料。二是，从2006年1月1日起中国政府宣布取消农业税和“三提五统”后，对于如何解决全国上百万离职村干部生活补贴的标准及其资金来源渠道的问题，中央有关部门至今也没有拿出什么新章法。2008年2月13日，中央政治局委员、书记处书记，组织部长李源潮同志曾在新华社《国内动态清样》第494期上作出批示，认为“四川高县建立离职村干部生活保障机制的做法很好”。当天，时任中组部副部长的欧阳淞同志也要求“组织局加快制定包括完善社会保障制度和提升离职村干部待遇标准的文件起草工作”。但时至今日，除了四川、黑龙江等少数省份制定出具体的政策规定外，其他大多数地方仍在等待观望中央出台新的政策文件。这实际是一种让离职村干部“自生自灭”的拖延策略，极大地伤害了他们长期以来为党和国家兢兢业业工作、艰苦创业、无私奉献的荣誉感和人格尊严，甚至包括他们的家属、子女和周围群众也对他们产生了一种冷漠、嘲笑、埋怨的心态，以至让不少农村老党员和老干部临终前陷入了极度绝望和厌世的困境。笔者虽然在上世纪90年代连续担任过10年镇党委书记，但说句大实话让我担任一个村支部书记也难以胜任，因为在科层官僚体制下的“国家干部”对于具有浓厚“地方性知识”的村落内部运行规则和行事方式是很难搞明白的。换言之，让一个土生土长的地道农民党员长期在自己的村子里担任党支部书记，这绝不是一个“外来人”可以攀比和企及的事情，而对于一个当了一辈子村支书的“不倒翁”来说，这是党在农村基层执政的一笔极其宝贵的政治资源而不能把他们离职后当作“财政包袱”看待。如果把建国后长期坚守村支部书记、主任、会计等职位的离职村干部“撂在一边不管不问”，这等于是在农村基层安放了一颗危及执政党政治权威能否稳固的“心理上的定时炸弹”。目前，在中国13多亿人口中仍有63%的农业人口、40%的劳动就业人口、66%的老龄人口和70%左右的少儿人口分散居住在380多万个自然村落，但面对这样一个庞大的弱势群体，现在管事的只剩下三五个“准行政化”人员，党支部和村委会大多是交叉任职、混合运作，村一级的共青团、妇联会、民兵等群众性组织早就垮掉了，至于说到“党员之家”和“村民自治”平时几乎没有开展活动，其作用和影响十分有限，村子里“爱管闲事的人”是一些宗族领袖、非法宗教势力和地下黑社会组织。此外，还有2亿多“飞鸟型”的农民工流动于城乡之间，成为城市社区和农村社区都不管理的“权力真空”灰色地带。特别是农业税取消后，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众的利益链条中断了，彼此之间互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了。但是，新的乡村治理机制、体制是什么呢？我们目前还没有找到。笔者担心，偌大一个乡土中国长期处于一种无序混乱的状态，谁能保证今后不出“大乱子”呢？
附件一：郑应松老人的来信
尊敬的张新光教授：您好！
一个外省远乡农民冒昧给您去信诉说衷肠，反映我们这里一批退休村干部离职后的凄惨晚景和忧伤，打扰了您的宝贵时间，万望恕罪。
我在一个偶尔的机会从《乡镇论坛》期刊上看到了专家所撰“乡村干部生存状态忧思录”大作，如获至宝，深受触动，故而情不自禁的斗胆攀高向您倾诉离职多年来积压在内心的苦闷、委屈和愤怒之火，敬请谅解。
最近几年来，我特别关注从广播、电视、报刊和政府文件中搜索有关反映离职村干部晚年生活情况的新闻报道，但从未见到敢为我们这个处在社会底层的若是群体说句公道话的人或评论文章，国内许多家的老年报刊上也大都注重城镇离退休老干部的经济生活和文娱活动的报道，极少或几乎没有谈及广大农村地区的离退休老干部、老党员、老农民的现实生存状态，即使偶尔有所涉及一点点的情况，也仅仅是限于从正面宣传一些什么“农家书屋”、“有线电视村村通”和农村露天播放电影、搞体育竞赛之类的文娱活动，而对我们这些“三老”人员的经济生活困境和所思所想则很少过问，甚至有意避而不谈。为此，我过去也曾经向一些老年报刊写过稿子，但要么石沉大海、不见音信，要么落了个不符合宣传主旋律而不予理睬的下场，着实令人感到可悲可叹！
后来，我曾经以“农业学大寨时期的农村党支部书记如今苦不堪言”为主题，向上级党委和政府部门写过申诉书，但从来也不见回音。在共和国的宏篇巨著史册上，治史者难道不应该留出一块“指甲盖”大小的空隙，用来记载这个曾以“新中国执政大厦的根基”和“基层组织坚强的战斗堡垒”之称的农村党支部，在举国上下非常艰苦的生产生活环境下，带领亿万农民群众战天斗地、改变穷山恶水面貌、取得农业大丰收的历史场景和感人事迹吗？这一批“大老粗”党员干部不分白天黑夜地带领广大社员修筑水库、疏浚河道、开挖沟渠、平整土地、什么“方块地”、“绿化网”、“旱改水”、“吨粮田”、“养老院”、“卫生所”、“广播站”、“放映队”、“文艺宣传队”、“社队企业”等等，难道他们不是完全依靠单薄的身体和简陋的农具一锹锹挖、一肩肩扛、一点点汇聚而成的庞大农田水利基础建设工程吗？难道他们不是从牙缝里挤出一点点钱来为农村集体（生产队和大队）公益事业添砖加瓦、为民造福吗？这些农村基层干部和党员真正做到了时刻听从听党的召唤、一心为公、公而忘私、全心全意为人民服务的共产党员本色和艰苦朴素作风。特别是在那个“阶级斗争年年讲、月月讲、天天讲”的高压政治环境里，除了极个别的社队干部胆大妄为、牟取私利之外，他们中间的绝大多数人在一年一度的“整风、整党、斗私批修、群众检举”运动中，时时刻刻无不提心吊胆、小心谨慎，生怕在自己身上发现一点点所谓“出格的事情”，有的人甚至为了表达对党和群众的赤胆忠心和两袖清风，即使没有任何的问题，也要求从自己应该所得的补助工分中扣除一点作为“政治交代”，理由是干部所做的组织管理工作以及为群众排忧解难所做的琐事没有一般社员下的力气大，流的汗水多，自以为干部拿的“软工分”，所以必须在政治上得高分、在经济上得低分。总之，那个时期的党员干部“在个人利益上吃点亏不算啥”。然而，这些靠一点一滴长期累积起来的集体家当“能分的早就分散了，不能分的如今也瘫痪或毁坏了。”这让老干部、老党员、老农民们咋能不心疼啊？！
……
像我这样的农村基层老干部、老党员，大多数人在“土改”、“四清”、“合作化”、“人民公社化”、“农业学大寨”等等一系列重大历史时期已经不知不觉地耗尽了青春岁月，也有少数人一直坚持到上世纪80年代初期搞完土地“大包干”、甚至“第二轮土地延包”后才退休或因故离职。他们一辈子不计名利、辛辛苦苦为党、为国家、为集体干事，但在老而退出后却恰巧遇上了“取消农业税费”和“精简乡村干部”这样的大变革，各级地方政府为了甩财政包袱，竟然把我们这些老而无用的人“一脚踢开”，有的人过去已享受到的“集体补贴”被迫中断，有的人给予“一次性补偿”打发了事，少数享受地方财政补贴的平均每月也只有几十元钱，几乎不够去一趟县城医院挂个号。至于说其他方面的政治待遇和精神安慰，从来都是无人问津，不管您贫困与否，病死与否，苦闷憋气与否，县、乡、村三级党组织和现任领导基本不过问，这些老支书、老党员、老干部陆陆续续地在怨声和孤独中凄然离世、无声无息。我的上任老支书临终前，有气无力的对我说“共产党怎么就把我们这些人忘得一干二净、不闻不问呢？真是有点死不瞑目啊！”面对此情此景，我也无言以对。如今，我们这老一班人中间的大多数人已经离开人世，只有少数几个人活着，每天带着怨气、面对冷漠、忍受煎熬，有时甚至遭受周围的年轻人冷嘲热讽和戏弄。能有啥办法解脱呢？
最近二三年，我们这里也有不少老干部去镇上或市里上访，经常听到安慰的话语、同情的劝说偶尔让您心里甜甜的，但一抡到解决实质性的问题，要么上推下卸，要么支支吾吾，都说是中央没有出台这方面的新政策，下边也不好乱表态，久拖不决，来回推磨。在反反复复的“拉锯战”情况下，我们镇里的领导于2008年冬季终于召开了一次安抚老干部、老党员的座谈会，犹如哄小孩一样给你一二块糖果甜甜嘴，堵住这一批老人的嘴巴不让你在外面乱跑、乱说、乱动，惹是生非。就拿我本人来说，我是1954年春搞农业合作社时期参加工作，一直在村里干到改革开放前夕，公社党委把我从大队党支部书记兼革委会主任一职上调到社办企业担任负责人，后来又从镇建筑公司经理兼支部书记岗位上退休，一直享受镇政府每月147元的补助（比其他镇直部门的退休人员补助标准稍微高一点），经过参加这次集体座谈见面会后，镇里领导决定给我每个月再增加80元。今年年初，镇里又给我每月增加50元，这样算下来我现在平均每个月的补助标准提高到277元。这与全国其他地方的离职村干部享受补助的水准可能要高一些，但仍然赶不上城市居民最低标准的生活保障线，更没法与公职人员遗属享受国家财政补贴相比，甚至还不如一个城镇大集体工下岗后所得工资补助标准高，……难道说像我们这样的老支书10个人也抵不上一个乡镇退休老干部、甚至是一个幼儿园退休教师对党和人民的贡献大吗？！如此不公平、不合理的社会现象，令人感到十分困惑和费解。
我向您反映的问题，并非是每个地区的个别现象，我认为根子出在党中央、国务院在推进农村税费改革和乡镇机构改革过程中对于像我们这样一批尚活在世上的老人不够关注，没有及时出台相关的政策，结果是把我们长期晾晒起来了。那么，到底采取何种方式才能将这个问题反映上去呢？即使写信反映上去，到底有谁会关注和过问呢？我作为一位老农正处于一团迷雾之中，向您去信倾诉这些苦衷，并非是为我一个人解闷，而是为我们这个庞大的弱势群体叹息而已。
尊敬的张教授，敬请您放心的是，由于我的身体状况目前尚好，今年已是72岁的老俩口还能耕种少许责任田自食其力，基本生活能维持。我从来不怨恨党，毅然按照一个老共产员的标准严格要求自己，积极参与当地力所能及的公益事业。前两年，我为家乡编写出一本中国农村缩影的小册子《百年坡岭村》，这本书已于2007年5月由中国社会科学文献出版社公开出版发行，为此还受到了上级领导的好评。2006年度，我被评为江苏省先进老年人协会会长，成为姜堰市老年人模范之星。我虽然把本村的老年人工作搞得有声有色，但从来也没有向当地组织伸手要过一分钱的共用经费补助和个人津贴。不过，我一直乐于从事力所能及的公益事业，始终保持一个共产党员的本色，坚持做一个公道正派的人，直至生命结束为止。经济上的贫困和生活上的欠缺，并不代表精神上不富有，坚守这种人生信条也算不枉费在人世间潇洒走一回。
我只有小学文化水平，知识浅薄，缺乏理论素养，所撰写的《村史》中既缺乏政治理论的高度，也不会使用文雅词藻，看不到精美的佳句，仅仅是以一个老农民的眼光观察和思考，并用实话实说的日常用语记录下了当地农村一百年来的历史变迁过程。尚能喜爱，只需来电即可赠寄一本供您审阅。
一个乡下土老帽，在这里胡乱啰嗦一通，浪费了您的宝贵时间和精力，请海涵。
收到信后，敬请您给我发个短信，说明收到信函，以便让我放心不下。
祝愿尊敬的教授万事如意！
江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村乡巴佬郑应松上
2010.10.15
随信附上我今年8月参加一位老同事葬礼的内心感受：
人生易老天亦老
（送走老战友的感怀·诗二首）
郑不老
悲 哀
发出一封又一封唁电，
献上一个又一个花圈，
参加一次又一次葬礼，
我惟有含泪，默默无言。
有的人功成名就，
有的人受尽煎熬，
功与过，荣与辱，
都化作了阵阵轻烟。
觉 悟
人走了，音容常在，
悼词中说好不说坏，
生平中岂有十全十美，
好歹世人心中明白。
步入晚年，应检点旅途中的不足，
发挥余热，多做善事，为夕阳添彩，
美名融入民众心中回荡，留给后人缅怀，
心满意足，含笑哀哉！
附件二：农村税费改革之前中央出台的离职村干部补助办法
中共中央组织部 人事部 财政部 民政部
组通字[1992]15号
关于妥善解决离任村干部生活困难问题的通知
各省、自治区、直辖市党委组织部，政府人事（劳动人事）厅（局）、财政厅（局）、民政厅（局）：
目前，农村中，特别是老、少、边、穷地区，有一部分离任村干部，由于种种原因，生活比较困难。应该看到，离任村干部中的绝大多数人，长期辛勤操劳在农村工作的最基层，为我国农村的发展和繁荣做出了积极贡献。在他们离任后，继续给予必要照顾，妥善解决其生活困难问题，对于充分体现党和政府对广大农村基层干部的关怀爱护，进一步密切党群关系，提高党在群众中的威信；对于调动在职村干部的积极性，加强以党支部为核心的村级组织建设，推动农村改革和农村经济的发展，具有十分重要的意义。各级党委和政府，要把妥善解决离任村干部生活困难问题，作为贯彻落实党的十三届八中全会精神的一项重要措施，认真抓好。
解决离任村干部生活困难问题，应本着“积极稳妥、因地制宜、统筹兼顾、区别对待”的原则，采取发放生活困难补贴等方式予以解决。补贴的对象和范围，补贴标准和任职多长时间给予补贴等，由各省、区、市根据本地实际情况，自行确定。其补贴资金的筹集，可采取乡镇企业补一点、村级集体经济出一点、地方财政拨一点的办法解决，或由各地根据本地的实际情况采取其它办法解决。在筹集补贴资金时，要严格按国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》（1991年12月7日国务院令第92号）的有关规定执行。
对那些身体尚好、有一定劳动能力的离任村干部，可照顾他们在村里做些力所能及的工作，或者帮助他们发展家庭副业，鼓励他们通过自身努力增加经济收入，克服生活困难；对那些完全丧失生活能力的，应给予特殊照顾。
在妥善解决离任村干部生活困难的同时，要注意从政治上关心他们。对在职时有突出贡献的离任村干部，可授予荣誉称号，颁发荣誉证书，增强他们的荣誉感。在一些重大节日，乡镇党委和政府要组织慰问离任村干部，认真听取他们的意见，帮助他们排忧解难，形成一种尊重和关心离任村干部的良好风尚。
已经作出有关规定的省、区、市，应经常检查执行情况，促其落实；没有做出有关规定的省、区、市，要按照本《通知》精神，结合当地实际情况，尽快制定出妥善解决离任村干部生活困难问题的实施办法，并务求落实。
1992年6月30日
附件三：农村税费改革之前一些地方出台的离职村干部补助办法
中共新县沙窝镇委员会文件
沙发[1992]13号
关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定
【第一条】本规定中享受离退职经济补贴的对象，是指经过镇党委批准离休或提前退职且任职时间累计达到6年以上的村级干部；
【第二条】离退职村干部享受经济补贴的标准，比照现职村干部当年的经济补贴基数，扣除其效益工资部分乘以个人应得补助的比例计算；
【第三条】村党支部书记、村委会主任离退职后享受正职的经济补贴待遇，离退职时为副职而以往又担任过正职且累计达到10年以上的也享受正职的经济补贴待遇，其余人员只享受副职的经济补贴待遇；
【第四条】离退职村干部任职时间的计算办法，以镇党委（过去叫人民公社革命委员会）下发的任职通知为准，任职有间断的应扣除其离职时间；
【第五条】任职时间为6～15年的只享受一次性经济补助，正职按补助基数的5%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的4%乘以实际工作年限计算；
【第六条】任职时间为16～20年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的25%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的20%乘以实际工作年限计算；
【第七条】任职时间为21～25年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的35%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的30%乘以实际工作年限计算；
【第八条】任职时间为26～30年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的40%乘以实际工作年限计算；
【第九条】任职时间为31～35年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算；
【第十条】任职时间为36～40年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算；
【第十一条】任职时间为41年以上的享受定期性经济补助，正职按补助基数的60%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算；
【第十二条】奖励补助标准的计算办法，是指个人任职期间曾获得过省部级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加10%；曾获得过地厅级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加5%；曾获得过县级奖励5次以上的人员，按照其补助基数再增加3%；曾获得过乡级奖励10次以上的人员，按照其补助基数再增加2%；
【第十三条】惩罚措施：任职期间因违反纪律而受到行政处分且任职15年以下的人员不享受离退职干部的经济补助，连续任职16年以上的只享受同级离退职干部应得补助标准的50%；因违法而受到刑事拘留处分以上的人员，一律不享受离退职干部的经济补助；
【第十四条】离退职村干部补助经费的来源，一般应由所在行政村集体经济收入中解决，不足部分从全体村民中统筹解决，但分摊的比例和总金额需征得全体村民大会一致同意，不得向村民强行搞摊派；
【第十五条】此规定自一九九三年一月一日起试行。
1992.12.25
附件四：作者在国家宣布取消农业税前夕发表的文章
着手解决村干部报酬的资金来源问题刻不容缓
——河南一位乡镇党委书记任职十年后的实践反思（13）
张新光
近年来，我国的农村基层民主政治建设与经济体制改革呈现出“两张皮”的态势，即9亿农民实行“村民自治”与推行“费改税”相互脱节、缺乏衔接点。随着中央政府2004年宣布“要在5年内全部取消农业税”的日期临近，面向农民的各种收费项目将被全部取消，但全国几百万人村组干部又被政府排除在财政供给体制之外。下一步如何解决村干部报酬的资金来源问题，已经摆上了各级政府重要的议事日程。
1992年6月，我到新县沙窝镇担任党委书记之前，该镇10年间竟然换了5任书记和6任镇长，其中任职时间最长的不超过3年，最短的只有7个月，可谓走马灯式“轮流坐庄”。2001年12月，我调离沙窝镇工作之后，近3年来该镇书记和镇长又轮换了2遍。难怪当地老百姓戏称：“谁能够在沙窝镇党委书记位置上保住3年，就算是比较会事的共产党干部。”
其实，我作为一名支边大学生能够在沙窝镇党委书记位置上连续干10年，无非是坚持做到最为关键的两条：其一，任何一届乡镇党委都必须把发展当地经济作为执政为民的第一要务，决不能以上报统计数字多少“论英雄”，一定要让当地百姓感觉到身边正发生着“显眼”变化；其二，任何一届乡镇党委要想干成事，单靠某一个人或少数领导干部还不行，一定要充分地调动和发挥广大村干部的积极性和创造性。乡镇党委能够做到这一点，需要妥善地解决村干部的实际困难和问题。于是，我担任沙窝镇党委书记10年间，分别于1992年9月和1993年1月，由镇党委制定出《关于对村干部实行结构效益工资制的实施意见》和《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》。镇党委首次把在职村干部经济补贴分解为四项，即工龄工资、基础工资、效益工资、奖励工资。其中，各村党支部书记和村民委员会主任为一类，其他村干部为二类，分别制定出年度岗位责任目标和具体考核办法，实行平时监督与年终总结相结合的积分制，根据每个村干部补贴系数乘以总积分计算出应得报酬。这样就打破了人民公社时期“工分制”遗留下来的平均主义分配模式，充分地调动了在职村干部的工作积极性，推动了农村经济社会的健康发展。对于离退职的村干部，镇党委根据他们任职时的贡献大小，分别制定出享受一次性补助和定期性补贴的具体对象、比例和补助标准，既体现出上级党组织对离退职村干部生活上的关心，又使在职村干部感到心里塌实。尽管这两份文件是“土政策”，但是它对于进一步地稳定农村基层政权起到了积极作用。正因为这样，1992年到2001年的10年间，沙窝镇投入小城镇建设资金达到1.2亿元，建成了“鄂豫皖商贸大世界”，使镇区面积由0.5平方公里扩大到3平方公里，城镇人口由2000人增加到13800人。全镇实现了村村通公路、通电话、通有线电视、户户通电，经济建设和精神文明建设都走在河南省前列。1995年沙窝镇被信阳市确定为“小城镇建设综合改革试点”，1999年又被河南省人民政府确定为“115个重点建设镇”。2000年，沙窝镇被中共河南省委、河南省人民政府授予“首批省级文明镇”之一。这些成绩的取得，在某种意义上是得益于沙窝镇党委大胆地改革村干部管理制度的结果。
然而，农村全面推开“费改税”试点之后，由于中央财政转移支付资金只能保证在职村干部经济补贴，而离退职村干部却成了“没娘管护的弃儿”。特别是2002年沙窝镇新一届党委宣布：离退职村干部一律不享受村集体提供的经济补贴。全镇几十名离退职村干部多次找县委领导“讨说法”，至今没有得到正面的答复，有时还把他们当成“上访对象”而不受欢迎。难道这些曾经为村集体和广大农民做出过巨大贡献的离退职村干部不应该得到党和国家的关怀和照顾吗？在这里，我不妨举出沙窝镇几位离退职村干部的详细情况，让大家为他们评一评“理”。
陈 登 峰，男，汉族，1936年生，家住新县沙窝镇陈高山村。该同志于1950年搞“土改”时参加工作，1952年加入中国共产党。近40年来，他一直坚守在农村工作第一线，担任过村团支部书记、民兵营长、生产大队会计、副大队长、大队长等职。1973年开始担任村党支部书记，直到1998年冬季突发脑溢血倒在农田水利建设工地被迫退休，他在村干部岗位上奉献了近半个世纪。陈登峰同志退休后，沙窝镇党委对照《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》的条件和标准，决定让他享受在职村干部经济补贴的60%，一年大约为1800元左右，2002年又被迫取消了。如今他平均每年花去医疗费高达5000元以上，加上正常的生活费用开支，全部落在子女们身上，成为自己家庭最大的经济负担。而对于陈登峰同志任职工作表现，中共新县县委曾多次把陈高山村党支部建设经验作为全县“十面红旗”之一推广。根据当时的文献记载是：陈高山村有15个村民组，365户，1583人，拥有山场面积8970亩，耕地面积仅有1132亩，人均7分耕地6亩山场，属于一个典型的深山村。“有女莫嫁高山郎，一年四季闹饥荒，灶上没有成捆柴，缸中没有隔夜粮”，这是该村农民生活状况的昔日写照。改革开放以来，陈高山村党支部积极地贯彻落实党的农村基本政策，带领群众大力绿化荒山，发展商品生产。1990年，全村林木覆盖率达到65%以上，农民人均纯收入比1978年增长11倍，村集体拥有固定资产30多万元。陈高山村党支部曾经多次被中共河南省委授予“农村基层先进党组织”，陈登峰同志当选为河南省第七届人大代表。1990年3月，中共河南省委书记侯宗宾同志到大别山区视察工作时，特别提出到陈高山村旁听农民党员上党课。县委号召，全县各级党组织和广大党员要学习陈高山村党支部“一手抓经济建设，一手抓精神文明建设”的先进经验，学习陈登峰同志公正廉洁、带领群众走共同富裕道路的高尚品质，力争使革命老区新县早日实现脱贫致富的奋斗目标！（摘自《1991年新县三级干部会议材料汇编》）
刘 宏 桥，男，汉族，1942年生，1965年加入中国共产党，高中文化程度，家住新县沙窝镇王山村。1964年至1977年，他一直在沙窝镇兽医站工作，担任过技术员和兽医站长职务。1978年，当时的山水人民公社革命委员会决定，让刘宏桥同志回王山村担任党支部书记。该村与湖北省麻城市小界岭村接壤，平均海拔800米左右，距离沙窝镇政府所在地22公里。全村总人口703人，拥有山场面积11800亩，村部到106国道接口处有6公里不通公路，农民长年靠肩挑背扛运送货物。他担任村党支部书记22年，带领全村200多名劳力坚持长年修公路，直到2001年退休前才把这条山道凿穿，了却了他一生最大的心愿。刘宏桥同志离职后，沙窝镇党委批准他享受在职村干部一年报酬的55%，第二年就被取消了。由于他常年患胃病，家庭经济条件十分困难，至今还住着两间土坯屋。
周 北 翔，男，汉族，1938年生，1960年加入中国共产党，1958年放弃西北工业大学学业，自愿要求回乡当农民。1959年至1990年担任过朴树店村会计、生产大队副队长和村民委员会主任等职，1990年至1994年担任沙窝镇综合厂厂长。1994年至1999年担任沙窝镇光荣院院长时，他每月从县民政局领取工资120元。2000年退休后，新县民政局、沙窝镇党委和朴树店村党支部关于他享受经济补助的问题争论不休，至今也没有得到解决。
冯 保 志，男，汉族，1940年生，1968年加入中国共产党，家住新县沙窝镇街道居委会。该同志于1962年参加街道“市管会”的工作。1965年至1983年，担任过沙窝村民兵营长、副大队长、大队长等职。1984年至1987年担任过3年镇长（村级建制）。1988年至1990年，他被中共新县县委调到沙窝镇人民政府工作，名义上享受副科级领导待遇，实际上仍保留“农民干部”身份。1991年至2001年，县委清退“以农代干”时，沙窝镇党委安排他担任林业工作站党支部书记，一直干到退休。然而，中共新县县委、沙窝镇党委、沙窝街道居委会党支部关于他退休后的经济补助问题，一直没有给予合理解决。他作为“市面”上的公众人物感到十分自卑和难堪。
上述事例，对于全国离退职的村干部队伍来说可谓冰山一角。
由此使我想到国内学术界流行的一种观点认为，“随着城市化的进展，中国今后必然会像世界上发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来命运注定是消亡的”。（见《当前国内学术界关于县乡村体制改革研究的主要意见》）按照这种学术观点，党和政府不仅不需要考虑几百万在职村干部的经济待遇问题，而且对于离退职村干部的问题也可以忽视了。其实，我们今天虽然可以用诗一样的语言预测大多数村庄未来注定消亡的命运，但是对于当前的县、乡、村三级管理体制设计，又必须要以农村的现实状况为基础，注重解决农村中存在的诸多矛盾和问题。然而令人遗憾的是，迄今为止党和国家对于广大农村基层干部总是要求过高，而缺乏一套系统化、规范化的制度管理。人们常说中国几千年封建社会都是“皇权止于县政”，这样既减轻了国家的财政负担，又使政府不直接干预乡村社会生活，这一推论也是经不起历史考证和仔细推敲的。试想，中国是一个地域广阔、人口众多的农业大国，不要说一县之令难以管理和控制乡村社会，即使把全部州县官吏放进去也如石沉大海。实际上，我国历代统治者是以乡里制度、乡亭制度和保甲制度这种纵深型的“乡官”系统管理和控制农村基层政权、族权、神权和夫权。譬如，秦朝的“郡县制”下面设立三老、有秩、游缴、啬夫等职，以掌管民间教化、司法、赋税徭役和社会治安事务。再如，唐朝的县以下行政组织为乡、里、保、邻各级，“百户为里，五里为乡，郭内为坊，郊外为村，四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约。”（见《旧唐书》卷43，《官职二》）这正如清人刘淇所言：“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也。”（见顾炎武《日知录集释》卷8，《里甲》）总之，我国自古以来正是利用这种“相互制约、环环相扣”阶梯式的乡里控制系统，才得以达到“天网恢恢、疏而不漏”的治理效果。反过来，一旦“乡官”治理系统的功能丧失，州县政府会对乡里社会管理失控，“此奸宄所以易生而民多辟也”。以至国民党统治时期，干脆地把县政权向下延伸，使乡（镇）公所正式成为一级政权组织的行政建制，这是中国乡村治理结构发生的第二次变化。历史已经证明，乡里制度起到了弥补“县政”之不足，成为一支不可或缺的重要组织力量。不过从总体上看，我国历代“乡官”管理系统远没有县政权那样井然有序——名称固定、职责分明、行政经费有保障、上下进退有章法。这反映出封建官僚政治往往偏重于控制与束缚的“功利性”，对于“乡官”选拔、使用、监督、考核、奖惩等都缺乏规范化制度管理。因此，我国古代“乡官系统”犹如一盘散沙，表现出极大的随意性和无序性，从而造成乡村社会治理成本和农民负担增加。只不过这种非官非民性质的乡里制度设计，又可以利用“障眼法”把“官”字下面的两个“口”遮盖起来罢了！
建国55年来，中国共产党始终坚持“支部建在连队”这一组织原则，以集体经济为基础，以政治意识形态为手段，以党的一元化领导为内容，以高度集权和半军事化管理为特征，对中国乡村治理结构进行一场“史无前例”的改造与重建。然而，迄今为止我国对这支庞大的农村基层干部队伍仍停留在计划体制的“模糊管理”状态，甚至还沿袭着乡里制度的一些做法。特别是从“大跃进”到“文革”结束的短短20年间，党的组织系统及其群众团体（兵、青、妇）和国家政府组织及其职能机构逐级渗透到广大农村地区，按照人民公社、生产大队、生产队三级建制，构成类似“科层制”管理的 “命令→服从”式行政网络。譬如，1982年全国有大约6.5万多个人民公社，平均每个公社有国家干部20～30人，合计为大约130～195万人。1962年至1978年，生产大队总数由70.3万个增加到69万个，平均每个大队有半脱产农民干部7～9人，合计为大约483～621万人。加上602万个生产队，平均每个生产队有不脱产农民干部5～7人，合计为大约3010～4214万人。这种集权型乡村政治动员体制，一方面为新中国工业化道路积聚一笔数额巨大的“原始积累”，另一方面又为我国当前的政治体制改革埋下一颗“定时炸弹”。1985年的“社改乡”之后，全国建立9.2万多个乡（镇）和82万多个行政村，农村基层政权组织中仍有上千万人的庞大干部队伍，基本上相当于一个中等国家的总人口。而支撑乡村政权机构运转的经济资源却相当脆弱，因此“这种社会组织形式最终将被农民抛弃，也是符合落后国家社会经济发展规律的”。（见陈吉元等著《中国农村社会经济变迁（1949～1989年）》一书，山西经济出版社，1993年版，第508页） 然而，1982年11月5日，中央一位领导同志在全国农村工作会议上做的《进一步发展已经开创的农业新局面》报告中，提出“在公社体制的改革上，应采取十分慎重的态度，不要采用自上而下层层改变、限期完成任务的强硬办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易地变动，以免出现混乱。在人民公社体制的改革上，决不能搞一刀切、一阵风，要成熟一个改变一个”。如果说这一指导思想是受到当时的特殊政治背景影响和制约的话，那么随后又试图在原有政治体制框架内进行“以国家政府权力与村民自治相分离”的乡村治理结构改造就显得僵化而徒劳无益。也就是说，20世纪下半期，尽管我国经历了由“党政与民治相统一”→“党政合一” →“党政与村民自治相结合”三轮变革，但是其实质并没有发生根本变化，乡村政治结构中一直存在着“党、政、群不分”、“党、政、企不分”、“政府政治与农民自治不分”的问题，使县乡村三级组织之间形成行政成本支出与公共财政支持双重压力下的“紧约束”。由此造成村级组织公共财力捉襟见肘，而村民自治又流于形式的恶性循环。这正是我国广大农村在新时期出现“乱麻团效应”的症结之所在。
历史的悲剧不能重演，现实的矛盾与问题也决不能回避。中国是世界上最为古老的农业文明大国，乡里组织一直承担着农村基层政权的管理职能，对于促进国家政权稳定和社会经济发展始终发挥着积极作用。因此，在中国历史上，一些朝代对乡里组织领袖人物奖惩的问题也曾做过“零散”的规定。譬如，秦朝时代的“三老”地位十分尊崇，皇帝经常对他们赐爵、赏田帛等。三国时期的魏国，乡里头目都有品级即“诸乡有秩，三老，百石，第八品；乡小者置有秩，啬夫，百石，第九品”。有学者称“明太祖朱元璋对老人也相当礼遇，常常召见这些人。对于有功的老人常给予出仕的机会”。（张哲郎《乡遂遗规——村社的结构》，载《吾土与吾民》一书，三联书店，1992年出版，第212页）特别是明朝初期，朱元璋对粮长很器重，他们经常得到皇帝召见和奖赏。总体说来，中国历代政府对于“乡官制”的考核、奖励、监督、管理等都缺乏系统性、规范性和科学性，其中惩罚的规定比奖赏严厉得多且相当严密。为什么会出现这种“乡官制”的职责与义务不对称、不平等呢？关键问题就在于，我国古代的乡里制度是一种不成文的“职役性质”官制，它的最明显特征就是带有“义务性”。这种封建官僚制度的政治文化，直接造成历代统治者规定的条文与其实际操作之间发生巨大的矛盾与冲突。尤其是明清以降，有不少乡里组织头目竟然是一些地痞流氓无赖恶棍之徒，因而往往会使乡村治理变得名不副实而陷于无序状态。一言以蔽之，试图把“国家政府政治与群众自治组织相分离”的旧模式，作为当今中国乡村政治治理架构的设想，既不符合现实的国情又违背现代的行政管理一般规律。
关于这一问题，20世纪下半期在中国乡村政治实践中表现得尤为突出。特别是从“大跃进”开始直到人民公社体制解体的26年间，我国广大农村地区各种正规组织和非正规组织及其人员迅速地膨胀，几乎窒息了亿万农民生产和生存的活力；而改革开放以来的26年间，县乡党政机关及其附属机构、人员、经费等不断地扩张，又把9亿农民创造财富的20～30%掠夺走了。党和政府对于这种县政权向乡村渗透、扩张、膨胀的趋势和成倍数增加政府行政成本的代价及其负面效应，并没有给予足够重视与警觉。或者说是，由于我国长期以来的农村经济体制改革与政治体制改革不同步，不配套，使国家政府做出的任何一项重大决策如同走钢丝，稍有不慎，就会出现无序、混乱、失控、停滞的被动局面，而政治体制改革滞后又制约着农村经济体制改革的进一步深化与政策绩效。因此，下一步必须对我国农村政治制度和组织体系架构进行“大手术”，按照“机构精简、农民适用、成本节约、关系协调”的公共行政管理体制的基本原则，统筹考虑和解决县乡村政治制度和行政管理体制的创新。
具体地讲，对于全国目前拥有一支上百万人的农村基层干部管理队伍来说，彻底地改变他们几千年以来的“职役制”性质，逐步地纳入到地方政府的行政体制序列，实行“科层制”的规范化管理制度，也不失为具有可操作性的一种政策选择。试想，目前在社会主义市场经济条件下，党和国家既要求村干部履行政府行政管理职责又不提供财政经费支出，既要求他们为亿万农民提供公共性农村社区服务又不准增加农民经济负担，这真可谓“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的早已过时的政治理念了。我们必须清楚地认识到，几百万村干部长年住在农村，他们上有老，下有小，责任田要种，村里公务要忙，加上经济待遇极低，有时还见不到现钱，经常是“去到乡镇看上司的脸色，走到村里看群众的脸色，回到家里看老婆的脸色，遇到麻烦看恶人的脸色”。在我国现实的农村工作环境下，继续让村干部们做这种“义务工”难道公平、合理吗？而对于全国离退职的几十万村干部们来说，党和政府一味地把他们推给8亿多农民来解决或者是“晾起来”不管不问，不仅会遭到整整一代人的农民极力反对，而且对于几百万在职的村干部也会造成心理伤害，可谓得不偿失，后患无穷！因为在20世纪下半期一个相当长的时期里，这一大批离退职的村干部一生都在为党和国家做贡献，他们履行工作职责和承担义务大多来自于“上级意图”，有时甚至还成为党和政府的象征或者叫“政治代言人”。因此，凡是在“土改”、“四清”、“农业学大寨”、“大包干”时期参加村级政权组织工作的这一批“农民干部”，党和国家最起码应当把他们与城市下岗职工或城镇享受最低生活保障的人群一视同仁，采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，妥善地解决离退职村干部的最低生活待遇问题。尽管目前的中国政府行政成本基数已经很大且一次性地同步解决全社会人口的最低生活保障问题也大可能，但是党和政府优先解决离退职村干部的生活待遇不仅会得到国人认可，而且会受到8亿多农民拥护和支持。
建国以来党和国家关于解决村干部待遇的问题五次文献记载：
第一次：1950年7月，由政务院公布的《农民协会组织通则》中规定：农民协会经费来源是会员的会费和人民政府的补助，会员每人每年交纳一斤米。农民协会需要使用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，农民协会享有与同级人民政府所享受的同等待遇。同时将农民协会的性质界定为农民自愿结合的群众组织，是“农村中改革土地制度的合法执行机关”。1950年12月，政务院62次政务会议通过《乡（行政村）人民政府组织通则》，又将乡人民代表大会和乡人民政府委员会确立为国家设立在乡一级的最高权力机构和地方政权机关，接受县级人民政府领导与监督。这一规定得到1954年9月通过的新中国第一部宪法和《地方组织法》的确认，同时撤消了行政村的建制。由于农民协会只是服务于土改的专门性临时组织，土改结束后就不复存在了。有少数农民协会骨干人物被转为国家干部，成了“公家人”，大多数农会骨干是新中国成立后第一批不脱产“农民干部”，有人一直坚持到20世纪末才退休，至今健在的人数不多。
第二次：1962年9月27日，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，第七章《干部》规定对生产大队和生产队干部实行“工分制”。要求生产大队和生产队干部补贴工分多少，必须经过社员大会或者社员代表大会讨论通过，经过上级批准，不能由干部擅自规定。要求生产大队干部都不能完全脱离生产，只能半脱产或者不脱离生产，生产队干部都不脱离生产。要求生产大队干部参加集体劳动天数最少的全年不能少于120天。生产大队和生产队干部的补贴工分可以略高于生产队工分总数的1%，但不能超过2%。同时，规定县和县以上各部门召集生产大队和生产队干部开会，除了负担伙食费和旅费以外，还应该发给他们适当津贴，生产队不再给他们记工分。这一条规定至今仍在不少县执行。人民公社时期，尽管生产队尤其是生产大队的干部没有纳入到国家行政机关序列，但是他们都被整合进国家统一计划管理体系中去，受制于党组织一元化领导与支配。这一时期，乡村干部一般都拥有政治上和行政管理上的绝对权威，对于普通村民而言，他们就是“国家”、“政府”、“法律”的化身，农民对“干部”或“集体组织”的忠诚甚至超越了血亲关系。这种绝对权威，在“文革”和“农业学大寨”政治运动中进一步地得到强化和升温，加之生产大队干部垄断着诸如入党、参军、招工、招干和推荐工农兵学员以及下乡知识青年进城等发言权，至今一些健在的村支部书记“余威犹存”。可见，人民公社把党和国家的权力“人格化”，以及对村干部实行“科层制”管理的行政化倾向，是造成离退职村干部产生“心理失衡”的制度性根源。当然，这一时期的村干部付出的劳动和贡献是巨大的，这是他们离退职后应得到一定的补偿的基本依据。
第三次：1991年12月7日，国务院发布92号令《农民承担费用与劳务管理条例》规定：农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费不得超过上一年农民人均纯收入的5%。村提留包括公积金、公益金和管理费三项，其中管理费用于村干部报酬和管理开支。村干部报酬实行定额补助和误工补贴两种形式。具体定额补助人数、标准和误工补贴办法，由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，并报县级人民政府农民负担监督管理部门备案。村民委员会应当对村提留的收取和使用实施监督。这一法规存在着许多“漏洞”：（1）村干部报酬和管理开支费用来自于农民的统筹提留，而具体定额补助人数、标准和误工补贴办法则由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，由村民委员会对提留的收取和使用实施监督。这样做，一方面造成乡（镇）领导与村干部之间“私下交易”和“相互利用”，即乡镇党委、政府利用给村干部确定具体定额补助人数、标准和误工补贴办法的自主权，可以根据各行政村完成上级任务难度大小以及其他一些因素，不惜加重农民负担为村干部“谋取好处”；另一方面让村民委员会对提留款的收取和使用实施监督，违背了“由干部擅自规定”这一基本常识，所谓的“监督”等于行同虚设。而村干部为了讨好上级又不惜牺牲农民的利益，完成县乡政府“硬性摊派”的任务。县、乡、村“集体博弈”的直接结果，必然会使农民负担经常出现“反弹现象”。因此，尽管党中央和国务院“三令五申”，但是农民负担一直降不下来，这与《农民承担费用与劳务管理条例》中自相矛盾的政策规定和“软约束”有关。
第四次：1994年11月5日，中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》指出：全国农村几百万基层干部是贯彻党在农村的方针政策，完成各项任务，团结带领广大农民建设社会主义新农村的骨干力量。这支队伍的主流是好的。但是，相当一部分干部的素质同所担负的任务还不适应。各地都应根据本地情况制定规划，对村级主要干部分期分批地进行培训，每年至少培训10天，每次解决几个最急需解决的问题。还可以组织村干部轮流到县、乡党校学习，也可以组织他们到奔小康示范村实地考察，交流经验，互帮互助。还规定：（一）政治上关心爱护。对那些公正清廉，奋力工作，为农村发展和进步做出了突出贡献的优秀村干部，要充分肯定成绩，宣传他们的精神风貌，在社会上形成尊重基层干部的风气。（二）建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为，退有所安，老有所养。提倡干部报酬同工作实绩挂钩并保证兑现。对群众公认有突出贡献的干部，要给以奖励。积极创造条件，建立村干部养老保险制度，或者对离任村干部根据任职时间和贡献给以适当补贴。对一些贫困中本来很低的干部报酬补贴尚不能兑现的问题，所在县、乡要积极设法解决。特别困难的地方，上级组织应给予必要的帮助。（三）支持村干部依法行使职权，大胆进行工作。要实事求是地评价基层干部的功过是非，公道正派地对待每一个干部。对坚持原则、努力工作的干部要给予支持，有了缺点要从爱护出发耐心进行帮助，属于与上级工作有关的问题，领导要主动承担责任。对于打击报复村干部的行为，要旗帜鲜明地坚决制止，构成违法犯罪的要依法严惩。（四）要把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度长期坚持下去，并在实践中加以完善。这是建国后，党中央第一次比较全面地从政治、经济、社会、文化等方面给予村干部的关注和爱护，并且第一次提出了“根据村干部的工作实绩以确定补贴报酬”和“根据离退职村干部的贡献大小享受补贴标准”等原则性意见，第一次突破了“把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度长期坚持下去”的国家机关干部管理制度。然而，各地各级党委对于涉及到几百万人村干部这样极其复杂的问题，并没有很好去贯彻落实。
第五次：2001年3月24日，国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》规定：在不增加农民负担的前提下，妥善解决村级三项费用开支。实施农村税费改革后，多数地方的村级三项费用（村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费）存在一定开支缺口。解决这个问题，从根本上讲要靠深化改革、发展经济和节减村级开支。地方政府在试点过程中可以按照中发[2000]7号文件有关农业税及其附加、农业特产税的规定征收，村级三项费用经费缺口由乡镇财政适当补助；也可以按中发[2000]7号文件精神在农业税及附加总体负担水平不超过8.4％的前提下，通过适当降低农业税税率相应提高农业税附加比例的办法增加村级收入。具体采取哪一种办法，由省级人民政府结合实际情况确定。也就是说，一方面《中华人民共和国村民委员会组织法》把村民委员会的性质界定为村民自治的群众性组织，不属于国家政府序列的一级政权组织机构，其组成人员的工资报酬及经费开支自然不应该列入国家政府财政预算支出的范围之内；另一方面又把取消的村级三项提留费用作为依法征收7%农业税之外的20%附加上，列入地方财政预算支出项目之一，由省级人民政府在县、乡、村三级之间进行分配和调剂解决。实际上，村干部报酬及其正常办公费用开支变成一种“准财政性”的行政经费支出。因此，有大部分乡镇将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念，有时为了按时完成县级政府财政硬性分配下来的任务，乡镇甚至让村干部采用“借”、“垫”、“扣”、“抵”等手段弥补上缴税款的不足，致使许多村干部得不到补助工资甚至还“倒贴钱”。不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上转移”的基本要求调整县乡财政体制，而是“县把财政缺口留给乡，乡又把财政缺口留给村”。这种把村级集体资金“准财政化”和村级干部（包括下派的国家干部）“准行政化”的倾向，不仅混淆了乡村两级“行政”与“财务”的明确划分，而且还动摇了村民自治群众性组织的存在基础和功能发挥，使村级组织有可能成为乡镇政府附属行政机构。正是由于在征收农民税费“尾欠”和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，才造成一些村级组织正常运转受阻而村干部只好“撂挑子”，最终导致农民负担出现“反弹”，甚至会使我国正在开展的农村税费改革又一次陷入“黄宗羲陷阱”。
为此，我建议全部取消农业税的省份应当采取以下对策：
（一）要大力精简县乡机构、人员和财政经费支出，把村干部和村民组长报酬的所需资金列入地方政府财政预算并且保证按月兑现。其主要理由是：（1）随着我国社会主义市场经济体制日臻完善，县乡地方政府管理经济活动的职能将会逐渐退出，而管理公益事业的服务职能也将转交给社会中介组织去完成，它应承担和履行最大的政治任务莫过于保持农村社会稳定更重要了。从现实的情况看，目前的县乡机构特别庞大，人员迅速膨胀，行政经费支出呈“钢性”增长，但其管理县域事务的实际作用却日渐见小。究其根源就在于，“政府政治”与“村民自治”自成一体，缺乏相互监督与相互制约的保障机制，从而出现了“疏远现象”。可以说，现在一些县乡政府几乎变成了“空架子”，许多垂直管理部门又不听指挥，普通农民对政府期望值却很高，但法律赋予县乡政府的权力十分有限，因而成了“众矢之的”。（2）在“乡政”与“村治”相分离的治理格局下，村组干部承担了大量政务性的具体工作。我国农村地域广阔、人口众多且乡土社会差异性大、显得封闭等诸多客观因素和条件的限制，不要说县政权离开了村级组织不能正常开展工作，就是乡政权离开了村组干部这条“腿”也寸步难行。因此从某种意义说，实际上农村工作主要是靠村组干部去落实，而其“行政成本”却十分低廉——既没有豪华办公场所和现代化设备，也没有配备小汽车、大哥大、手提电脑等高档玩意，更没有要求提职、晋级和“职务消费”等等。具体来说，全国目前的70多万个行政村，平均每个村配备5名专职农民干部，需要大约350万人，平均每年人均报酬金额为4000～6000元之间（相当于全国农民人均纯收入的2～3倍），每年需要政府提供经费支出为大约140～210亿元左右。加上全国600多万个村民组长，平均每年人均报酬金额为500元，每年需要经费支出为大约30亿元左右。上述两项合计为170～240亿元左右。这笔财政经费开支不管是从经济上算账还是政治上算账，对于国家管理9亿农民这一最庞大的人口群体来说都是合算的。更何况，全国财政总收入平均每年增加额都在上千亿元，2004年甚至超过了4000亿元。而对村干部和村民组长实行“准行政”管理，既是保障“村民自治”和“费改税”顺利实施的前提条件，也是保持农村社会政治稳定的治本之策。其实，我国古代的“乡官系统”犹如一盘散沙，表现出了极大的随意性、无序性甚至破坏性，其根本原因在于这种非官非民性质的“乡官”选拔、使用、监督、考核、奖惩等，都缺乏一套系统化和科学化的规范管理制度。
（二）加快推进农村社会保障制度建设，把全国上百万人的离退职村干部纳入政府救助的“低保对象”。主要应采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，妥善地解决他们的生活待遇问题。尽管我国目前解决13亿人口的最低生活保障问题还不大可能，但是党和政府可以优先考虑解决离退职村干部的生活待遇问题。因为，“农民干部”在相当长一个时期里，都是“政府代言人”，他们为党和国家做出了无私奉献。如果国家政府长期地把他们“晾起来”，将会给离退职村干部造成心理伤害，甚至对在职村干部也会产生负面影响。因此，国家最起码应把离退职村干部与城市下岗工人一视同仁，让他们享受政府提供的最低生活保障。
附件五：作者在国家宣布取消农业税后发表的文章
乡村干部生存状态忧思录
——浅议“乡镇空巢化、村官行政化”现象的社会危害
信阳师范学院经济管理学院教授 张新光
最近一个时期，上至中央总书记胡锦涛，下至最普通的黎民百姓，都在关注“中国农村改革第一村”——安徽凤阳小岗村年仅45岁的省财政厅下派干部沈浩同志突然猝死的悲剧。而我更多关注和思考的是大别山深处一个不知名的小镇——河南省新县沙窝镇最近两年接连发生4起青年村支书离奇死亡事件背后的深层原因。
上世纪90年代，我曾经在沙窝镇连续担任10年党委书记，对这里的一草一木都留下了刻骨铭心的永久记忆和割舍不断的留恋之情。但在我离开8年之后，接踵而来的是一个个噩耗：先是我的继任者（当时县委调另一个镇党委书记来补缺，随后又调任县计生委主任），于2008年2月27日凌晨因饮酒过度猝死在跟县政府办公大楼一墙之隔的“金鑫娱乐城”（祥情见2008年3月11日《东方今报》记者余超报道：“河南新县计生委主任应酬饮酒过度猝死受表彰”），被媒体曝光后引发广大网民热议，炒得沸沸扬扬。一波未平，一波又起。紧接着，沙窝街道居委会和吴湾村二位40出头的青年村支书突发疾病不治身亡。当年年底，王山村党支部书记在镇里参加年终工作总结会聚餐饮酒后，在当晚返回家的路途中遭遇车祸就地死亡。2009年10月24日下午，沙坪村党支部书记在本村调解一起民事纠纷时，被街道上赶来滋事和行凶的5个青年农民持刀群殴致重伤，后经抢救无效死亡，结果造成兄弟三人1死2伤的家庭悲剧。（祥情见2009年11月6日《大河报》记者报道：“河南新县一村支书被人在村口殴打刀砍致死，3000村民愤恨指控凶手”）此外，该镇还有一位离职村支书外出打工时遭遇车祸，落下一身残疾，至今仍卧床不起，需要家人全天伺候。
我初次与这5位村支书相识时，他们的年龄与我一样，都是20多岁生龙活虎的年轻人。上世纪90年代，我们在一起合作共事10年，共同度过了农村基层工作任务最繁重、社会矛盾最多、精神压力最大的艰难岁月，彼此结下了深厚的感情和友谊。但如今，他们正值如日中天的黄金年龄怎么会“说没就没，说残就残废”了呢？今年11月初，我带领家人和5000元现金踏上返乡之路，怀着极度悲伤的沉重心情逐一走访和看望了这5个遭遇不幸残缺不全的家庭，其中一位村支书的女儿因遭受打击过重而落下精神分裂症至今尚未痊愈。当我看到4位英年早逝的村支书撇下他们年轻的妻子和未成年子女悲伤、凄楚、无助的眼神时，内心就像针刺和刀剜一样疼痛。因此，我从乡下返回城里的一个多月，几乎没有睡成一个囫囵觉。每当夜深人静时，我的脑海里总是浮现出已故4位村支书往日不停地忙碌的身影，耳边甚至还能隐约地听到他们的爽朗笑声。在2010年的新年即将到来之际，我多么祈望还能像往常一样，和他们互相道一声问候——“请多多保重，岁岁平安！”
逝者已矣，不能复活。但作为生者，令我顿生疑惑和纳闷不解的是，上世纪90年代的中国农村基层工作环境可谓“糟糕透顶”——在1989年春夏之交发生“六四”政治风波后，曾一度出现过农村改革10年“回头看”和集体经济“归大堆”的反常现象，导致农村改革初期连续出台5个“中央一号文件”的历史使命暂时告一段落。随之而来的严峻形势是，城市规模扩张占用农村大片的良田，青壮年农业劳动力大批的外流，国有四大商业银行相继撤出设在农村地区众多分散的营业网点，而当农村发展所必需的土地、劳力、资金等三大主要生产要素统统被抽走的时候，就算9亿农民有志气、有天大的本事也没用。特别是1994年实行“分税制”以后，县乡两级财政收入只占全国的21%，而财政供养人员却占到了全国的71%，以至造成大多数乡镇基本处于一种“有政无财”的尴尬境地。当时，全国几百万名乡村基层干部长年累月的中心工作就是向农民群众伸手“要钱”（征收农业税、农林特产税、屠宰税）、“要粮”（收取“三项提留”、“五项统筹”）、“要命”（抓计划生育、刮宫流产）、“要人”（组织农民群众义务投工修公路、大搞农田水利基本建设工程），此外还要应付上级名目繁多的“升级达标”评比活动等等，他们从年头忙碌到年尾所付出的一切辛劳和汗水都属于“出力不讨好”和“净得罪人”的活。然而，即使在那样一个“大环境适应不良症”的非常特殊时期，人们也很少听到全国有哪一个地方的乡村干部被农民群众在光天化日之下殴打致死的奇闻。倒是现在，全部取消农业税后，农村基层工作环境逐渐变得比从前宽松多了，平稳多了，容易多了，相反却在一些地方接连发生农民暴力抗争的群体性事件，以至让不少乡村基层干部患上了“自杀性传染病”。这种违反常理的恶性事件背后究竟隐藏着何种秘密和行为逻辑呢？
我经过反复琢磨和深入思考，终于悟出了一个道理：当乡村基层干部向农民群众伸手“要钱”的时候，通常扮演一种“双重角色”——既是国家和地方政府的“代理人”，又是全体村民的“当家人”。他们作为“代理人”往往追求“经济收益最大化”，而当他们作为“当家人”行事时又必须妥善处理“索取”与“回报”的关系，在二者之间寻找到一个“均衡点”，使双方达成互相理解、互相体谅、互相支持、互相包容、最终和解的的效果，尽力做到“社会风险最小化”。这是长期从事农村实际工作的基层干部在夹缝中生存炼就的一套“真本领”和“高超领导艺术”。但在国家实行“分税制”和“分灶吃饭”的地方财政管理体制下，乡镇一级政府必须承担起“一方水土养一方人”的千斤重担。否则，一旦当乡镇、村与农民之间的利益链条发生断裂，乡镇机关干部、七所八站职工、中小学教师、离退休人员等等几百号人就会出现“断粮断炊”的现象，更不要说维持乡村基层政权正常的运转了。所以，那个时期的乡村基层干部白天黑夜都泡在农户家里做思想疏通工作，对各家各户的经济收支状况、生产生活困难、邻里矛盾纠纷和家庭内部情况等等都了如指掌。用他们自己的话说，乡村基层干部就好像懂得全科医术24小时值班的大夫——“白天上门诊，晚上出急诊，深夜再会诊”，一天到晚基本没有一点儿偷闲工夫，从年头忙到年尾也顾不上照料自己一家老小和几亩责任田。他们特别能吃苦，特别能忍受，经常以默默奉献、忍辱负重的扎实工作，舍小家、顾大家，共同支撑起党在广大农村地区的执政根基，与共和国一起度过了农村公共产品供给极度短缺的特殊时期。正因为这样，尽管上世纪90年代全国层层级级、各行各业都不同程度地存在“轻农、卡农、挤农、坑农、抑农”的倾向，以至造成“有些地区农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪就会陷入灭顶之灾”（【美】詹姆斯·C·斯科特著：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，南京译林出版社，2001年版，第1页），但却没有爆发像中国历史上那样大规模的农民起义。当时，虽然一些地方也曾发生过因个别乡村基层干部工作方法简单粗暴而导致农民服毒、跳井、上吊的恶性案件，但就整体情况而言这种现象毕竟是极少数。从这个意义说，全国几百万名乡村基层干部是一支富有农村基层工作经验和战斗力的乡土精英群体，是一支同样呼唤理解和需要关怀的弱势群体，也是一个亟待“去妖魔化”而渴望获得社会公正评价的庞大群体。
当然，这并不是说乡村基层干部每年都把主要精力放在“要钱”上，虽然这是一项最缠人、最耗时、最费力、最复杂的苦差事，但除此之外他们还要千方百计发展乡镇企业，开发农业支柱产业，培植地方财源，主动帮助农民群众解决生产生活上的难题，否则乡村基层政权组织长期存在的“合法性”和“正当性”就值得怀疑了。譬如，沙窝镇在上世纪90年代组织15600个农业劳动力义务投工投劳，对过境的106国道13.5公里路段和省道南信叶公路9公里路段土路基进行扩宽改造，利用国家“以工代赈”补助资金完成22.5公里柏油路面的硬化工程。同时，全镇14个行政村实现了村村通公路、通光缆电话、通有线电视，7000多个农户实现了通电、通自来水。此外，沙窝镇利用地处豫鄂二省四个县市（湖北麻城、河南商城、光山、新县）结合部和国道106线与省道南信叶公路线（河南信阳至安徽叶集）交汇处的区位优势，采取“低成本开发、市场化运作”的办法，加快建设中心小城镇，搞活省际沿边地区的农副产品流通。所谓“低成本开发”，是指为解决小城镇建设资金短缺的困难，主要利用沙窝镇区周围的河滩地和山坡地改造，低价购买农户的承包地，组织全镇劳动力义务投工搞“三通一平”，然后再以当地“市场价格”出售给建房户，盈余资金全部用于街道路面硬化和其他配套设施建设。从1992年6月到2001年12月，沙窝镇主要通过这种途径实施“移民下山，兴商富民”工程，共筹集小城镇建设资金上亿元（其中包括国家投资2800万元，加拿大华侨捐款100万元，乡镇企业投资800万元，民间融资7000万元，小城镇土地出让金1000万元），使镇区面积由原来0.5平方公里扩大到4平方公里，街道居民占全镇总人口40%左右，建成了“豫鄂皖商贸大世界”，并于2008元旦期间成功举办了“豫鄂皖三省边区第一届商品物资交流会”。在举行边贸交流会开幕式的当天，方圆数百里的上千家个体工商户和20万群众云集沙窝镇，中央电视台、新华社、中国新闻社、人民日报、经济日报、光明日报、农民日报、河南日报、信阳日报等新闻机构分别派出记者到实地采访报道“三省农民赶大集”的盛况。中央电视台制作的专题片《千年古镇展新姿》在央视一套新闻联播节目和第四套国际频道、第七套农村频道相继播出后，这对全镇党员干部和农民群众给予极大的精神鼓舞。1995年，原中共信阳地委、行署确定沙窝镇为全区21个综合改革试点乡镇之一，1998年，河南省经济体制改革委员会又确定沙窝镇为全省82个小城镇综合改革试点之一。1999年，中共河南省委、河南省人民政府授予沙窝镇“文明城镇”称号。2000年，河南省人民政府确定沙窝镇为全省115个重点建设镇之一。
沙窝镇当年之所以取得这样辉煌的建设成就，并让当地老百姓在付出巨大代价的同时分享到“看得见、摸得着”实惠，主要经验就是“让群众的事情自己做主，基层组织积极引导”。具体来说，一是“围绕发展抓党建，抓好队伍促发展”，如对镇机关干部实行竞争上岗聘任制，鼓励富余人员分流“下海”创办经济服务实体；对在职村干部实行结构效益工资制，对离职村干部实行养老补贴制度，建立健全村级后备人才库；对无职农民党员实行分组管理，建立党员联系户制度；对七所八站负责人实行季度工作汇报制度；建立健全村民议事会、红白喜事理事会、民事调解理事会、治安联防体系等等。通过这些改革举措，激发了全镇上千名党员干部自力更生、艰苦创业、开拓创新的活力，形成了上下左右配合、齐心协力“同唱一台戏”的农村基层工作新格局。二是坚持“在学中干，在干中学”，不断解放思想，更新观念，开阔视野，破除小农意识。在沙窝镇经济发展的起步阶段，我们每年组织全镇党员干部和部分街道居民分批到周边的叶集镇（安徽省重点建设镇）实地参观学习；当沙窝镇经济社会发展水平提高后，我们每年组织镇党政领导班子成员和14位村支书分批到江苏省华西村实地参观学习。同时，我们每年都要组织召开“千人动员大会”和各种类型的“座谈会”、“碰头会”、“经验交流会”，让镇、村、组三级干部、无职农民党员、乡村中小学教师、离退休人员、街道个体工商户、农村宗族领袖人物等等成为党委政府的“传话筒”和“播种机”。全镇党员干部几乎每天都与农民群众粘和在一起，有苦同吃，有难同担，进行“面对面”交流和思想疏导工作，及时消解部分老百姓心中的怨气和牢骚情绪，逐步形成一种“有张有弛、和谐有序”的农村基层工作运行机制。（祥见张新光著《乡镇基层政府是推进我国决策科学化民主化的一个重要突破口——对河南省新县沙窝镇10年决策过程的系统观察与思考》，原载《学习与实践》2007年第10期）当我离开沙窝镇时，对那个时期的乡村基层工作留下两点深刻记忆：一是，村干部平时只记得“农历”而不知道“公历”是何物，乡镇干部平时只记得“阳历”而不知道“周末”和“星期天”是何物，只有在县级党政机关工作人员才能过上正常人的生活。二是，乡村农村基层干部长年从事百分之百的苦活、累活却只能得到10%的回报，而在县级以上党政机关工作人员平时习惯于“一杯清茶、一盒烟，一张报纸看一天”的悠闲工作环境却可以得到高工资、高津贴、高福利。比如，从1992年6月到2001年12月，我在沙窝镇担任党委书记期间的月工资由102元（基本工资89元＋工龄工资7元＋下乡补助6元）提高到536元，将近10年时间才增加434元（由镇财政支付）。而当我2001年12月调任信阳市广播电视大学副校长后月工资从536元猛涨到1200元（由市财政支付），2002年1月正式转入信阳师范学院工作后月工资标准又从1200元翻倍增加到2400多元（由省财政支付）。为何同样一个国家公务员“屁股挪一挪窝”待遇竟然发生天壤之别呢？这难道是当今中国社会一种正常的政治经济秩序吗？
以上罗嗦讲述了那么多“陈年往事”，无非就是说明一个问题：在农村税费改革以前，我国绝大多数的乡村基层干部“想干事、会干事、干成事”，但在农业税取消后却出现了“无人管事、无心干事、无钱办事”的怪现象，甚至一些地方正在出现“乡镇空巢化、村官行政化”的新苗头。所谓“乡镇空巢化”，是指乡镇机关工作人员和农村中小学教师工资、办公经费全部改由中央和地方财政转移支付解决后，使不少乡镇领导干部产生了待遇“旱涝保收”和工作“无事可管”的思想，他们在正常工作日乘坐专车“早出晚归”往来于县城和乡镇之间，其他一般干部骑着摩托车上下班，几乎所有人都变成了“候鸟型”的走读干部。因此，乡镇基层政府机关现在一到“周末”和节假日期间经常上演“空城计”而出现“空挡”现象，原本在县级以上党政部门才存在的“机关病”开始向下转移和扩散。所谓“村官行政化”，是指村两委干部经济补贴和办公经费全部纳入县级财政供给后，使不少村干部产生了“准政府官员”和“端谁的饭碗，给谁做事”的思想，他们在平时的工作中只听从上级指挥和使唤，不愿意接触群众而与农民失去了交流和联系。当前我国广大农村地区一方面是久已存在的“村庄空心化”和“家庭空巢化”现象越来越普遍，一方面是正在出现的“乡镇空巢化”和“村官行政化”现象越来越严重。我担心照此发展下去，党在农村的执政基础还能维持多久？我国在本世纪头二十年又将如何去实现全面建设小康社会的目标？
那么，问题的症结究竟出在何处呢？我认为，这决不是一种乡村基层干部工作作风蜕化的“慢性病”，而是我国在推进农村税费改革过程中相关的配套措施没有跟上而存在“政策漏洞”造成的结果。
——从1999年到2005年，我国农村税费改革的总体进程是由“减轻、规范、稳定”的过渡性目标转向最终取消农业税。在这一时期，中央和省级地方财政转移支付重点是保障乡镇机关干部、中小学教师和离退休人员的工资兑现，而没有考虑如何解决离退职村干部、农民无职老党员和村民小组长的待遇问题。这样就使原本已经享受村集体经济补贴的人在资金筹集渠道上出现了“断流”和“空挡”的现象。因为，这部分人在农村税费改革以前享受经济补贴的筹资渠道是“乡镇企业补一点、村级集体经济出一点、地方财政拨一点。”（参见中组部、人事部、财政部、民政部联合下发组通字[1992]15号文件《关于妥善解决离任村干部生活困难问题的通知》，1992年6月30日）但在农村税费改革试点过程中，农民除交纳7％的农业税和1.4％的农业税附加外，不再承担其他任何名目的“乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资”。在“僧多粥少”的情况下，乡村基层干部对辛辛苦苦征收上来8.4%的农业税费自然会采取“近水楼前先得月”的优先支配权，而只得把离退职村干部、农民无职老党员和村民小组长“搁置不议”。特别是在农业税取消后，在职村干部的工资待遇和办公经费全部纳入县级财政预算解决，而离职村干部、农民无职老党员和村民小组长却变成了“没娘管的弃儿”。于是，我国农村基层工作中长期形成的“统一战线”开始出现了裂痕和对立。比如，沙窝镇党委于1993年3月制定出台《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》，对建国以来在“土改”、“四清”、“农业学大寨”、“大包干”等等各个不同历史时期参加农村集体工作、且长期坚守在基层工作第一线的离任村干部。根据他们任职时间长短和贡献大小，分别给予一次性补助或享受不同比例的定额补贴。这充分体现了上级党组织对离退职村干部的关怀和爱护，同时也充分调动了在职村干部的工作积极性，维护了基层干部在农民群众中的威信，极大地推动了农村改革和经济社会的发展。所以，在上世纪90年代，沙窝镇身体尚好、且有一定影响力的离任村干部都主动出来在村里做些力所能及的工作，凡是在职村干部在群众工作中解决不了的难题，一般都是依靠老支书、老村长出面“说和、解套”。村党支部和村委会在一些重大节日，经常组织慰问活动，认真听取离任村干部、农民无职老党员的意见和建议，帮助他们排忧解难，久而久之自然形成了一种尊重和关爱老干部、老党员的良好风尚。可以说，那个时期的在职村干部真正把离任村干部和农民无职老党员当作“宝贝疙瘩”看待，老支书、老村长、老党员利用过去的“余威”和在群众中留下的影响力而成为在职村干部工作上的“靠山”，他们在平时的工作中交往十分频繁，个人感情和私交也相当融洽。然而，现在的农村基层党组织和乡村干部与离任村干部和农民无职老党员几乎失去了一切联系和沟通，有的老支书、老村长、老党员甚至因为结伴越级集体上访而成为“不受欢迎的人”，就连他们过去亲手培养成长起来的“接班人”也把自己当作“仇人”看待，平时在村子里碰头时也不搭腔说话，在职村干部与离任村干部长期“内耗互斗”的最终结果是两败俱伤。当下，沙窝镇不少农民一提起某个村支书的名字，随口就会说：“村支书算个吊！”（当地老百姓骂人的脏话）。在沙窝镇最典型的人物是陈高山村党支部原书记陈登峰，该同志在1950年搞“土改”时参加工作，1952年加入中国共产党，先后担任过村团支部书记、民兵营长、生产大队会计、副大队长、大队长等职。自1973年起开始担任村党支部书记，直到1998年冬季突发脑溢血病倒在农田水利建设工地，在农村基层工作第一线默默奉献了将近半个世纪。该同志担任陈高山村党支部书记期间，在全村党员干部和农民群众中享有“一呼百应”的崇高威望，是新县198个村党支部书记中的“一面旗帜”，曾经连续当选河南省第七届、第八届人大代表。1990年3月，时任中共河南省委书记的侯宗宾同志在大别山区视察工作时，主动提出专程到陈高山村旁听和体验陈登峰同志给农民党员上党课的场景。就是这样一位经历资深、颇具威望、身份特殊的村支书，在1999年春季退休后，对照沙窝镇党委1993年制定的《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》的条件和标准，也只享受到相当于在职村干部全年报酬60%的经济补贴，每年大约为1800元左右。但在2002年河南省进行农村税费改革试点后，该同志仅仅享受3年离职生活补贴，也毫不例外地宣布取消和终止了。如今，陈登峰同志一年至少要花去医疗费5000元以上，加上他和老伴二人正常的生活费用开支，平均每年起码需要上万元的经济来源。这对于一位年近80岁、且半身不遂的退休老人来说，几乎是一个“天文数字”。2006年开春后，他只好“变卖祖屋”作为本钱，和老伴一起搬进县城与小儿子一家人共同生活。目前，在沙窝镇14个行政类似这样的离任村干部还有20多位，有的做小贩沿街叫卖，有的在山上放牛，有的打零工，有的捡破烂，有的投亲靠子女生活……这些长期辛勤操劳在农村基层工作第一线的离任村干部体弱多病，生活困顿，晚景凄凉，处境艰难，“走在村里抬不起头，站在人前没面子，回到家里尽受气，想找组织没人搭理”，他们往日留在农民群众中的社会影响和政治威信已经荡然无存。总之，我国农业税取消后把上百万离任村干部和农民无职老党员长期“晾晒”起来，这不仅仅是他们个人的悲哀和无奈，更是对党和国家长期以来培植的农村基层社会“政治代言人”和“政府代理人”形象的极大讽刺和精神损害。（祥见张新光著《着手解决村干部报酬的资金来源问题刻不容缓——河南新县沙窝镇几十位离退职村干部缘何在农村“费改税”后伤心流泪？》，原载《决策》2005年第3期）
——从2006年1月1日起至今，我国正式进入了所谓“后农业税时代”。最近几年，我国进行农村综合改革的核心内容是“三项”（乡镇政府机构改革、地方财政体制改革和农村义务教育体制改革），改革的主要目标是构建“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的乡镇基层政府，使其由过去的“管治型政府”向“服务型政府”转变。但在实际操作过程中，全国大多数省份主要基于减轻地方财政压力的考虑，热中于“撤乡并镇”、“合并村组”和“减人、减事、减支”，而对乡镇机构改革后如何保证其“高效运转”却迟迟没有建立相应的激励约束机制。同时，不少地方在推进乡镇机构改革的政治风暴中采取“无情改革、不得拖延、不留过渡期”的强硬措施，对乡镇临时借调和临时聘用人员实行“一律清退，不予补偿”的政策，对乡镇分流人员分别给予3000元～5000元不等的一次性补助，对“集中处理掉”的村干部不予补偿；而对于乡镇、村在编人员的工资福利待遇和办公经费则由县级财政全额供给。这样就使“被排挤出局的人”与“挤进编制内的人”在心理上产生了巨大的反差。特别是这次被清退掉的村干部过去承担税费征收任务重，付出劳动和汗水多，遭受责难和屈辱大，得到理解和回报少，但在离任后却背负一身的“三角债”（农户拖欠税费不交，村干部自己垫资完成乡镇任务，村集体再给离任村干部打白条），他们自然就成了在职村干部的新的“对立面”。比如，河南省在2005年下半年，仅用3个多月共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，仅此一项平均每年可为省级地方财政支出减少20亿元左右（当年的农业税取消后，乡村基层组织缺口资金29亿元，除中央财政转移支付18个亿外，尚需省级地方财政自身消化10.8亿元）。同时，全省统一规定：较大的行政村干部职数由原来的7～9人减为5人，较大的行政村由原来的5～7人减为3人。河南省在这次乡镇机构改革中虽然也强调“要把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来”，但由于缺乏相应的配套措施和激励约束机制，现在的乡村干部竟然不知道自己“应该干什么？”（祥见张新光著《地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察》，原载《华中师范大学学报》2006年第5期，该文曾被《新华文摘》2006年第23期转载）。
——“树欲静而风不止”。这既是正确认识事物客观存在和发展不以人的意志为转移的基本规律，又是准确把握当前我国农村基层政权组织性质和工作格局正在发生新情况、新变化、新趋势的辩证法。党的十六大以来，党中央、国务院把解决好“三农”问题提升到国家宏观层面来考虑，作出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略决策，以调整国民收入分配关系为核心，建构“以工促农、以城带乡”的制度框架，掀开了社会主义新农村建设的新篇章。据不完全的统计，从2003年到2009年，中央财政用于“三农”的资金投入累计达到2.87万亿元，年均增长22.7%，其中直接用于农民“四项补贴”的资金累计达到3406亿元。目前，农村公共物品的供给体制由过去主要依靠农民自身解决转向以国家投入为主，全国约有1.5亿农村中小学生享受免费义务教育，8.15亿农民参加新型农村合作医疗，4284万户农村困难群众享受最低生活保障，农村水电路气等基础设施条件也得到了较大的改善。党中央和国务院之所以费了“九牛二虎之力”，其主要目的就是通过调整国家与农民之间的利益分配关系，一方面想让9亿多农民“休养生息”，一方面试图缓解农村基层党群干群“高度紧张”的关系。然而，当前我国面临的严峻现实是“农村原有的基层组织体系网络破坏了，乡村基层干部队伍解散了，离任村干部和农民无职党员灰心丧气了”，乡镇政府变成“守摊型政府”，村干部退化成“跑腿型干部”，乡村基层政权已经演变成了“一座孤岛”。因为，所谓的“乡土经济精英”是指在农村改革初期先富裕起来并对当地经济发展有着一定影响力的人物，他们过去曾经为村庄经济发展寻找市场机遇、带领村民共同致富、为村庄公益事业出钱出物等等；而目前这些人早已离开生养他们的故土走向城市发展和居住，平时与乡亲往来稀少，几乎失去了一切联系。所谓的“乡土社会精英”是指一些农村文化人和宗族领袖人物，他们个人品德高尚，掌握一定的和文化知识和丰富的社会经验，在民间社会的公共领域里具有一定影响力，如主持村民各家的红白喜事、调解民事纠纷、充当民间交流的中介人等等；而目前这些人要么体弱多病，要么不受乡村基层组织重视，已经不再热中于村庄内部的琐事了。所谓的“乡土政治精英”是指乡镇机关干部、七所八站职工、离退休人员、乡村中小学教师和村党支部成员、村民委员会成员、村民小组长、村民理财小组成员、村民议事会代表以及共青团、妇女联合会、民兵等群众组织成员等等，他们一般都掌握或大或小的公共权力，在农村基层社区管理和群众生活中发挥领导、决策、组织、协调、整合的功能和作用；而目前河南省在乡镇一级只剩下几十号人（按照全省统一规定：人口在4万人以下的乡镇，行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，行政编制核定为30名，事业编制核定为46名），在村一级只剩下三五个人（全省4.7万个行政村已有83%实现了村党支部书记和村委会主任“一肩挑”），单靠这些人去治理好中国庞大的农村社会可谓是“成事不足，败事有余”。比如，日前发生在河南省新县沙窝镇的一起人命案基本属于当地政府和县环保局“行政不作为”所导致的恶果。（祥见2009年11月13日《河南日报》记者尹海涛报道：“河南一村支书因污染纠纷遭殴致死矛盾由来已久。”）问题的关键就在于取消农业税后，我国乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条中断，彼此互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了，而一旦失去约束的“公权力”怎能不发生蜕化变质呢？
一言以蔽之，我国农业税取消后，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条中断了，彼此互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了。但是，新的乡村治理机制、体制是什么呢？我们目前还没有找到。
——原载《中国社会报》2010年1月18日第3版整版
【专家点评】
改善乡村干部窘境考验党和政府执政能力
清华大学政治学系教授、博士生导师 景跃进
读了张新光的文章，颇有些感慨。在一个官本位传统相当浓烈、在现代转型中又得到不断强化的社会中，人们一般将官员（包括基层干部）视为强势者，因而更易于看到低层民众的不辛与苦难。张新光的叙述为我们揭示了一个同样真实的另类画面。他的故事也使我联想起了上个月乘出租车，与司机的一番对话。那天与妻子办事完毕，打的回家，开车的司机来自北京延庆。他在部队当兵时曾荣立三等功，入了党，复员回乡后先在村里干，后来进城找活，最后干上了出租。去年下半年村里党支部换届选举，乡镇领导找到他，建议他参加村党支部选举，担任支书。他想了一想，认为这活不好干，完成镇里和上面的任务，难免要得罪乡亲，而维持与乡亲的良好关系，又担心完不成镇里的工作，最后回绝了镇领导的请求，还是开自己的出租车自在。当时，曾感觉奇怪，北京郊区的村支书可不是一个闲差。现在看来，似乎可以理解。
人的生存状态，不管是民众，还是干部，是上级官员，还是基层差员，在当下中国从资源分配的角度来理解，大致是八九不离十（还有一二应当是心理或精神方面的问题）。费税改革之后，资源分配的格局发生了重大的变化，国家与农民的关系从资源的汲取，转变为资源的回馈（工业反哺农业，城市支持农业），因此曾经为媒体热载的农民负担和干群关系问题得到了很大的改善。然而，资源稀缺以及如何合理配置的问题并没有从根本上得到解决，费税改革切断了乡村干部向农民索取的管道，乡镇本身的财政问题却显凸出来。这几年尽管国家的财政转移支付日益增加，但相对于基层的庞大需求，则犹如下毛毛雨，在不发达地区这个问题更为突出。《人民论坛》去年2月份曾发表一篇调查报告，在回收的710有效问卷中，占72.82% 的乡镇党委书记表示，最担忧的方面在于乡镇财政周转困难。真可谓按下葫芦浮起瓢。
在这个意义上，资源分配中的稀缺问题并没有消失，它只是被转移了——从国家与社会（农民）关系转变为（或内化为）中央与地方关系。人们普遍认为，1994年的分税制改革在划分中央和地方财政收入的同时，也铸成了地方政府的行为模式。若用透视镜头观之，则可发现，在地方政府内部，类似的资源分配关系按照不同的层级得以复制，贯穿其中的逻辑是一致的，即在资源分配中上级政府得大头，在责任和任务链条中，压力被转移给下层。在这场事权-责任和资源-权利失衡的游戏中，基层干部无疑承受了最大的张力，因为他们处于官僚等级制的末梢。村干部虽然没有国家干部的身份，但是他们承担了执行国家政策的行政功能，费税改革后，他们的报酬一般也由乡镇政府来承担。在中国政治中，村干部的特殊角色也许可以从下面的主流语言表达中来加以理解：村民委员会是群众自治性组织，也是农村基层政权建设的一个重要组成部分。
在这个意义上，乡村干部生存境况的改善是一个结构性问题。当年，有不少学者指出，减轻农民负担的关键在于调整国家与农民的关系，所谓问题在农村，但解决问题的方法在农村之外。同样道理，乡村干部的窘境虽然发生在基层，但问题的症结却在宏观结构。改善乡村干部的生存境况，首先是要使这一现象“问题化”，亦即成为公众和政府关注的问题，然后将其转化为公共政策的议题，最终通过政府间财政关系的进一步改革，来逐渐加以缓解和解决。当下，中国社会正处在一个关键的转型期，层出不穷的社会矛盾、正在加剧的利益冲突，越来越频繁的突发性事件，正在考验着党和政府的执政能力和治理本领。作为直接与百姓打交道的乡村干部，他们的作为是党和政府执政能力的直接体现，他们的生存境况值得中央政府和全社会的关注。张新光的这篇文章若能在这个方面发挥一点影响，可谓功德有量了。
——原载《中国社会报》2010年1月18日第3版和《乡镇论坛》2010年第2期
谁来纾解乡村基层干部之痛
本刊第3期发表信阳师范学院张新光教授的《乡村干部生存状态忧思录》一文，引起读者共鸣与关注。河北省清河县王官庄镇政府干部王学岭，阅读了张教授的文章之后，表达了对乡村干部处境的切身感受——
为什么乡村干部总是很受伤？
一直以来，媒体舆论对乡村干部评价不佳，乡村干部总是一种乱行政、乱作为、乱收费，无法无天、胆大妄为的“妖魔化”形象。上级和百姓对这一群体，多执此偏见。
《乡村干部生存状态忧思录》一文作者以自己多年的基层工作体会和深入实际的调查，揭示了乡村干部作为上级政府和百姓之间的夹层，承受了太多的重压，忍受了太多的误解，并没有被公正对待的事实。乡村基层干部群体其实“是一个呼唤理解、需要关怀、渴望获得社会公正评价的弱势群体”。
上世纪90年代，国家实行了“分税制”，县域内城镇化、工业化程度较低，基层政府财政收入主要来自于农业、农村。而那一时期各种政策性达标任务很多，“村村通”、绿化造林、农田水利、“普九”、计划生育，等等；这些都要求基层政府来完成，基层财政入不敷出，只好陷入“养人收费，收费养人办事”的怪圈。那一时期，各类性质的人员通过分配、借调、临时雇佣等不同途径进入乡村干部队伍。为了完成上级的任务，为了支持本级组织运转，乡村干部做了一些不愿做、不想做，却不得不做的事，因为他们是“夹层人”，不得不扮演着双重角色。
他们作为国家和地方政府的“代理人”，却是廉价的，灌输给他们的崇高化、理想化教育使他们不能讲个人条件，所有的工作任务最终都压到他们身上来落实。上级政府领导出于政绩追求，还会提出更苛刻的要求，级级追加任务量，严重脱离了农村基层实际，也给乡村干部带来了超负荷的工作压力。乡镇工作任务繁重、压力大，待遇低，升职无望，干部队伍庞大，而且很不稳定，临时人员进出频繁。有很多乡镇干部因不堪重负、生活困难离职而去。坚持留下来的，奉献了青春和才华，错过了致富的机会，却没有得到相应的关怀和补偿。每次机构改革，受冲击最大的也是他们。离了职，却离不了乡村，没有政策关怀，没有乡邻同情，没有保障，没有补偿，下场几多凄凉。
现在的乡村干部仍然是职级最低，待遇难提高，进步无望，前路迷茫的一群人。这一现象似乎跟本地的经济发展程度关联不大，在某些经济发达的地方，乡村干部仍然很受伤，与上级政府工作人员的待遇有相当大的差距。
近年来，国家政策发生了大变化，对农村由“索取”变成了“补给”。获得了补偿的农民把感恩给了党和国家，却把以前的怨恨更多地加在了乡村干部个人身上，认为他们扭曲了国家政策，并对他们产生不信任。乡村干部稍有不慎，就会引起群情激愤。过去，他们辛勤工作不被认同，现在仍然得不到应有的尊重和信任，这是对他们最大的不公。（王学岭）
曾经有十多年乡村工作经历的周文智，在读了张新光教授《乡村干部生存状态忧思录》一文后，心中久久不能平静，也为乡村干部的生存状态而担忧，他呼吁——
全社会都来关心乡村干部
乡村干部的生存状态，必须引起各级政府的高度重视。笔者也曾在乡村工作过十五六年，并担任过七年的乡镇长，对乡村干部有着深厚的感情。乡村干部处在基层，他们每天面对的是农民，服务的是“三农”，干的尽是些“出力不讨好和得罪人” 的差事。为了党和政府在农村各项政策任务的贯彻落实，他们没有节假日，“两眼一睁忙到熄灯”。他们为了工作，“人跑生了，狗跑熟了”。由于压力大，很多乡镇干部身体处于亚健康，精神高度紧张，中年夭折、突然猝死多有发生，实在让人痛心惋惜。
如何让这些党在农村的“代言人”，政府的“代理人”有一个良好的生存状态？笔者认为，应该形成全社会都来关心乡村干部的氛围，要多些正面宣传，少些负面报道；多些理解支持，少些埋怨指责；多些关怀和爱护，少些贬损与伤害。在政治上关心，生活上关怀，解决他们的后顾之忧。在招录公务员、事业编制人员时，要有一定比例定向招录村干部。让年富力强、德才兼备的村干部进入乡镇公务员队伍，并在年龄和学历上适当放宽，让广大村干部有盼头、有奔头、有前途、有希望。在工资补贴上提高待遇，并形成规章，如因公致残要为他们评残，如因公死亡要给予一次性的补助。总之，要对他们负责，要切实解决他们生活上的实际问题，解决他们的后顾之忧。对离职村干部，要出台政策，采取措施，解决他们的生活问题。要让他们在村民面前有面子，在家里有位子；要让这些昔日的功臣，昨天的乡村精英，感受到党和政府的温暖，重新成为现任村干部的“高参”、化解矛盾的“和事佬”。（周文智）
湖南省衡阳县委宣传部主任科员刘放生，在《乡镇论坛》编辑部博客上看到张教授文章将要发表的预告，即刻以学术研究的水准做了一系列严谨的资料调查工作。他认为，张教授揭示的乡村基层干部生存现状，皆因“压力型”体制而引发，所以要纾解基层干部之痛，根本的对策是推进体制改革——
加快改革，减少行政“压力”
干部是乡村组织的重要载体。张新光教授在《乡村干部生存状态忧思录》一文中提出的是当前农村尤其是欠发达的中部地区乡村组织中不为人所注意的重大问题。可以说，在中部欠发达的一些乡村组织和干部，正在遭遇新中国成立以来的第三个危机时期。第一次危机是“大跃进”时期，第二次危机是“文革”十年，第三次危机是上世纪90年代末直至目前，尤以此次为甚，一直处于高层和民众的双重压力之下，且与前两次有很大的不同。现实的状况是，办公室一次网聊，接待工作中的一句话，开会一次睡意，都可能面临个人的生存危机。
“压力型”的干部管理体制严重地扭曲了基层干部的利益心态和言行。乡村行政工作处于“压力型”，不是今日始，而是有了数千年的历史。新中国成立以来，基层行政组织始终处于一种高度的压力之中，极少有过缓解，即便是改革开放以来也是如此。以评比达标而论，尽管有消息称，全国31个省自治区直辖市和新疆生产建设兵团共清理出评比达标表彰项目70350项，经过初步审核，建议撤销68000余项，拟保留2000余项，这2000余项中，有多少不用基层努力呢？而且，改革开放之前的压力都有高层的上方宝剑，即便过火一点，也有高层负责，出了事，无非是方法问题，有关人员检讨一下也就可以了。现实中，行政运行的路线已由“中央—地方各级直至基层—民众”变为“中央—民众—地方各级直至基层”，这种行政运行路线往往出现基层被“甩出”、被“抛弃”的情况，且工作的压力犹存，动不动就有“丢饭碗”的危险，甚至一句话就把饭碗丢了。可以说，农村基层工作中的一切非正常现象中，都有“压力型”的种种影子。因此，形成良好的乡村干部的生存状态，改善基层工作，首先要改变“压力型”的行政管理体制，把基层干部从极度的“高压”状态中解放出来，造就良好的心理环境和工作环境。
更进一步讲，长期存在的“压力型”行政管理体制，在于上层建筑的改革严重滞后。大量的事实表明，目前县乡的行政体制已严重不适应生产力，即便提出过一些改革，也因为种种原因，或“试”而无果，或成为改革的“烂尾楼”。因此，从根本上讲，改变乡村干部生存状态，必须加快地方基层的行政体制改革，使之与迅速发展的生产力与经济基础相适应。
（刘放生）
山东省临沂市兰山区半程镇的李正华，则从另一个角度揭示乡村干部生存之痛的根源，那就是他们没有真正进入村民自治的基层治理框架，因此解决问题的治本之策在于——
努力实现真正的村民自治
乡村干部处于尴尬境地，又面临复杂棘手的“三农”问题，造成了身份迷失、工作倦怠和身心困顿，再加上吃喝风、形式主义、官僚主义等不正之风，就导致张教授所讲的过度饮酒猝死、车祸致死等问题。这些极端状态绝不是乡村干部存在的常态。
但是，笔者在媒体和身边看到或听到的，则多是广大村干部处于绝对强势地位，借助家族势力、城市化、工业化等条件，在选举过程中使用暴力、贿赂等违法手段，在执政过程中维护个人、家族不正当利益，损害村民和集体的正当权益，甚至动用暴力，造成人员伤亡。
笔者认为，乡村干部群体绝不是单纯地处于强势或是处于弱势地位，而无论是弱势，还是强势，都不是正常的状态，也不是发展“三农”、推动社会主义新农村和建设和谐社会所真正需要的状态。他们正常的状态应该是带领村民，实现基层群众自治的状态。
只有把农村基层干部从高压下解脱出来，从容地带领农民群众开展村民自治活动，管理好自己的事情，建设自己的幸福生活，他们才能进入一种正常的生存状态。所以，纾解农村基层干部生存之痛，必须采用以实现村民自治为核心内容的组合拳：首先，有关部门要依法规范选举程序，加强对乡村干部的教育、管理和约束，坚决打击暴力、贿赂选举，同时采取得力措施确保执行自治政策不走样；其次，采取必要举措建立乡村干部待遇管理机制，既确保集体、群众利益不受损害，也要维护好乡村干部的正当权益；第三，坚决执行中央关于村民自治和发展“三农”的“多予少取放活”等方针政策，各级党委政府要真正尊重村民自治权益，少折腾“三农”，多做引导服务工作。总之，真正实现村民自治就是对农村基层干部的最大爱护。（李正华）
也有读者联系到城乡统筹发展的大背景，认为打破基层干部待遇的城乡二元体制也许是纾解农村基层干部之痛的良方。来自重庆荣昌的媒体工作者朱芸锋就是这样的看法——
“城乡三同”或解乡村干部之痛
读了张新光教授《乡村干部生存状态忧思录》，笔者心里也增添了若干忧思——张教授笔下的这些乡村干部的工作、生活状态，的确成为了农村基层的社会发展中一道挥之不去的阴影。
乡村干部的尴尬，应被看成是中国在改革开放的整个进程中，不可避免的一种社会之痛。而要医治此痛，着眼点或许就不能只盯着乡村干部这个群体。既要将尴尬的“乡村干部之痛”纳入城乡统筹的视野中加以审视，又要为“乡村干部之痛”量体裁衣般设计解药、破除难题。实施“城乡三同”，或许是值得尝试的办法。
第一，乡村干部与城市机关干部核定相同标准的职级。有了相同的职级，乡村干部也就不会再灰头土脸；有了职级，乡村干部也就有了逐步晋升的希望和机会，而不至于“干好干坏一个样”、“干一辈子仍是老样子”。
第二，乡村干部与城市机关干部，相同的职级享受相同的待遇。在乡村财力脆弱的地方，建议将乡村干部的工资、福利、保险等纳入上级财政预算范围。只有当工资等待遇有了保障，乡村干部才能尽心尽职不辱使命，才能硬起腰板做好基层工作的“守土有责”。
第三，将乡村干部与机关干部纳入相同的考核范围；尝试让农村干部与城市机关干部进行双向互动交流使用。如此交流互动，可以让乡村基层成为机关干部锻炼的“大课堂”，又可以让脱颖而出的乡村干部进城、进机关甚至得到破格使用，从而带动走活城市与乡村干部使用的“城乡统筹一盘棋”！
如此“三同”或许能成为解决乡村干部之痛的一道良药。（朱芸锋）
张教授文章中的一些观点也遭到读者质疑。华中科技大学的何绍辉认为，对乡村基层干部的真实处境还需要更客观一些，将基层干部“弱势化”的做法或许与将其“妖魔化”的做法一样有碍于我们对乡村基层干部群体的正确认知与理解——
切莫“弱势化”乡村基层干部
在税费时代，乡村基层干部作为“三要”（要粮、要钱、要命）的执行者，直面普通百姓，难免产生各种矛盾与纠纷。尤其是在执行计划生育政策时，乡村基层干部充当了“恶”的代言人。此外，在税费征收、提取收取、基础设施建设等工作中，乡村干部也往往因为要直面普通百姓，“恶”的形象也有所体现。因此，基层干部在过去相当长一段时间内被有些人“妖魔化”，认为其是农民的最大敌人。这不仅否决了基层干部的工作成绩，也给其精神带来了极大的刺激，这确实需要理解。
但是，笔者对张教授“乡村基层干部是一个弱势群体”的说法有不同认识：
其一，乡村基层干部是一个群体，但不“弱”。全国有4万个乡镇、70万个建制村，以每个乡镇平均50名工作人员、每个建制村5名村干部计算，全国基层干部总数至少有500余万，如此庞大规模的乡村基层干部当然是一个极其重要的群体（当然，这还不包括村党支部成员、村民小组长等等乡土精英）。但这一群体其实并不弱，因为他们至少还占有“体制”的资源、拥有“体制”的身份，即使这种资源和身份不能在经济上给他们带来明显的“好处”，但也足以使其体面地生活。
其二，乡村基层干部是一个弱势群体，但并非“绝对”。或许，相比市县干部而言，乡村基层干部确实“很弱”，他们经常要接受上面分压下来的任务和压力，自己却再也无法转移出去。同时，相比乡村社会的某些“刁民”而言，乡村基层干部可能也显得弱，受规则约束的他们在蛮横的“刁民”、混混、地痞和无赖面前显得手足无措、任人宰割。但是，乡村基层干部相比广大的人民群众而言，他们却并不弱。
总之，乡村基层干部确实需要给以理解，给予关怀，但也不可将其简单“弱势化”。将基层干部“弱势化”的做法或许与将其“妖魔化”的做法一样有碍于我们对乡村基层干部群体的正确认知与理解。（何绍辉）
赞同也好，质疑也罢，一系列很现实的问题毕竟已然摆在我们面前：究竟该怎样认识乡村基层干部的重要作用？怎样认识乡村基层干部的尴尬处境？他们已经奉献了昨日的青春年华，正在面对今天的酸甜苦辣，他们能看到一个令人欣慰的明天吗？要回答这些问题，恐怕还需要更多的调研、更多的思考、更冷静客观的判断。
——原载《乡镇论坛》2010年第3期
我心目中的乡村干部
卫文武
阅罢张新光先生发表在《乡镇论坛》2010年第2期发表的文章《乡村干部生存状态忧思录》，我的心头不由得为之一震，几乎要为乡村干部掬一把同情泪。应该承认，张先生言之确凿，知情达理，无疑具有很强的说服力和感染力。但冲动过后，我还是要和张先生唱唱反调，而且尽量以事实说话。
我是一个彻头彻尾的农民，上世纪六十年代出生于江南西道某农村，四十多年来一直没有跳出过所谓的“农门”，期间耳闻目睹的乡村干部事迹自然也很不少。事实上，我的父亲、大叔和大哥先后都担任过乡村干部，其结局果然都很不妙，但性质跟张先生所言截然不同。听说当年我父亲筹建初级社，几天工夫就搞掂，曾经轰动一时。但正因他处事果断、性格耿直，不幸遭到小人嫉妒、陷害，最终被贬敵回老家种地。而村里一个跟他同时参加工作、能力远不及他的同龄人，却官至公社书记，成了官场上的“不倒翁”。那年月搞兴无灭资、斗私批修，政治运动色彩浓、风声紧，但四平八稳、乖巧之人，无论哪朝哪代、什么世道，照样都能左右逢源、官运亨通。
大集体时代，农民的出路非常有限，没有一定的背景，不出点血，纵你有飞天本事，也休想脱颖而出。据我所知，历届基层干部鲜有不为个人、家族谋私利的，一个小小的生产队长就可以半脱产，手握一、二百号人的工分评定和物资分配大权，颐指气使，威风八面；大队、公社干部更是犹如“土皇帝”，一人在职，七亲八戚沾光，招工、招干、入伍、上大学，肥水不流外人田，别看他们平时道貌岸然，利益面前一点不含糊。
后来实行改革开放，包产到户，再后来撤社设乡，改队为村，乡村基层干部的权力确实有所下降，但依然是众多“仁人志士”竞相追逐的肥差美缺。我大哥这个老实人进入村委领导班子纯属戏剧，听说他某日晚归，路遇乡武装部部长醉卧冰天雪地，急忙出手相救，部长出于报恩，就把他提拔为民兵连长。然而好景不长，随着部长调离，每逢村里又人事变动，大哥必定首当其冲。奇怪的是，那些排挤、取代他的家伙总是暴亡的暴亡、法办的法办，大哥因而总是很快就能官复原位，并居然代理了一年村支书。
一年代理期满，风云突变，这时乡里来了个贪财好色的书记，谁送礼就给谁职位，送的礼越厚就给的职位也越高，几乎把官场上那套讳莫如深的潜规则半公开化了。大哥缩头缩脑送了一只大公鸡，显然敌不过人家送的“小母鸡”，可怜他做村官将近二十年，疏懒了骨头吃馋了嘴，到头来落得个背井离乡，至今还在广东某建筑工地做小工。伺后村干部换了一茬又一茬，村霸、恶棍、二百五轮番亮相，真是一代不一代。大伙心知肚明，知道乡村干部都是些什么货色，威信自然大打折扣。
张先生只知自己离开基层八年之后，当年的同事、部下相继倒下，殊不知，这漫长的八年时间，足以完成一个人的心理或生理从量到质的异变；更何况他的继任者和王山村村支书的死，均跟酗酒有关，一个死于某娱乐场所，一个死于交通事故，显然未得其所。而另外两位青年村支书的死和一位村支书的残，跟乡村干部沦为弱势群体并无必然的联系，勤苦不辛苦，比比农民种稻谷；危险不危险，比比矿工挖煤炭，他们的伤亡实在太平常了。相对来说，沙坪村村支书的死最为悲壮，因为他是在调解民事纠纷的过程中遇害的，算得上是因公牺牲，但行凶者敢冒杀人偿命的风险，铁了心要跟他同归于尽，难道就没有更深层的原因吗？
长期以来，乡村干部作为党和政府在基层的代言人和当家人，并没有忠实地履行自己的神圣职责，中央制定再好的政策，到基层往往成了一纸空文；政府给予再多的补助，到农民手里也等于零，严重离间了党群、干群关系，损害了党和政府的形象，制造了尖锐的社会矛盾。正如张先生坦言，在全面取消农业税后，农村基层的工作环境逐渐变得比以前宽松多了、容易多了、平稳多了，但暴力抗争、越级上访事件不为所减，反有所增，说明农民对基层干部已经失去了信心和耐心，表现出极端憎恨和不信任。张先生谈到，老支书、老村长、老党员跟亲手培养成长起来的“接班人”长期内耗互斗，农村基层工作中长期形成的“统一战线”开始出现裂痕和对立，我不明白，他们团结起来、形成“统一战线”到底要对付谁？
张先生还谈到乡村基层干部成年累月向农民伸手“要钱”、“要粮”、“要命”、“要人”，很以为功，恰恰这“四要”正是油水最大的所在，也是最能激发他们干劲的所在。我有个同学之在乡政府当了二年驻片片长，竟在圫场上黄金地段盖起了一幢三层四间店面的楼房，开工前夕我亲耳听过他跟姐姐通电话，姐姐问他钱够不够？要不要借一点？他直截了当回答不要，差不多。——天晓得在我们那个穷乡僻壤，一般人穷其毕生精力尚且无法实现的目标，他凭什么短短二年时间就轻而一举地实现了？此无它，借“四要”之名中饱私囊也。如今他虽然被辞退闲赋在家，但靠出租店面的租金就可保一家人衣食之忧。
很明显，张先生是在登高望远，只拿县级以上干部作对比，而对平头百姓视若不见。同样是国家公务员，屁股挪一挪一窝儿，待遇就是二重天；同样是国家公民，只因分工不同，命运更是千差万别。张先生所谓的“乡村政治精英”们，他们的整体生活水平远远高于一般农民，乡村干部比上固然不足，但比下绝对绰绰有余……
——原载《扬州晚报》2010年2月21日“四望亭社会走笔”栏目
通信地址：464000 河南省信阳市谭山包·信阳师范学院图书馆张新光书记/教授收
电子邮箱: zhangxg482@163.com
今年年初，国家民政部机关报《中国社会报》第3版“纵深观察”以整版刊登了我撰写的“乡村干部生存状态忧思录”一文，随后《乡镇论坛》2010年第2期和第3期又作了跟踪报道和深入讨论，引起官方、学界和社会上的广泛关注。一年来，全国各地不少离职村干部和他们的子女不断给我来函、来电，诉说目前所处的尴尬处境和苦衷，询问中央有关部门是否出台了新的政策规定。最近，我又收到了来自江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村退休老支书郑应松先生寄来的挂号信，信笺是用方格纸誊写的，一字一格，字迹工整，总共有7页，看得出这是老人用心写就的信函。这位自称“乡巴佬”的村支书仅有小学文化程度，但在前些年退休后用3年多时间自费编撰完成了中国第一部村史——《百年坡岭村》，并于2007年7月由中国社会科学文献出版社公开出版。郑老先生此次来信（祥见附件一），主要诉说苏中地区离职村干部艰难的生活处境和困惑，但也代表了建国后在“土改”、“四清”、“农业合作化”、“人民公社化”、“农业学大寨”等重大历史时期参加农村基层工作的一大批老党员和老干部共同心声。
笔者在这里不打算对郑老先生的来信妄加评论，只想强调以下两点：一是从1999年安徽省率先进行农村税费改革算起至今已有10余年，但对于如何化解涉及全国3万多个乡镇和60多万个行政村长期遗留下来的上万亿元“历史陈帐”问题，中央有关部门迟迟拿不出一个可操作的具体方案而留下“政策盲点”，致使现任的乡村基层干部整天疲于应付“登门讨债的人”而无法正常的开展工作，他们甚至挪用上级政府下拨的财政支农专项资金“拆东墙补西墙”，顾一时是一时，哪管它“违法乱纪”与否呢？这是农村税费改革遗留下来的一颗涉及债务纠纷的“定时炸弹”，一旦触发它的“杀伤力”和社会危害性将难以预料。二是，从2006年1月1日起中国政府宣布取消农业税和“三提五统”后，对于如何解决全国上百万离职村干部生活补贴的标准及其资金来源渠道的问题，中央有关部门至今也没有拿出什么新章法。2008年2月13日，中央政治局委员、书记处书记，组织部长李源潮同志曾在新华社《国内动态清样》第494期上作出批示，认为“四川高县建立离职村干部生活保障机制的做法很好”。当天，时任中组部副部长的欧阳淞同志也要求“组织局加快制定包括完善社会保障制度和提升离职村干部待遇标准的文件起草工作”。但时至今日，除了四川、黑龙江等少数省份制定出具体的政策规定外，其他大多数地方仍在等待观望中央出台新的政策文件。这实际是一种让离职村干部“自生自灭”的拖延策略，极大地伤害了他们长期以来为党和国家兢兢业业工作、艰苦创业、无私奉献的荣誉感和人格尊严，甚至包括他们的家属、子女和周围群众也对他们产生了一种冷漠、嘲笑、埋怨的心态，以至让不少农村老党员和老干部临终前陷入了极度绝望和厌世的困境。笔者虽然在上世纪90年代连续担任过10年镇党委书记，但说句大实话让我担任一个村支部书记也难以胜任，因为在科层官僚体制下的“国家干部”对于具有浓厚“地方性知识”的村落内部运行规则和行事方式是很难搞明白的。换言之，让一个土生土长的地道农民党员长期在自己的村子里担任党支部书记，这绝不是一个“外来人”可以攀比和企及的事情，而对于一个当了一辈子村支书的“不倒翁”来说，这是党在农村基层执政的一笔极其宝贵的政治资源而不能把他们离职后当作“财政包袱”看待。如果把建国后长期坚守村支部书记、主任、会计等职位的离职村干部“撂在一边不管不问”，这等于是在农村基层安放了一颗危及执政党政治权威能否稳固的“心理上的定时炸弹”。目前，在中国13多亿人口中仍有63%的农业人口、40%的劳动就业人口、66%的老龄人口和70%左右的少儿人口分散居住在380多万个自然村落，但面对这样一个庞大的弱势群体，现在管事的只剩下三五个“准行政化”人员，党支部和村委会大多是交叉任职、混合运作，村一级的共青团、妇联会、民兵等群众性组织早就垮掉了，至于说到“党员之家”和“村民自治”平时几乎没有开展活动，其作用和影响十分有限，村子里“爱管闲事的人”是一些宗族领袖、非法宗教势力和地下黑社会组织。此外，还有2亿多“飞鸟型”的农民工流动于城乡之间，成为城市社区和农村社区都不管理的“权力真空”灰色地带。特别是农业税取消后，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众的利益链条中断了，彼此之间互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了。但是，新的乡村治理机制、体制是什么呢？我们目前还没有找到。笔者担心，偌大一个乡土中国长期处于一种无序混乱的状态，谁能保证今后不出“大乱子”呢？
附件一：郑应松老人的来信
尊敬的张新光教授：您好！
一个外省远乡农民冒昧给您去信诉说衷肠，反映我们这里一批退休村干部离职后的凄惨晚景和忧伤，打扰了您的宝贵时间，万望恕罪。
我在一个偶尔的机会从《乡镇论坛》期刊上看到了专家所撰“乡村干部生存状态忧思录”大作，如获至宝，深受触动，故而情不自禁的斗胆攀高向您倾诉离职多年来积压在内心的苦闷、委屈和愤怒之火，敬请谅解。
最近几年来，我特别关注从广播、电视、报刊和政府文件中搜索有关反映离职村干部晚年生活情况的新闻报道，但从未见到敢为我们这个处在社会底层的若是群体说句公道话的人或评论文章，国内许多家的老年报刊上也大都注重城镇离退休老干部的经济生活和文娱活动的报道，极少或几乎没有谈及广大农村地区的离退休老干部、老党员、老农民的现实生存状态，即使偶尔有所涉及一点点的情况，也仅仅是限于从正面宣传一些什么“农家书屋”、“有线电视村村通”和农村露天播放电影、搞体育竞赛之类的文娱活动，而对我们这些“三老”人员的经济生活困境和所思所想则很少过问，甚至有意避而不谈。为此，我过去也曾经向一些老年报刊写过稿子，但要么石沉大海、不见音信，要么落了个不符合宣传主旋律而不予理睬的下场，着实令人感到可悲可叹！
后来，我曾经以“农业学大寨时期的农村党支部书记如今苦不堪言”为主题，向上级党委和政府部门写过申诉书，但从来也不见回音。在共和国的宏篇巨著史册上，治史者难道不应该留出一块“指甲盖”大小的空隙，用来记载这个曾以“新中国执政大厦的根基”和“基层组织坚强的战斗堡垒”之称的农村党支部，在举国上下非常艰苦的生产生活环境下，带领亿万农民群众战天斗地、改变穷山恶水面貌、取得农业大丰收的历史场景和感人事迹吗？这一批“大老粗”党员干部不分白天黑夜地带领广大社员修筑水库、疏浚河道、开挖沟渠、平整土地、什么“方块地”、“绿化网”、“旱改水”、“吨粮田”、“养老院”、“卫生所”、“广播站”、“放映队”、“文艺宣传队”、“社队企业”等等，难道他们不是完全依靠单薄的身体和简陋的农具一锹锹挖、一肩肩扛、一点点汇聚而成的庞大农田水利基础建设工程吗？难道他们不是从牙缝里挤出一点点钱来为农村集体（生产队和大队）公益事业添砖加瓦、为民造福吗？这些农村基层干部和党员真正做到了时刻听从听党的召唤、一心为公、公而忘私、全心全意为人民服务的共产党员本色和艰苦朴素作风。特别是在那个“阶级斗争年年讲、月月讲、天天讲”的高压政治环境里，除了极个别的社队干部胆大妄为、牟取私利之外，他们中间的绝大多数人在一年一度的“整风、整党、斗私批修、群众检举”运动中，时时刻刻无不提心吊胆、小心谨慎，生怕在自己身上发现一点点所谓“出格的事情”，有的人甚至为了表达对党和群众的赤胆忠心和两袖清风，即使没有任何的问题，也要求从自己应该所得的补助工分中扣除一点作为“政治交代”，理由是干部所做的组织管理工作以及为群众排忧解难所做的琐事没有一般社员下的力气大，流的汗水多，自以为干部拿的“软工分”，所以必须在政治上得高分、在经济上得低分。总之，那个时期的党员干部“在个人利益上吃点亏不算啥”。然而，这些靠一点一滴长期累积起来的集体家当“能分的早就分散了，不能分的如今也瘫痪或毁坏了。”这让老干部、老党员、老农民们咋能不心疼啊？！
……
像我这样的农村基层老干部、老党员，大多数人在“土改”、“四清”、“合作化”、“人民公社化”、“农业学大寨”等等一系列重大历史时期已经不知不觉地耗尽了青春岁月，也有少数人一直坚持到上世纪80年代初期搞完土地“大包干”、甚至“第二轮土地延包”后才退休或因故离职。他们一辈子不计名利、辛辛苦苦为党、为国家、为集体干事，但在老而退出后却恰巧遇上了“取消农业税费”和“精简乡村干部”这样的大变革，各级地方政府为了甩财政包袱，竟然把我们这些老而无用的人“一脚踢开”，有的人过去已享受到的“集体补贴”被迫中断，有的人给予“一次性补偿”打发了事，少数享受地方财政补贴的平均每月也只有几十元钱，几乎不够去一趟县城医院挂个号。至于说其他方面的政治待遇和精神安慰，从来都是无人问津，不管您贫困与否，病死与否，苦闷憋气与否，县、乡、村三级党组织和现任领导基本不过问，这些老支书、老党员、老干部陆陆续续地在怨声和孤独中凄然离世、无声无息。我的上任老支书临终前，有气无力的对我说“共产党怎么就把我们这些人忘得一干二净、不闻不问呢？真是有点死不瞑目啊！”面对此情此景，我也无言以对。如今，我们这老一班人中间的大多数人已经离开人世，只有少数几个人活着，每天带着怨气、面对冷漠、忍受煎熬，有时甚至遭受周围的年轻人冷嘲热讽和戏弄。能有啥办法解脱呢？
最近二三年，我们这里也有不少老干部去镇上或市里上访，经常听到安慰的话语、同情的劝说偶尔让您心里甜甜的，但一抡到解决实质性的问题，要么上推下卸，要么支支吾吾，都说是中央没有出台这方面的新政策，下边也不好乱表态，久拖不决，来回推磨。在反反复复的“拉锯战”情况下，我们镇里的领导于2008年冬季终于召开了一次安抚老干部、老党员的座谈会，犹如哄小孩一样给你一二块糖果甜甜嘴，堵住这一批老人的嘴巴不让你在外面乱跑、乱说、乱动，惹是生非。就拿我本人来说，我是1954年春搞农业合作社时期参加工作，一直在村里干到改革开放前夕，公社党委把我从大队党支部书记兼革委会主任一职上调到社办企业担任负责人，后来又从镇建筑公司经理兼支部书记岗位上退休，一直享受镇政府每月147元的补助（比其他镇直部门的退休人员补助标准稍微高一点），经过参加这次集体座谈见面会后，镇里领导决定给我每个月再增加80元。今年年初，镇里又给我每月增加50元，这样算下来我现在平均每个月的补助标准提高到277元。这与全国其他地方的离职村干部享受补助的水准可能要高一些，但仍然赶不上城市居民最低标准的生活保障线，更没法与公职人员遗属享受国家财政补贴相比，甚至还不如一个城镇大集体工下岗后所得工资补助标准高，……难道说像我们这样的老支书10个人也抵不上一个乡镇退休老干部、甚至是一个幼儿园退休教师对党和人民的贡献大吗？！如此不公平、不合理的社会现象，令人感到十分困惑和费解。
我向您反映的问题，并非是每个地区的个别现象，我认为根子出在党中央、国务院在推进农村税费改革和乡镇机构改革过程中对于像我们这样一批尚活在世上的老人不够关注，没有及时出台相关的政策，结果是把我们长期晾晒起来了。那么，到底采取何种方式才能将这个问题反映上去呢？即使写信反映上去，到底有谁会关注和过问呢？我作为一位老农正处于一团迷雾之中，向您去信倾诉这些苦衷，并非是为我一个人解闷，而是为我们这个庞大的弱势群体叹息而已。
尊敬的张教授，敬请您放心的是，由于我的身体状况目前尚好，今年已是72岁的老俩口还能耕种少许责任田自食其力，基本生活能维持。我从来不怨恨党，毅然按照一个老共产员的标准严格要求自己，积极参与当地力所能及的公益事业。前两年，我为家乡编写出一本中国农村缩影的小册子《百年坡岭村》，这本书已于2007年5月由中国社会科学文献出版社公开出版发行，为此还受到了上级领导的好评。2006年度，我被评为江苏省先进老年人协会会长，成为姜堰市老年人模范之星。我虽然把本村的老年人工作搞得有声有色，但从来也没有向当地组织伸手要过一分钱的共用经费补助和个人津贴。不过，我一直乐于从事力所能及的公益事业，始终保持一个共产党员的本色，坚持做一个公道正派的人，直至生命结束为止。经济上的贫困和生活上的欠缺，并不代表精神上不富有，坚守这种人生信条也算不枉费在人世间潇洒走一回。
我只有小学文化水平，知识浅薄，缺乏理论素养，所撰写的《村史》中既缺乏政治理论的高度，也不会使用文雅词藻，看不到精美的佳句，仅仅是以一个老农民的眼光观察和思考，并用实话实说的日常用语记录下了当地农村一百年来的历史变迁过程。尚能喜爱，只需来电即可赠寄一本供您审阅。
一个乡下土老帽，在这里胡乱啰嗦一通，浪费了您的宝贵时间和精力，请海涵。
收到信后，敬请您给我发个短信，说明收到信函，以便让我放心不下。
祝愿尊敬的教授万事如意！
江苏省姜堰市梁徐镇坡岭村乡巴佬郑应松上
2010.10.15
随信附上我今年8月参加一位老同事葬礼的内心感受：
人生易老天亦老
（送走老战友的感怀·诗二首）
郑不老
悲 哀
发出一封又一封唁电，
献上一个又一个花圈，
参加一次又一次葬礼，
我惟有含泪，默默无言。
有的人功成名就，
有的人受尽煎熬，
功与过，荣与辱，
都化作了阵阵轻烟。
觉 悟
人走了，音容常在，
悼词中说好不说坏，
生平中岂有十全十美，
好歹世人心中明白。
步入晚年，应检点旅途中的不足，
发挥余热，多做善事，为夕阳添彩，
美名融入民众心中回荡，留给后人缅怀，
心满意足，含笑哀哉！
附件二：农村税费改革之前中央出台的离职村干部补助办法
中共中央组织部 人事部 财政部 民政部
组通字[1992]15号
关于妥善解决离任村干部生活困难问题的通知
各省、自治区、直辖市党委组织部，政府人事（劳动人事）厅（局）、财政厅（局）、民政厅（局）：
目前，农村中，特别是老、少、边、穷地区，有一部分离任村干部，由于种种原因，生活比较困难。应该看到，离任村干部中的绝大多数人，长期辛勤操劳在农村工作的最基层，为我国农村的发展和繁荣做出了积极贡献。在他们离任后，继续给予必要照顾，妥善解决其生活困难问题，对于充分体现党和政府对广大农村基层干部的关怀爱护，进一步密切党群关系，提高党在群众中的威信；对于调动在职村干部的积极性，加强以党支部为核心的村级组织建设，推动农村改革和农村经济的发展，具有十分重要的意义。各级党委和政府，要把妥善解决离任村干部生活困难问题，作为贯彻落实党的十三届八中全会精神的一项重要措施，认真抓好。
解决离任村干部生活困难问题，应本着“积极稳妥、因地制宜、统筹兼顾、区别对待”的原则，采取发放生活困难补贴等方式予以解决。补贴的对象和范围，补贴标准和任职多长时间给予补贴等，由各省、区、市根据本地实际情况，自行确定。其补贴资金的筹集，可采取乡镇企业补一点、村级集体经济出一点、地方财政拨一点的办法解决，或由各地根据本地的实际情况采取其它办法解决。在筹集补贴资金时，要严格按国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》（1991年12月7日国务院令第92号）的有关规定执行。
对那些身体尚好、有一定劳动能力的离任村干部，可照顾他们在村里做些力所能及的工作，或者帮助他们发展家庭副业，鼓励他们通过自身努力增加经济收入，克服生活困难；对那些完全丧失生活能力的，应给予特殊照顾。
在妥善解决离任村干部生活困难的同时，要注意从政治上关心他们。对在职时有突出贡献的离任村干部，可授予荣誉称号，颁发荣誉证书，增强他们的荣誉感。在一些重大节日，乡镇党委和政府要组织慰问离任村干部，认真听取他们的意见，帮助他们排忧解难，形成一种尊重和关心离任村干部的良好风尚。
已经作出有关规定的省、区、市，应经常检查执行情况，促其落实；没有做出有关规定的省、区、市，要按照本《通知》精神，结合当地实际情况，尽快制定出妥善解决离任村干部生活困难问题的实施办法，并务求落实。
1992年6月30日
附件三：农村税费改革之前一些地方出台的离职村干部补助办法
中共新县沙窝镇委员会文件
沙发[1992]13号
关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定
【第一条】本规定中享受离退职经济补贴的对象，是指经过镇党委批准离休或提前退职且任职时间累计达到6年以上的村级干部；
【第二条】离退职村干部享受经济补贴的标准，比照现职村干部当年的经济补贴基数，扣除其效益工资部分乘以个人应得补助的比例计算；
【第三条】村党支部书记、村委会主任离退职后享受正职的经济补贴待遇，离退职时为副职而以往又担任过正职且累计达到10年以上的也享受正职的经济补贴待遇，其余人员只享受副职的经济补贴待遇；
【第四条】离退职村干部任职时间的计算办法，以镇党委（过去叫人民公社革命委员会）下发的任职通知为准，任职有间断的应扣除其离职时间；
【第五条】任职时间为6～15年的只享受一次性经济补助，正职按补助基数的5%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的4%乘以实际工作年限计算；
【第六条】任职时间为16～20年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的25%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的20%乘以实际工作年限计算；
【第七条】任职时间为21～25年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的35%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的30%乘以实际工作年限计算；
【第八条】任职时间为26～30年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的40%乘以实际工作年限计算；
【第九条】任职时间为31～35年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算；
【第十条】任职时间为36～40年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算；
【第十一条】任职时间为41年以上的享受定期性经济补助，正职按补助基数的60%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算；
【第十二条】奖励补助标准的计算办法，是指个人任职期间曾获得过省部级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加10%；曾获得过地厅级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加5%；曾获得过县级奖励5次以上的人员，按照其补助基数再增加3%；曾获得过乡级奖励10次以上的人员，按照其补助基数再增加2%；
【第十三条】惩罚措施：任职期间因违反纪律而受到行政处分且任职15年以下的人员不享受离退职干部的经济补助，连续任职16年以上的只享受同级离退职干部应得补助标准的50%；因违法而受到刑事拘留处分以上的人员，一律不享受离退职干部的经济补助；
【第十四条】离退职村干部补助经费的来源，一般应由所在行政村集体经济收入中解决，不足部分从全体村民中统筹解决，但分摊的比例和总金额需征得全体村民大会一致同意，不得向村民强行搞摊派；
【第十五条】此规定自一九九三年一月一日起试行。
1992.12.25
附件四：作者在国家宣布取消农业税前夕发表的文章
着手解决村干部报酬的资金来源问题刻不容缓
——河南一位乡镇党委书记任职十年后的实践反思（13）
张新光
近年来，我国的农村基层民主政治建设与经济体制改革呈现出“两张皮”的态势，即9亿农民实行“村民自治”与推行“费改税”相互脱节、缺乏衔接点。随着中央政府2004年宣布“要在5年内全部取消农业税”的日期临近，面向农民的各种收费项目将被全部取消，但全国几百万人村组干部又被政府排除在财政供给体制之外。下一步如何解决村干部报酬的资金来源问题，已经摆上了各级政府重要的议事日程。
1992年6月，我到新县沙窝镇担任党委书记之前，该镇10年间竟然换了5任书记和6任镇长，其中任职时间最长的不超过3年，最短的只有7个月，可谓走马灯式“轮流坐庄”。2001年12月，我调离沙窝镇工作之后，近3年来该镇书记和镇长又轮换了2遍。难怪当地老百姓戏称：“谁能够在沙窝镇党委书记位置上保住3年，就算是比较会事的共产党干部。”
其实，我作为一名支边大学生能够在沙窝镇党委书记位置上连续干10年，无非是坚持做到最为关键的两条：其一，任何一届乡镇党委都必须把发展当地经济作为执政为民的第一要务，决不能以上报统计数字多少“论英雄”，一定要让当地百姓感觉到身边正发生着“显眼”变化；其二，任何一届乡镇党委要想干成事，单靠某一个人或少数领导干部还不行，一定要充分地调动和发挥广大村干部的积极性和创造性。乡镇党委能够做到这一点，需要妥善地解决村干部的实际困难和问题。于是，我担任沙窝镇党委书记10年间，分别于1992年9月和1993年1月，由镇党委制定出《关于对村干部实行结构效益工资制的实施意见》和《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》。镇党委首次把在职村干部经济补贴分解为四项，即工龄工资、基础工资、效益工资、奖励工资。其中，各村党支部书记和村民委员会主任为一类，其他村干部为二类，分别制定出年度岗位责任目标和具体考核办法，实行平时监督与年终总结相结合的积分制，根据每个村干部补贴系数乘以总积分计算出应得报酬。这样就打破了人民公社时期“工分制”遗留下来的平均主义分配模式，充分地调动了在职村干部的工作积极性，推动了农村经济社会的健康发展。对于离退职的村干部，镇党委根据他们任职时的贡献大小，分别制定出享受一次性补助和定期性补贴的具体对象、比例和补助标准，既体现出上级党组织对离退职村干部生活上的关心，又使在职村干部感到心里塌实。尽管这两份文件是“土政策”，但是它对于进一步地稳定农村基层政权起到了积极作用。正因为这样，1992年到2001年的10年间，沙窝镇投入小城镇建设资金达到1.2亿元，建成了“鄂豫皖商贸大世界”，使镇区面积由0.5平方公里扩大到3平方公里，城镇人口由2000人增加到13800人。全镇实现了村村通公路、通电话、通有线电视、户户通电，经济建设和精神文明建设都走在河南省前列。1995年沙窝镇被信阳市确定为“小城镇建设综合改革试点”，1999年又被河南省人民政府确定为“115个重点建设镇”。2000年，沙窝镇被中共河南省委、河南省人民政府授予“首批省级文明镇”之一。这些成绩的取得，在某种意义上是得益于沙窝镇党委大胆地改革村干部管理制度的结果。
然而，农村全面推开“费改税”试点之后，由于中央财政转移支付资金只能保证在职村干部经济补贴，而离退职村干部却成了“没娘管护的弃儿”。特别是2002年沙窝镇新一届党委宣布：离退职村干部一律不享受村集体提供的经济补贴。全镇几十名离退职村干部多次找县委领导“讨说法”，至今没有得到正面的答复，有时还把他们当成“上访对象”而不受欢迎。难道这些曾经为村集体和广大农民做出过巨大贡献的离退职村干部不应该得到党和国家的关怀和照顾吗？在这里，我不妨举出沙窝镇几位离退职村干部的详细情况，让大家为他们评一评“理”。
陈 登 峰，男，汉族，1936年生，家住新县沙窝镇陈高山村。该同志于1950年搞“土改”时参加工作，1952年加入中国共产党。近40年来，他一直坚守在农村工作第一线，担任过村团支部书记、民兵营长、生产大队会计、副大队长、大队长等职。1973年开始担任村党支部书记，直到1998年冬季突发脑溢血倒在农田水利建设工地被迫退休，他在村干部岗位上奉献了近半个世纪。陈登峰同志退休后，沙窝镇党委对照《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》的条件和标准，决定让他享受在职村干部经济补贴的60%，一年大约为1800元左右，2002年又被迫取消了。如今他平均每年花去医疗费高达5000元以上，加上正常的生活费用开支，全部落在子女们身上，成为自己家庭最大的经济负担。而对于陈登峰同志任职工作表现，中共新县县委曾多次把陈高山村党支部建设经验作为全县“十面红旗”之一推广。根据当时的文献记载是：陈高山村有15个村民组，365户，1583人，拥有山场面积8970亩，耕地面积仅有1132亩，人均7分耕地6亩山场，属于一个典型的深山村。“有女莫嫁高山郎，一年四季闹饥荒，灶上没有成捆柴，缸中没有隔夜粮”，这是该村农民生活状况的昔日写照。改革开放以来，陈高山村党支部积极地贯彻落实党的农村基本政策，带领群众大力绿化荒山，发展商品生产。1990年，全村林木覆盖率达到65%以上，农民人均纯收入比1978年增长11倍，村集体拥有固定资产30多万元。陈高山村党支部曾经多次被中共河南省委授予“农村基层先进党组织”，陈登峰同志当选为河南省第七届人大代表。1990年3月，中共河南省委书记侯宗宾同志到大别山区视察工作时，特别提出到陈高山村旁听农民党员上党课。县委号召，全县各级党组织和广大党员要学习陈高山村党支部“一手抓经济建设，一手抓精神文明建设”的先进经验，学习陈登峰同志公正廉洁、带领群众走共同富裕道路的高尚品质，力争使革命老区新县早日实现脱贫致富的奋斗目标！（摘自《1991年新县三级干部会议材料汇编》）
刘 宏 桥，男，汉族，1942年生，1965年加入中国共产党，高中文化程度，家住新县沙窝镇王山村。1964年至1977年，他一直在沙窝镇兽医站工作，担任过技术员和兽医站长职务。1978年，当时的山水人民公社革命委员会决定，让刘宏桥同志回王山村担任党支部书记。该村与湖北省麻城市小界岭村接壤，平均海拔800米左右，距离沙窝镇政府所在地22公里。全村总人口703人，拥有山场面积11800亩，村部到106国道接口处有6公里不通公路，农民长年靠肩挑背扛运送货物。他担任村党支部书记22年，带领全村200多名劳力坚持长年修公路，直到2001年退休前才把这条山道凿穿，了却了他一生最大的心愿。刘宏桥同志离职后，沙窝镇党委批准他享受在职村干部一年报酬的55%，第二年就被取消了。由于他常年患胃病，家庭经济条件十分困难，至今还住着两间土坯屋。
周 北 翔，男，汉族，1938年生，1960年加入中国共产党，1958年放弃西北工业大学学业，自愿要求回乡当农民。1959年至1990年担任过朴树店村会计、生产大队副队长和村民委员会主任等职，1990年至1994年担任沙窝镇综合厂厂长。1994年至1999年担任沙窝镇光荣院院长时，他每月从县民政局领取工资120元。2000年退休后，新县民政局、沙窝镇党委和朴树店村党支部关于他享受经济补助的问题争论不休，至今也没有得到解决。
冯 保 志，男，汉族，1940年生，1968年加入中国共产党，家住新县沙窝镇街道居委会。该同志于1962年参加街道“市管会”的工作。1965年至1983年，担任过沙窝村民兵营长、副大队长、大队长等职。1984年至1987年担任过3年镇长（村级建制）。1988年至1990年，他被中共新县县委调到沙窝镇人民政府工作，名义上享受副科级领导待遇，实际上仍保留“农民干部”身份。1991年至2001年，县委清退“以农代干”时，沙窝镇党委安排他担任林业工作站党支部书记，一直干到退休。然而，中共新县县委、沙窝镇党委、沙窝街道居委会党支部关于他退休后的经济补助问题，一直没有给予合理解决。他作为“市面”上的公众人物感到十分自卑和难堪。
上述事例，对于全国离退职的村干部队伍来说可谓冰山一角。
由此使我想到国内学术界流行的一种观点认为，“随着城市化的进展，中国今后必然会像世界上发达国家一样，成为一个城镇居民占人口绝大多数的国家。几亿农民将永远地离开曾经养育他们的村庄，村庄的数量将逐年减少，大多数村庄未来命运注定是消亡的”。（见《当前国内学术界关于县乡村体制改革研究的主要意见》）按照这种学术观点，党和政府不仅不需要考虑几百万在职村干部的经济待遇问题，而且对于离退职村干部的问题也可以忽视了。其实，我们今天虽然可以用诗一样的语言预测大多数村庄未来注定消亡的命运，但是对于当前的县、乡、村三级管理体制设计，又必须要以农村的现实状况为基础，注重解决农村中存在的诸多矛盾和问题。然而令人遗憾的是，迄今为止党和国家对于广大农村基层干部总是要求过高，而缺乏一套系统化、规范化的制度管理。人们常说中国几千年封建社会都是“皇权止于县政”，这样既减轻了国家的财政负担，又使政府不直接干预乡村社会生活，这一推论也是经不起历史考证和仔细推敲的。试想，中国是一个地域广阔、人口众多的农业大国，不要说一县之令难以管理和控制乡村社会，即使把全部州县官吏放进去也如石沉大海。实际上，我国历代统治者是以乡里制度、乡亭制度和保甲制度这种纵深型的“乡官”系统管理和控制农村基层政权、族权、神权和夫权。譬如，秦朝的“郡县制”下面设立三老、有秩、游缴、啬夫等职，以掌管民间教化、司法、赋税徭役和社会治安事务。再如，唐朝的县以下行政组织为乡、里、保、邻各级，“百户为里，五里为乡，郭内为坊，郊外为村，四家为邻，五邻为保，保有长，以相禁约。”（见《旧唐书》卷43，《官职二》）这正如清人刘淇所言：“县何以里，里何以长也，所以统一诸村，听命于知县而佐助其化理者也。每县若干里，每里若干甲，每甲若干村，如身之使臂，臂之使指，节节而制之，故易治也。”（见顾炎武《日知录集释》卷8，《里甲》）总之，我国自古以来正是利用这种“相互制约、环环相扣”阶梯式的乡里控制系统，才得以达到“天网恢恢、疏而不漏”的治理效果。反过来，一旦“乡官”治理系统的功能丧失，州县政府会对乡里社会管理失控，“此奸宄所以易生而民多辟也”。以至国民党统治时期，干脆地把县政权向下延伸，使乡（镇）公所正式成为一级政权组织的行政建制，这是中国乡村治理结构发生的第二次变化。历史已经证明，乡里制度起到了弥补“县政”之不足，成为一支不可或缺的重要组织力量。不过从总体上看，我国历代“乡官”管理系统远没有县政权那样井然有序——名称固定、职责分明、行政经费有保障、上下进退有章法。这反映出封建官僚政治往往偏重于控制与束缚的“功利性”，对于“乡官”选拔、使用、监督、考核、奖惩等都缺乏规范化制度管理。因此，我国古代“乡官系统”犹如一盘散沙，表现出极大的随意性和无序性，从而造成乡村社会治理成本和农民负担增加。只不过这种非官非民性质的乡里制度设计，又可以利用“障眼法”把“官”字下面的两个“口”遮盖起来罢了！
建国55年来，中国共产党始终坚持“支部建在连队”这一组织原则，以集体经济为基础，以政治意识形态为手段，以党的一元化领导为内容，以高度集权和半军事化管理为特征，对中国乡村治理结构进行一场“史无前例”的改造与重建。然而，迄今为止我国对这支庞大的农村基层干部队伍仍停留在计划体制的“模糊管理”状态，甚至还沿袭着乡里制度的一些做法。特别是从“大跃进”到“文革”结束的短短20年间，党的组织系统及其群众团体（兵、青、妇）和国家政府组织及其职能机构逐级渗透到广大农村地区，按照人民公社、生产大队、生产队三级建制，构成类似“科层制”管理的 “命令→服从”式行政网络。譬如，1982年全国有大约6.5万多个人民公社，平均每个公社有国家干部20～30人，合计为大约130～195万人。1962年至1978年，生产大队总数由70.3万个增加到69万个，平均每个大队有半脱产农民干部7～9人，合计为大约483～621万人。加上602万个生产队，平均每个生产队有不脱产农民干部5～7人，合计为大约3010～4214万人。这种集权型乡村政治动员体制，一方面为新中国工业化道路积聚一笔数额巨大的“原始积累”，另一方面又为我国当前的政治体制改革埋下一颗“定时炸弹”。1985年的“社改乡”之后，全国建立9.2万多个乡（镇）和82万多个行政村，农村基层政权组织中仍有上千万人的庞大干部队伍，基本上相当于一个中等国家的总人口。而支撑乡村政权机构运转的经济资源却相当脆弱，因此“这种社会组织形式最终将被农民抛弃，也是符合落后国家社会经济发展规律的”。（见陈吉元等著《中国农村社会经济变迁（1949～1989年）》一书，山西经济出版社，1993年版，第508页） 然而，1982年11月5日，中央一位领导同志在全国农村工作会议上做的《进一步发展已经开创的农业新局面》报告中，提出“在公社体制的改革上，应采取十分慎重的态度，不要采用自上而下层层改变、限期完成任务的强硬办法。对生产大队和生产队，在没有适当的新的组织形式来代替它之前，不要轻易地变动，以免出现混乱。在人民公社体制的改革上，决不能搞一刀切、一阵风，要成熟一个改变一个”。如果说这一指导思想是受到当时的特殊政治背景影响和制约的话，那么随后又试图在原有政治体制框架内进行“以国家政府权力与村民自治相分离”的乡村治理结构改造就显得僵化而徒劳无益。也就是说，20世纪下半期，尽管我国经历了由“党政与民治相统一”→“党政合一” →“党政与村民自治相结合”三轮变革，但是其实质并没有发生根本变化，乡村政治结构中一直存在着“党、政、群不分”、“党、政、企不分”、“政府政治与农民自治不分”的问题，使县乡村三级组织之间形成行政成本支出与公共财政支持双重压力下的“紧约束”。由此造成村级组织公共财力捉襟见肘，而村民自治又流于形式的恶性循环。这正是我国广大农村在新时期出现“乱麻团效应”的症结之所在。
历史的悲剧不能重演，现实的矛盾与问题也决不能回避。中国是世界上最为古老的农业文明大国，乡里组织一直承担着农村基层政权的管理职能，对于促进国家政权稳定和社会经济发展始终发挥着积极作用。因此，在中国历史上，一些朝代对乡里组织领袖人物奖惩的问题也曾做过“零散”的规定。譬如，秦朝时代的“三老”地位十分尊崇，皇帝经常对他们赐爵、赏田帛等。三国时期的魏国，乡里头目都有品级即“诸乡有秩，三老，百石，第八品；乡小者置有秩，啬夫，百石，第九品”。有学者称“明太祖朱元璋对老人也相当礼遇，常常召见这些人。对于有功的老人常给予出仕的机会”。（张哲郎《乡遂遗规——村社的结构》，载《吾土与吾民》一书，三联书店，1992年出版，第212页）特别是明朝初期，朱元璋对粮长很器重，他们经常得到皇帝召见和奖赏。总体说来，中国历代政府对于“乡官制”的考核、奖励、监督、管理等都缺乏系统性、规范性和科学性，其中惩罚的规定比奖赏严厉得多且相当严密。为什么会出现这种“乡官制”的职责与义务不对称、不平等呢？关键问题就在于，我国古代的乡里制度是一种不成文的“职役性质”官制，它的最明显特征就是带有“义务性”。这种封建官僚制度的政治文化，直接造成历代统治者规定的条文与其实际操作之间发生巨大的矛盾与冲突。尤其是明清以降，有不少乡里组织头目竟然是一些地痞流氓无赖恶棍之徒，因而往往会使乡村治理变得名不副实而陷于无序状态。一言以蔽之，试图把“国家政府政治与群众自治组织相分离”的旧模式，作为当今中国乡村政治治理架构的设想，既不符合现实的国情又违背现代的行政管理一般规律。
关于这一问题，20世纪下半期在中国乡村政治实践中表现得尤为突出。特别是从“大跃进”开始直到人民公社体制解体的26年间，我国广大农村地区各种正规组织和非正规组织及其人员迅速地膨胀，几乎窒息了亿万农民生产和生存的活力；而改革开放以来的26年间，县乡党政机关及其附属机构、人员、经费等不断地扩张，又把9亿农民创造财富的20～30%掠夺走了。党和政府对于这种县政权向乡村渗透、扩张、膨胀的趋势和成倍数增加政府行政成本的代价及其负面效应，并没有给予足够重视与警觉。或者说是，由于我国长期以来的农村经济体制改革与政治体制改革不同步，不配套，使国家政府做出的任何一项重大决策如同走钢丝，稍有不慎，就会出现无序、混乱、失控、停滞的被动局面，而政治体制改革滞后又制约着农村经济体制改革的进一步深化与政策绩效。因此，下一步必须对我国农村政治制度和组织体系架构进行“大手术”，按照“机构精简、农民适用、成本节约、关系协调”的公共行政管理体制的基本原则，统筹考虑和解决县乡村政治制度和行政管理体制的创新。
具体地讲，对于全国目前拥有一支上百万人的农村基层干部管理队伍来说，彻底地改变他们几千年以来的“职役制”性质，逐步地纳入到地方政府的行政体制序列，实行“科层制”的规范化管理制度，也不失为具有可操作性的一种政策选择。试想，目前在社会主义市场经济条件下，党和国家既要求村干部履行政府行政管理职责又不提供财政经费支出，既要求他们为亿万农民提供公共性农村社区服务又不准增加农民经济负担，这真可谓“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的早已过时的政治理念了。我们必须清楚地认识到，几百万村干部长年住在农村，他们上有老，下有小，责任田要种，村里公务要忙，加上经济待遇极低，有时还见不到现钱，经常是“去到乡镇看上司的脸色，走到村里看群众的脸色，回到家里看老婆的脸色，遇到麻烦看恶人的脸色”。在我国现实的农村工作环境下，继续让村干部们做这种“义务工”难道公平、合理吗？而对于全国离退职的几十万村干部们来说，党和政府一味地把他们推给8亿多农民来解决或者是“晾起来”不管不问，不仅会遭到整整一代人的农民极力反对，而且对于几百万在职的村干部也会造成心理伤害，可谓得不偿失，后患无穷！因为在20世纪下半期一个相当长的时期里，这一大批离退职的村干部一生都在为党和国家做贡献，他们履行工作职责和承担义务大多来自于“上级意图”，有时甚至还成为党和政府的象征或者叫“政治代言人”。因此，凡是在“土改”、“四清”、“农业学大寨”、“大包干”时期参加村级政权组织工作的这一批“农民干部”，党和国家最起码应当把他们与城市下岗职工或城镇享受最低生活保障的人群一视同仁，采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，妥善地解决离退职村干部的最低生活待遇问题。尽管目前的中国政府行政成本基数已经很大且一次性地同步解决全社会人口的最低生活保障问题也大可能，但是党和政府优先解决离退职村干部的生活待遇不仅会得到国人认可，而且会受到8亿多农民拥护和支持。
建国以来党和国家关于解决村干部待遇的问题五次文献记载：
第一次：1950年7月，由政务院公布的《农民协会组织通则》中规定：农民协会经费来源是会员的会费和人民政府的补助，会员每人每年交纳一斤米。农民协会需要使用的房屋和设备由人民政府拨给，在利用邮政、电报、电话、铁路、公路、航运等方面，农民协会享有与同级人民政府所享受的同等待遇。同时将农民协会的性质界定为农民自愿结合的群众组织，是“农村中改革土地制度的合法执行机关”。1950年12月，政务院62次政务会议通过《乡（行政村）人民政府组织通则》，又将乡人民代表大会和乡人民政府委员会确立为国家设立在乡一级的最高权力机构和地方政权机关，接受县级人民政府领导与监督。这一规定得到1954年9月通过的新中国第一部宪法和《地方组织法》的确认，同时撤消了行政村的建制。由于农民协会只是服务于土改的专门性临时组织，土改结束后就不复存在了。有少数农民协会骨干人物被转为国家干部，成了“公家人”，大多数农会骨干是新中国成立后第一批不脱产“农民干部”，有人一直坚持到20世纪末才退休，至今健在的人数不多。
第二次：1962年9月27日，党的八届十中全会通过《农村人民公社工作条例修正草案》，第七章《干部》规定对生产大队和生产队干部实行“工分制”。要求生产大队和生产队干部补贴工分多少，必须经过社员大会或者社员代表大会讨论通过，经过上级批准，不能由干部擅自规定。要求生产大队干部都不能完全脱离生产，只能半脱产或者不脱离生产，生产队干部都不脱离生产。要求生产大队干部参加集体劳动天数最少的全年不能少于120天。生产大队和生产队干部的补贴工分可以略高于生产队工分总数的1%，但不能超过2%。同时，规定县和县以上各部门召集生产大队和生产队干部开会，除了负担伙食费和旅费以外，还应该发给他们适当津贴，生产队不再给他们记工分。这一条规定至今仍在不少县执行。人民公社时期，尽管生产队尤其是生产大队的干部没有纳入到国家行政机关序列，但是他们都被整合进国家统一计划管理体系中去，受制于党组织一元化领导与支配。这一时期，乡村干部一般都拥有政治上和行政管理上的绝对权威，对于普通村民而言，他们就是“国家”、“政府”、“法律”的化身，农民对“干部”或“集体组织”的忠诚甚至超越了血亲关系。这种绝对权威，在“文革”和“农业学大寨”政治运动中进一步地得到强化和升温，加之生产大队干部垄断着诸如入党、参军、招工、招干和推荐工农兵学员以及下乡知识青年进城等发言权，至今一些健在的村支部书记“余威犹存”。可见，人民公社把党和国家的权力“人格化”，以及对村干部实行“科层制”管理的行政化倾向，是造成离退职村干部产生“心理失衡”的制度性根源。当然，这一时期的村干部付出的劳动和贡献是巨大的，这是他们离退职后应得到一定的补偿的基本依据。
第三次：1991年12月7日，国务院发布92号令《农民承担费用与劳务管理条例》规定：农民直接向集体经济组织缴纳的村提留和乡统筹费不得超过上一年农民人均纯收入的5%。村提留包括公积金、公益金和管理费三项，其中管理费用于村干部报酬和管理开支。村干部报酬实行定额补助和误工补贴两种形式。具体定额补助人数、标准和误工补贴办法，由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，并报县级人民政府农民负担监督管理部门备案。村民委员会应当对村提留的收取和使用实施监督。这一法规存在着许多“漏洞”：（1）村干部报酬和管理开支费用来自于农民的统筹提留，而具体定额补助人数、标准和误工补贴办法则由乡人民政府根据村规模、经济发展水平和实际工作需要制定，由村民委员会对提留的收取和使用实施监督。这样做，一方面造成乡（镇）领导与村干部之间“私下交易”和“相互利用”，即乡镇党委、政府利用给村干部确定具体定额补助人数、标准和误工补贴办法的自主权，可以根据各行政村完成上级任务难度大小以及其他一些因素，不惜加重农民负担为村干部“谋取好处”；另一方面让村民委员会对提留款的收取和使用实施监督，违背了“由干部擅自规定”这一基本常识，所谓的“监督”等于行同虚设。而村干部为了讨好上级又不惜牺牲农民的利益，完成县乡政府“硬性摊派”的任务。县、乡、村“集体博弈”的直接结果，必然会使农民负担经常出现“反弹现象”。因此，尽管党中央和国务院“三令五申”，但是农民负担一直降不下来，这与《农民承担费用与劳务管理条例》中自相矛盾的政策规定和“软约束”有关。
第四次：1994年11月5日，中共中央《关于加强农村基层组织建设的通知》指出：全国农村几百万基层干部是贯彻党在农村的方针政策，完成各项任务，团结带领广大农民建设社会主义新农村的骨干力量。这支队伍的主流是好的。但是，相当一部分干部的素质同所担负的任务还不适应。各地都应根据本地情况制定规划，对村级主要干部分期分批地进行培训，每年至少培训10天，每次解决几个最急需解决的问题。还可以组织村干部轮流到县、乡党校学习，也可以组织他们到奔小康示范村实地考察，交流经验，互帮互助。还规定：（一）政治上关心爱护。对那些公正清廉，奋力工作，为农村发展和进步做出了突出贡献的优秀村干部，要充分肯定成绩，宣传他们的精神风貌，在社会上形成尊重基层干部的风气。（二）建立适合农村基层特点的激励机制，使村干部干有所为，退有所安，老有所养。提倡干部报酬同工作实绩挂钩并保证兑现。对群众公认有突出贡献的干部，要给以奖励。积极创造条件，建立村干部养老保险制度，或者对离任村干部根据任职时间和贡献给以适当补贴。对一些贫困中本来很低的干部报酬补贴尚不能兑现的问题，所在县、乡要积极设法解决。特别困难的地方，上级组织应给予必要的帮助。（三）支持村干部依法行使职权，大胆进行工作。要实事求是地评价基层干部的功过是非，公道正派地对待每一个干部。对坚持原则、努力工作的干部要给予支持，有了缺点要从爱护出发耐心进行帮助，属于与上级工作有关的问题，领导要主动承担责任。对于打击报复村干部的行为，要旗帜鲜明地坚决制止，构成违法犯罪的要依法严惩。（四）要把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度长期坚持下去，并在实践中加以完善。这是建国后，党中央第一次比较全面地从政治、经济、社会、文化等方面给予村干部的关注和爱护，并且第一次提出了“根据村干部的工作实绩以确定补贴报酬”和“根据离退职村干部的贡献大小享受补贴标准”等原则性意见，第一次突破了“把从优秀村干部中招聘录用乡镇干部作为一项重要制度长期坚持下去”的国家机关干部管理制度。然而，各地各级党委对于涉及到几百万人村干部这样极其复杂的问题，并没有很好去贯彻落实。
第五次：2001年3月24日，国务院《关于进一步做好农村税费改革试点工作的通知》规定：在不增加农民负担的前提下，妥善解决村级三项费用开支。实施农村税费改革后，多数地方的村级三项费用（村干部报酬、村办公经费、五保户供养经费）存在一定开支缺口。解决这个问题，从根本上讲要靠深化改革、发展经济和节减村级开支。地方政府在试点过程中可以按照中发[2000]7号文件有关农业税及其附加、农业特产税的规定征收，村级三项费用经费缺口由乡镇财政适当补助；也可以按中发[2000]7号文件精神在农业税及附加总体负担水平不超过8.4％的前提下，通过适当降低农业税税率相应提高农业税附加比例的办法增加村级收入。具体采取哪一种办法，由省级人民政府结合实际情况确定。也就是说，一方面《中华人民共和国村民委员会组织法》把村民委员会的性质界定为村民自治的群众性组织，不属于国家政府序列的一级政权组织机构，其组成人员的工资报酬及经费开支自然不应该列入国家政府财政预算支出的范围之内；另一方面又把取消的村级三项提留费用作为依法征收7%农业税之外的20%附加上，列入地方财政预算支出项目之一，由省级人民政府在县、乡、村三级之间进行分配和调剂解决。实际上，村干部报酬及其正常办公费用开支变成一种“准财政性”的行政经费支出。因此，有大部分乡镇将村级资金直接纳入乡镇财政预算管理，根本没有村级资金乃至农业税附加的概念，有时为了按时完成县级政府财政硬性分配下来的任务，乡镇甚至让村干部采用“借”、“垫”、“扣”、“抵”等手段弥补上缴税款的不足，致使许多村干部得不到补助工资甚至还“倒贴钱”。不少地方都没有按照“财力向下倾斜，缺口上转移”的基本要求调整县乡财政体制，而是“县把财政缺口留给乡，乡又把财政缺口留给村”。这种把村级集体资金“准财政化”和村级干部（包括下派的国家干部）“准行政化”的倾向，不仅混淆了乡村两级“行政”与“财务”的明确划分，而且还动摇了村民自治群众性组织的存在基础和功能发挥，使村级组织有可能成为乡镇政府附属行政机构。正是由于在征收农民税费“尾欠”和财政资金“刚性”结算的双重挤压下，才造成一些村级组织正常运转受阻而村干部只好“撂挑子”，最终导致农民负担出现“反弹”，甚至会使我国正在开展的农村税费改革又一次陷入“黄宗羲陷阱”。
为此，我建议全部取消农业税的省份应当采取以下对策：
（一）要大力精简县乡机构、人员和财政经费支出，把村干部和村民组长报酬的所需资金列入地方政府财政预算并且保证按月兑现。其主要理由是：（1）随着我国社会主义市场经济体制日臻完善，县乡地方政府管理经济活动的职能将会逐渐退出，而管理公益事业的服务职能也将转交给社会中介组织去完成，它应承担和履行最大的政治任务莫过于保持农村社会稳定更重要了。从现实的情况看，目前的县乡机构特别庞大，人员迅速膨胀，行政经费支出呈“钢性”增长，但其管理县域事务的实际作用却日渐见小。究其根源就在于，“政府政治”与“村民自治”自成一体，缺乏相互监督与相互制约的保障机制，从而出现了“疏远现象”。可以说，现在一些县乡政府几乎变成了“空架子”，许多垂直管理部门又不听指挥，普通农民对政府期望值却很高，但法律赋予县乡政府的权力十分有限，因而成了“众矢之的”。（2）在“乡政”与“村治”相分离的治理格局下，村组干部承担了大量政务性的具体工作。我国农村地域广阔、人口众多且乡土社会差异性大、显得封闭等诸多客观因素和条件的限制，不要说县政权离开了村级组织不能正常开展工作，就是乡政权离开了村组干部这条“腿”也寸步难行。因此从某种意义说，实际上农村工作主要是靠村组干部去落实，而其“行政成本”却十分低廉——既没有豪华办公场所和现代化设备，也没有配备小汽车、大哥大、手提电脑等高档玩意，更没有要求提职、晋级和“职务消费”等等。具体来说，全国目前的70多万个行政村，平均每个村配备5名专职农民干部，需要大约350万人，平均每年人均报酬金额为4000～6000元之间（相当于全国农民人均纯收入的2～3倍），每年需要政府提供经费支出为大约140～210亿元左右。加上全国600多万个村民组长，平均每年人均报酬金额为500元，每年需要经费支出为大约30亿元左右。上述两项合计为170～240亿元左右。这笔财政经费开支不管是从经济上算账还是政治上算账，对于国家管理9亿农民这一最庞大的人口群体来说都是合算的。更何况，全国财政总收入平均每年增加额都在上千亿元，2004年甚至超过了4000亿元。而对村干部和村民组长实行“准行政”管理，既是保障“村民自治”和“费改税”顺利实施的前提条件，也是保持农村社会政治稳定的治本之策。其实，我国古代的“乡官系统”犹如一盘散沙，表现出了极大的随意性、无序性甚至破坏性，其根本原因在于这种非官非民性质的“乡官”选拔、使用、监督、考核、奖惩等，都缺乏一套系统化和科学化的规范管理制度。
（二）加快推进农村社会保障制度建设，把全国上百万人的离退职村干部纳入政府救助的“低保对象”。主要应采取“区别对象，划分标准，分步实施，有先有后”的解决方案，妥善地解决他们的生活待遇问题。尽管我国目前解决13亿人口的最低生活保障问题还不大可能，但是党和政府可以优先考虑解决离退职村干部的生活待遇问题。因为，“农民干部”在相当长一个时期里，都是“政府代言人”，他们为党和国家做出了无私奉献。如果国家政府长期地把他们“晾起来”，将会给离退职村干部造成心理伤害，甚至对在职村干部也会产生负面影响。因此，国家最起码应把离退职村干部与城市下岗工人一视同仁，让他们享受政府提供的最低生活保障。
附件五：作者在国家宣布取消农业税后发表的文章
乡村干部生存状态忧思录
——浅议“乡镇空巢化、村官行政化”现象的社会危害
信阳师范学院经济管理学院教授 张新光
最近一个时期，上至中央总书记胡锦涛，下至最普通的黎民百姓，都在关注“中国农村改革第一村”——安徽凤阳小岗村年仅45岁的省财政厅下派干部沈浩同志突然猝死的悲剧。而我更多关注和思考的是大别山深处一个不知名的小镇——河南省新县沙窝镇最近两年接连发生4起青年村支书离奇死亡事件背后的深层原因。
上世纪90年代，我曾经在沙窝镇连续担任10年党委书记，对这里的一草一木都留下了刻骨铭心的永久记忆和割舍不断的留恋之情。但在我离开8年之后，接踵而来的是一个个噩耗：先是我的继任者（当时县委调另一个镇党委书记来补缺，随后又调任县计生委主任），于2008年2月27日凌晨因饮酒过度猝死在跟县政府办公大楼一墙之隔的“金鑫娱乐城”（祥情见2008年3月11日《东方今报》记者余超报道：“河南新县计生委主任应酬饮酒过度猝死受表彰”），被媒体曝光后引发广大网民热议，炒得沸沸扬扬。一波未平，一波又起。紧接着，沙窝街道居委会和吴湾村二位40出头的青年村支书突发疾病不治身亡。当年年底，王山村党支部书记在镇里参加年终工作总结会聚餐饮酒后，在当晚返回家的路途中遭遇车祸就地死亡。2009年10月24日下午，沙坪村党支部书记在本村调解一起民事纠纷时，被街道上赶来滋事和行凶的5个青年农民持刀群殴致重伤，后经抢救无效死亡，结果造成兄弟三人1死2伤的家庭悲剧。（祥情见2009年11月6日《大河报》记者报道：“河南新县一村支书被人在村口殴打刀砍致死，3000村民愤恨指控凶手”）此外，该镇还有一位离职村支书外出打工时遭遇车祸，落下一身残疾，至今仍卧床不起，需要家人全天伺候。
我初次与这5位村支书相识时，他们的年龄与我一样，都是20多岁生龙活虎的年轻人。上世纪90年代，我们在一起合作共事10年，共同度过了农村基层工作任务最繁重、社会矛盾最多、精神压力最大的艰难岁月，彼此结下了深厚的感情和友谊。但如今，他们正值如日中天的黄金年龄怎么会“说没就没，说残就残废”了呢？今年11月初，我带领家人和5000元现金踏上返乡之路，怀着极度悲伤的沉重心情逐一走访和看望了这5个遭遇不幸残缺不全的家庭，其中一位村支书的女儿因遭受打击过重而落下精神分裂症至今尚未痊愈。当我看到4位英年早逝的村支书撇下他们年轻的妻子和未成年子女悲伤、凄楚、无助的眼神时，内心就像针刺和刀剜一样疼痛。因此，我从乡下返回城里的一个多月，几乎没有睡成一个囫囵觉。每当夜深人静时，我的脑海里总是浮现出已故4位村支书往日不停地忙碌的身影，耳边甚至还能隐约地听到他们的爽朗笑声。在2010年的新年即将到来之际，我多么祈望还能像往常一样，和他们互相道一声问候——“请多多保重，岁岁平安！”
逝者已矣，不能复活。但作为生者，令我顿生疑惑和纳闷不解的是，上世纪90年代的中国农村基层工作环境可谓“糟糕透顶”——在1989年春夏之交发生“六四”政治风波后，曾一度出现过农村改革10年“回头看”和集体经济“归大堆”的反常现象，导致农村改革初期连续出台5个“中央一号文件”的历史使命暂时告一段落。随之而来的严峻形势是，城市规模扩张占用农村大片的良田，青壮年农业劳动力大批的外流，国有四大商业银行相继撤出设在农村地区众多分散的营业网点，而当农村发展所必需的土地、劳力、资金等三大主要生产要素统统被抽走的时候，就算9亿农民有志气、有天大的本事也没用。特别是1994年实行“分税制”以后，县乡两级财政收入只占全国的21%，而财政供养人员却占到了全国的71%，以至造成大多数乡镇基本处于一种“有政无财”的尴尬境地。当时，全国几百万名乡村基层干部长年累月的中心工作就是向农民群众伸手“要钱”（征收农业税、农林特产税、屠宰税）、“要粮”（收取“三项提留”、“五项统筹”）、“要命”（抓计划生育、刮宫流产）、“要人”（组织农民群众义务投工修公路、大搞农田水利基本建设工程），此外还要应付上级名目繁多的“升级达标”评比活动等等，他们从年头忙碌到年尾所付出的一切辛劳和汗水都属于“出力不讨好”和“净得罪人”的活。然而，即使在那样一个“大环境适应不良症”的非常特殊时期，人们也很少听到全国有哪一个地方的乡村干部被农民群众在光天化日之下殴打致死的奇闻。倒是现在，全部取消农业税后，农村基层工作环境逐渐变得比从前宽松多了，平稳多了，容易多了，相反却在一些地方接连发生农民暴力抗争的群体性事件，以至让不少乡村基层干部患上了“自杀性传染病”。这种违反常理的恶性事件背后究竟隐藏着何种秘密和行为逻辑呢？
我经过反复琢磨和深入思考，终于悟出了一个道理：当乡村基层干部向农民群众伸手“要钱”的时候，通常扮演一种“双重角色”——既是国家和地方政府的“代理人”，又是全体村民的“当家人”。他们作为“代理人”往往追求“经济收益最大化”，而当他们作为“当家人”行事时又必须妥善处理“索取”与“回报”的关系，在二者之间寻找到一个“均衡点”，使双方达成互相理解、互相体谅、互相支持、互相包容、最终和解的的效果，尽力做到“社会风险最小化”。这是长期从事农村实际工作的基层干部在夹缝中生存炼就的一套“真本领”和“高超领导艺术”。但在国家实行“分税制”和“分灶吃饭”的地方财政管理体制下，乡镇一级政府必须承担起“一方水土养一方人”的千斤重担。否则，一旦当乡镇、村与农民之间的利益链条发生断裂，乡镇机关干部、七所八站职工、中小学教师、离退休人员等等几百号人就会出现“断粮断炊”的现象，更不要说维持乡村基层政权正常的运转了。所以，那个时期的乡村基层干部白天黑夜都泡在农户家里做思想疏通工作，对各家各户的经济收支状况、生产生活困难、邻里矛盾纠纷和家庭内部情况等等都了如指掌。用他们自己的话说，乡村基层干部就好像懂得全科医术24小时值班的大夫——“白天上门诊，晚上出急诊，深夜再会诊”，一天到晚基本没有一点儿偷闲工夫，从年头忙到年尾也顾不上照料自己一家老小和几亩责任田。他们特别能吃苦，特别能忍受，经常以默默奉献、忍辱负重的扎实工作，舍小家、顾大家，共同支撑起党在广大农村地区的执政根基，与共和国一起度过了农村公共产品供给极度短缺的特殊时期。正因为这样，尽管上世纪90年代全国层层级级、各行各业都不同程度地存在“轻农、卡农、挤农、坑农、抑农”的倾向，以至造成“有些地区农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪就会陷入灭顶之灾”（【美】詹姆斯·C·斯科特著：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，南京译林出版社，2001年版，第1页），但却没有爆发像中国历史上那样大规模的农民起义。当时，虽然一些地方也曾发生过因个别乡村基层干部工作方法简单粗暴而导致农民服毒、跳井、上吊的恶性案件，但就整体情况而言这种现象毕竟是极少数。从这个意义说，全国几百万名乡村基层干部是一支富有农村基层工作经验和战斗力的乡土精英群体，是一支同样呼唤理解和需要关怀的弱势群体，也是一个亟待“去妖魔化”而渴望获得社会公正评价的庞大群体。
当然，这并不是说乡村基层干部每年都把主要精力放在“要钱”上，虽然这是一项最缠人、最耗时、最费力、最复杂的苦差事，但除此之外他们还要千方百计发展乡镇企业，开发农业支柱产业，培植地方财源，主动帮助农民群众解决生产生活上的难题，否则乡村基层政权组织长期存在的“合法性”和“正当性”就值得怀疑了。譬如，沙窝镇在上世纪90年代组织15600个农业劳动力义务投工投劳，对过境的106国道13.5公里路段和省道南信叶公路9公里路段土路基进行扩宽改造，利用国家“以工代赈”补助资金完成22.5公里柏油路面的硬化工程。同时，全镇14个行政村实现了村村通公路、通光缆电话、通有线电视，7000多个农户实现了通电、通自来水。此外，沙窝镇利用地处豫鄂二省四个县市（湖北麻城、河南商城、光山、新县）结合部和国道106线与省道南信叶公路线（河南信阳至安徽叶集）交汇处的区位优势，采取“低成本开发、市场化运作”的办法，加快建设中心小城镇，搞活省际沿边地区的农副产品流通。所谓“低成本开发”，是指为解决小城镇建设资金短缺的困难，主要利用沙窝镇区周围的河滩地和山坡地改造，低价购买农户的承包地，组织全镇劳动力义务投工搞“三通一平”，然后再以当地“市场价格”出售给建房户，盈余资金全部用于街道路面硬化和其他配套设施建设。从1992年6月到2001年12月，沙窝镇主要通过这种途径实施“移民下山，兴商富民”工程，共筹集小城镇建设资金上亿元（其中包括国家投资2800万元，加拿大华侨捐款100万元，乡镇企业投资800万元，民间融资7000万元，小城镇土地出让金1000万元），使镇区面积由原来0.5平方公里扩大到4平方公里，街道居民占全镇总人口40%左右，建成了“豫鄂皖商贸大世界”，并于2008元旦期间成功举办了“豫鄂皖三省边区第一届商品物资交流会”。在举行边贸交流会开幕式的当天，方圆数百里的上千家个体工商户和20万群众云集沙窝镇，中央电视台、新华社、中国新闻社、人民日报、经济日报、光明日报、农民日报、河南日报、信阳日报等新闻机构分别派出记者到实地采访报道“三省农民赶大集”的盛况。中央电视台制作的专题片《千年古镇展新姿》在央视一套新闻联播节目和第四套国际频道、第七套农村频道相继播出后，这对全镇党员干部和农民群众给予极大的精神鼓舞。1995年，原中共信阳地委、行署确定沙窝镇为全区21个综合改革试点乡镇之一，1998年，河南省经济体制改革委员会又确定沙窝镇为全省82个小城镇综合改革试点之一。1999年，中共河南省委、河南省人民政府授予沙窝镇“文明城镇”称号。2000年，河南省人民政府确定沙窝镇为全省115个重点建设镇之一。
沙窝镇当年之所以取得这样辉煌的建设成就，并让当地老百姓在付出巨大代价的同时分享到“看得见、摸得着”实惠，主要经验就是“让群众的事情自己做主，基层组织积极引导”。具体来说，一是“围绕发展抓党建，抓好队伍促发展”，如对镇机关干部实行竞争上岗聘任制，鼓励富余人员分流“下海”创办经济服务实体；对在职村干部实行结构效益工资制，对离职村干部实行养老补贴制度，建立健全村级后备人才库；对无职农民党员实行分组管理，建立党员联系户制度；对七所八站负责人实行季度工作汇报制度；建立健全村民议事会、红白喜事理事会、民事调解理事会、治安联防体系等等。通过这些改革举措，激发了全镇上千名党员干部自力更生、艰苦创业、开拓创新的活力，形成了上下左右配合、齐心协力“同唱一台戏”的农村基层工作新格局。二是坚持“在学中干，在干中学”，不断解放思想，更新观念，开阔视野，破除小农意识。在沙窝镇经济发展的起步阶段，我们每年组织全镇党员干部和部分街道居民分批到周边的叶集镇（安徽省重点建设镇）实地参观学习；当沙窝镇经济社会发展水平提高后，我们每年组织镇党政领导班子成员和14位村支书分批到江苏省华西村实地参观学习。同时，我们每年都要组织召开“千人动员大会”和各种类型的“座谈会”、“碰头会”、“经验交流会”，让镇、村、组三级干部、无职农民党员、乡村中小学教师、离退休人员、街道个体工商户、农村宗族领袖人物等等成为党委政府的“传话筒”和“播种机”。全镇党员干部几乎每天都与农民群众粘和在一起，有苦同吃，有难同担，进行“面对面”交流和思想疏导工作，及时消解部分老百姓心中的怨气和牢骚情绪，逐步形成一种“有张有弛、和谐有序”的农村基层工作运行机制。（祥见张新光著《乡镇基层政府是推进我国决策科学化民主化的一个重要突破口——对河南省新县沙窝镇10年决策过程的系统观察与思考》，原载《学习与实践》2007年第10期）当我离开沙窝镇时，对那个时期的乡村基层工作留下两点深刻记忆：一是，村干部平时只记得“农历”而不知道“公历”是何物，乡镇干部平时只记得“阳历”而不知道“周末”和“星期天”是何物，只有在县级党政机关工作人员才能过上正常人的生活。二是，乡村农村基层干部长年从事百分之百的苦活、累活却只能得到10%的回报，而在县级以上党政机关工作人员平时习惯于“一杯清茶、一盒烟，一张报纸看一天”的悠闲工作环境却可以得到高工资、高津贴、高福利。比如，从1992年6月到2001年12月，我在沙窝镇担任党委书记期间的月工资由102元（基本工资89元＋工龄工资7元＋下乡补助6元）提高到536元，将近10年时间才增加434元（由镇财政支付）。而当我2001年12月调任信阳市广播电视大学副校长后月工资从536元猛涨到1200元（由市财政支付），2002年1月正式转入信阳师范学院工作后月工资标准又从1200元翻倍增加到2400多元（由省财政支付）。为何同样一个国家公务员“屁股挪一挪窝”待遇竟然发生天壤之别呢？这难道是当今中国社会一种正常的政治经济秩序吗？
以上罗嗦讲述了那么多“陈年往事”，无非就是说明一个问题：在农村税费改革以前，我国绝大多数的乡村基层干部“想干事、会干事、干成事”，但在农业税取消后却出现了“无人管事、无心干事、无钱办事”的怪现象，甚至一些地方正在出现“乡镇空巢化、村官行政化”的新苗头。所谓“乡镇空巢化”，是指乡镇机关工作人员和农村中小学教师工资、办公经费全部改由中央和地方财政转移支付解决后，使不少乡镇领导干部产生了待遇“旱涝保收”和工作“无事可管”的思想，他们在正常工作日乘坐专车“早出晚归”往来于县城和乡镇之间，其他一般干部骑着摩托车上下班，几乎所有人都变成了“候鸟型”的走读干部。因此，乡镇基层政府机关现在一到“周末”和节假日期间经常上演“空城计”而出现“空挡”现象，原本在县级以上党政部门才存在的“机关病”开始向下转移和扩散。所谓“村官行政化”，是指村两委干部经济补贴和办公经费全部纳入县级财政供给后，使不少村干部产生了“准政府官员”和“端谁的饭碗，给谁做事”的思想，他们在平时的工作中只听从上级指挥和使唤，不愿意接触群众而与农民失去了交流和联系。当前我国广大农村地区一方面是久已存在的“村庄空心化”和“家庭空巢化”现象越来越普遍，一方面是正在出现的“乡镇空巢化”和“村官行政化”现象越来越严重。我担心照此发展下去，党在农村的执政基础还能维持多久？我国在本世纪头二十年又将如何去实现全面建设小康社会的目标？
那么，问题的症结究竟出在何处呢？我认为，这决不是一种乡村基层干部工作作风蜕化的“慢性病”，而是我国在推进农村税费改革过程中相关的配套措施没有跟上而存在“政策漏洞”造成的结果。
——从1999年到2005年，我国农村税费改革的总体进程是由“减轻、规范、稳定”的过渡性目标转向最终取消农业税。在这一时期，中央和省级地方财政转移支付重点是保障乡镇机关干部、中小学教师和离退休人员的工资兑现，而没有考虑如何解决离退职村干部、农民无职老党员和村民小组长的待遇问题。这样就使原本已经享受村集体经济补贴的人在资金筹集渠道上出现了“断流”和“空挡”的现象。因为，这部分人在农村税费改革以前享受经济补贴的筹资渠道是“乡镇企业补一点、村级集体经济出一点、地方财政拨一点。”（参见中组部、人事部、财政部、民政部联合下发组通字[1992]15号文件《关于妥善解决离任村干部生活困难问题的通知》，1992年6月30日）但在农村税费改革试点过程中，农民除交纳7％的农业税和1.4％的农业税附加外，不再承担其他任何名目的“乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资”。在“僧多粥少”的情况下，乡村基层干部对辛辛苦苦征收上来8.4%的农业税费自然会采取“近水楼前先得月”的优先支配权，而只得把离退职村干部、农民无职老党员和村民小组长“搁置不议”。特别是在农业税取消后，在职村干部的工资待遇和办公经费全部纳入县级财政预算解决，而离职村干部、农民无职老党员和村民小组长却变成了“没娘管的弃儿”。于是，我国农村基层工作中长期形成的“统一战线”开始出现了裂痕和对立。比如，沙窝镇党委于1993年3月制定出台《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》，对建国以来在“土改”、“四清”、“农业学大寨”、“大包干”等等各个不同历史时期参加农村集体工作、且长期坚守在基层工作第一线的离任村干部。根据他们任职时间长短和贡献大小，分别给予一次性补助或享受不同比例的定额补贴。这充分体现了上级党组织对离退职村干部的关怀和爱护，同时也充分调动了在职村干部的工作积极性，维护了基层干部在农民群众中的威信，极大地推动了农村改革和经济社会的发展。所以，在上世纪90年代，沙窝镇身体尚好、且有一定影响力的离任村干部都主动出来在村里做些力所能及的工作，凡是在职村干部在群众工作中解决不了的难题，一般都是依靠老支书、老村长出面“说和、解套”。村党支部和村委会在一些重大节日，经常组织慰问活动，认真听取离任村干部、农民无职老党员的意见和建议，帮助他们排忧解难，久而久之自然形成了一种尊重和关爱老干部、老党员的良好风尚。可以说，那个时期的在职村干部真正把离任村干部和农民无职老党员当作“宝贝疙瘩”看待，老支书、老村长、老党员利用过去的“余威”和在群众中留下的影响力而成为在职村干部工作上的“靠山”，他们在平时的工作中交往十分频繁，个人感情和私交也相当融洽。然而，现在的农村基层党组织和乡村干部与离任村干部和农民无职老党员几乎失去了一切联系和沟通，有的老支书、老村长、老党员甚至因为结伴越级集体上访而成为“不受欢迎的人”，就连他们过去亲手培养成长起来的“接班人”也把自己当作“仇人”看待，平时在村子里碰头时也不搭腔说话，在职村干部与离任村干部长期“内耗互斗”的最终结果是两败俱伤。当下，沙窝镇不少农民一提起某个村支书的名字，随口就会说：“村支书算个吊！”（当地老百姓骂人的脏话）。在沙窝镇最典型的人物是陈高山村党支部原书记陈登峰，该同志在1950年搞“土改”时参加工作，1952年加入中国共产党，先后担任过村团支部书记、民兵营长、生产大队会计、副大队长、大队长等职。自1973年起开始担任村党支部书记，直到1998年冬季突发脑溢血病倒在农田水利建设工地，在农村基层工作第一线默默奉献了将近半个世纪。该同志担任陈高山村党支部书记期间，在全村党员干部和农民群众中享有“一呼百应”的崇高威望，是新县198个村党支部书记中的“一面旗帜”，曾经连续当选河南省第七届、第八届人大代表。1990年3月，时任中共河南省委书记的侯宗宾同志在大别山区视察工作时，主动提出专程到陈高山村旁听和体验陈登峰同志给农民党员上党课的场景。就是这样一位经历资深、颇具威望、身份特殊的村支书，在1999年春季退休后，对照沙窝镇党委1993年制定的《关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定》的条件和标准，也只享受到相当于在职村干部全年报酬60%的经济补贴，每年大约为1800元左右。但在2002年河南省进行农村税费改革试点后，该同志仅仅享受3年离职生活补贴，也毫不例外地宣布取消和终止了。如今，陈登峰同志一年至少要花去医疗费5000元以上，加上他和老伴二人正常的生活费用开支，平均每年起码需要上万元的经济来源。这对于一位年近80岁、且半身不遂的退休老人来说，几乎是一个“天文数字”。2006年开春后，他只好“变卖祖屋”作为本钱，和老伴一起搬进县城与小儿子一家人共同生活。目前，在沙窝镇14个行政类似这样的离任村干部还有20多位，有的做小贩沿街叫卖，有的在山上放牛，有的打零工，有的捡破烂，有的投亲靠子女生活……这些长期辛勤操劳在农村基层工作第一线的离任村干部体弱多病，生活困顿，晚景凄凉，处境艰难，“走在村里抬不起头，站在人前没面子，回到家里尽受气，想找组织没人搭理”，他们往日留在农民群众中的社会影响和政治威信已经荡然无存。总之，我国农业税取消后把上百万离任村干部和农民无职老党员长期“晾晒”起来，这不仅仅是他们个人的悲哀和无奈，更是对党和国家长期以来培植的农村基层社会“政治代言人”和“政府代理人”形象的极大讽刺和精神损害。（祥见张新光著《着手解决村干部报酬的资金来源问题刻不容缓——河南新县沙窝镇几十位离退职村干部缘何在农村“费改税”后伤心流泪？》，原载《决策》2005年第3期）
——从2006年1月1日起至今，我国正式进入了所谓“后农业税时代”。最近几年，我国进行农村综合改革的核心内容是“三项”（乡镇政府机构改革、地方财政体制改革和农村义务教育体制改革），改革的主要目标是构建“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的乡镇基层政府，使其由过去的“管治型政府”向“服务型政府”转变。但在实际操作过程中，全国大多数省份主要基于减轻地方财政压力的考虑，热中于“撤乡并镇”、“合并村组”和“减人、减事、减支”，而对乡镇机构改革后如何保证其“高效运转”却迟迟没有建立相应的激励约束机制。同时，不少地方在推进乡镇机构改革的政治风暴中采取“无情改革、不得拖延、不留过渡期”的强硬措施，对乡镇临时借调和临时聘用人员实行“一律清退，不予补偿”的政策，对乡镇分流人员分别给予3000元～5000元不等的一次性补助，对“集中处理掉”的村干部不予补偿；而对于乡镇、村在编人员的工资福利待遇和办公经费则由县级财政全额供给。这样就使“被排挤出局的人”与“挤进编制内的人”在心理上产生了巨大的反差。特别是这次被清退掉的村干部过去承担税费征收任务重，付出劳动和汗水多，遭受责难和屈辱大，得到理解和回报少，但在离任后却背负一身的“三角债”（农户拖欠税费不交，村干部自己垫资完成乡镇任务，村集体再给离任村干部打白条），他们自然就成了在职村干部的新的“对立面”。比如，河南省在2005年下半年，仅用3个多月共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近三分之一，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人，仅此一项平均每年可为省级地方财政支出减少20亿元左右（当年的农业税取消后，乡村基层组织缺口资金29亿元，除中央财政转移支付18个亿外，尚需省级地方财政自身消化10.8亿元）。同时，全省统一规定：较大的行政村干部职数由原来的7～9人减为5人，较大的行政村由原来的5～7人减为3人。河南省在这次乡镇机构改革中虽然也强调“要把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来”，但由于缺乏相应的配套措施和激励约束机制，现在的乡村干部竟然不知道自己“应该干什么？”（祥见张新光著《地方政府变革的动力机制分析：对河南省三次乡镇机构改革的观察》，原载《华中师范大学学报》2006年第5期，该文曾被《新华文摘》2006年第23期转载）。
——“树欲静而风不止”。这既是正确认识事物客观存在和发展不以人的意志为转移的基本规律，又是准确把握当前我国农村基层政权组织性质和工作格局正在发生新情况、新变化、新趋势的辩证法。党的十六大以来，党中央、国务院把解决好“三农”问题提升到国家宏观层面来考虑，作出了“统筹城乡经济社会发展”的重大战略决策，以调整国民收入分配关系为核心，建构“以工促农、以城带乡”的制度框架，掀开了社会主义新农村建设的新篇章。据不完全的统计，从2003年到2009年，中央财政用于“三农”的资金投入累计达到2.87万亿元，年均增长22.7%，其中直接用于农民“四项补贴”的资金累计达到3406亿元。目前，农村公共物品的供给体制由过去主要依靠农民自身解决转向以国家投入为主，全国约有1.5亿农村中小学生享受免费义务教育，8.15亿农民参加新型农村合作医疗，4284万户农村困难群众享受最低生活保障，农村水电路气等基础设施条件也得到了较大的改善。党中央和国务院之所以费了“九牛二虎之力”，其主要目的就是通过调整国家与农民之间的利益分配关系，一方面想让9亿多农民“休养生息”，一方面试图缓解农村基层党群干群“高度紧张”的关系。然而，当前我国面临的严峻现实是“农村原有的基层组织体系网络破坏了，乡村基层干部队伍解散了，离任村干部和农民无职党员灰心丧气了”，乡镇政府变成“守摊型政府”，村干部退化成“跑腿型干部”，乡村基层政权已经演变成了“一座孤岛”。因为，所谓的“乡土经济精英”是指在农村改革初期先富裕起来并对当地经济发展有着一定影响力的人物，他们过去曾经为村庄经济发展寻找市场机遇、带领村民共同致富、为村庄公益事业出钱出物等等；而目前这些人早已离开生养他们的故土走向城市发展和居住，平时与乡亲往来稀少，几乎失去了一切联系。所谓的“乡土社会精英”是指一些农村文化人和宗族领袖人物，他们个人品德高尚，掌握一定的和文化知识和丰富的社会经验，在民间社会的公共领域里具有一定影响力，如主持村民各家的红白喜事、调解民事纠纷、充当民间交流的中介人等等；而目前这些人要么体弱多病，要么不受乡村基层组织重视，已经不再热中于村庄内部的琐事了。所谓的“乡土政治精英”是指乡镇机关干部、七所八站职工、离退休人员、乡村中小学教师和村党支部成员、村民委员会成员、村民小组长、村民理财小组成员、村民议事会代表以及共青团、妇女联合会、民兵等群众组织成员等等，他们一般都掌握或大或小的公共权力，在农村基层社区管理和群众生活中发挥领导、决策、组织、协调、整合的功能和作用；而目前河南省在乡镇一级只剩下几十号人（按照全省统一规定：人口在4万人以下的乡镇，行政编制核定为24名，事业编制核定为40名；人口在4至5万人的乡镇，行政编制核定为27名，事业编制核定为43名；人口在5万人以上的乡镇，行政编制核定为30名，事业编制核定为46名），在村一级只剩下三五个人（全省4.7万个行政村已有83%实现了村党支部书记和村委会主任“一肩挑”），单靠这些人去治理好中国庞大的农村社会可谓是“成事不足，败事有余”。比如，日前发生在河南省新县沙窝镇的一起人命案基本属于当地政府和县环保局“行政不作为”所导致的恶果。（祥见2009年11月13日《河南日报》记者尹海涛报道：“河南一村支书因污染纠纷遭殴致死矛盾由来已久。”）问题的关键就在于取消农业税后，我国乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条中断，彼此互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了，而一旦失去约束的“公权力”怎能不发生蜕化变质呢？
一言以蔽之，我国农业税取消后，乡镇基层政府、村级集体组织与农民群众之间的利益链条中断了，彼此互相牵制、互相约束、自动调节的均衡机制失灵了。但是，新的乡村治理机制、体制是什么呢？我们目前还没有找到。
——原载《中国社会报》2010年1月18日第3版整版
【专家点评】
改善乡村干部窘境考验党和政府执政能力
清华大学政治学系教授、博士生导师 景跃进
读了张新光的文章，颇有些感慨。在一个官本位传统相当浓烈、在现代转型中又得到不断强化的社会中，人们一般将官员（包括基层干部）视为强势者，因而更易于看到低层民众的不辛与苦难。张新光的叙述为我们揭示了一个同样真实的另类画面。他的故事也使我联想起了上个月乘出租车，与司机的一番对话。那天与妻子办事完毕，打的回家，开车的司机来自北京延庆。他在部队当兵时曾荣立三等功，入了党，复员回乡后先在村里干，后来进城找活，最后干上了出租。去年下半年村里党支部换届选举，乡镇领导找到他，建议他参加村党支部选举，担任支书。他想了一想，认为这活不好干，完成镇里和上面的任务，难免要得罪乡亲，而维持与乡亲的良好关系，又担心完不成镇里的工作，最后回绝了镇领导的请求，还是开自己的出租车自在。当时，曾感觉奇怪，北京郊区的村支书可不是一个闲差。现在看来，似乎可以理解。
人的生存状态，不管是民众，还是干部，是上级官员，还是基层差员，在当下中国从资源分配的角度来理解，大致是八九不离十（还有一二应当是心理或精神方面的问题）。费税改革之后，资源分配的格局发生了重大的变化，国家与农民的关系从资源的汲取，转变为资源的回馈（工业反哺农业，城市支持农业），因此曾经为媒体热载的农民负担和干群关系问题得到了很大的改善。然而，资源稀缺以及如何合理配置的问题并没有从根本上得到解决，费税改革切断了乡村干部向农民索取的管道，乡镇本身的财政问题却显凸出来。这几年尽管国家的财政转移支付日益增加，但相对于基层的庞大需求，则犹如下毛毛雨，在不发达地区这个问题更为突出。《人民论坛》去年2月份曾发表一篇调查报告，在回收的710有效问卷中，占72.82% 的乡镇党委书记表示，最担忧的方面在于乡镇财政周转困难。真可谓按下葫芦浮起瓢。
在这个意义上，资源分配中的稀缺问题并没有消失，它只是被转移了——从国家与社会（农民）关系转变为（或内化为）中央与地方关系。人们普遍认为，1994年的分税制改革在划分中央和地方财政收入的同时，也铸成了地方政府的行为模式。若用透视镜头观之，则可发现，在地方政府内部，类似的资源分配关系按照不同的层级得以复制，贯穿其中的逻辑是一致的，即在资源分配中上级政府得大头，在责任和任务链条中，压力被转移给下层。在这场事权-责任和资源-权利失衡的游戏中，基层干部无疑承受了最大的张力，因为他们处于官僚等级制的末梢。村干部虽然没有国家干部的身份，但是他们承担了执行国家政策的行政功能，费税改革后，他们的报酬一般也由乡镇政府来承担。在中国政治中，村干部的特殊角色也许可以从下面的主流语言表达中来加以理解：村民委员会是群众自治性组织，也是农村基层政权建设的一个重要组成部分。
在这个意义上，乡村干部生存境况的改善是一个结构性问题。当年，有不少学者指出，减轻农民负担的关键在于调整国家与农民的关系，所谓问题在农村，但解决问题的方法在农村之外。同样道理，乡村干部的窘境虽然发生在基层，但问题的症结却在宏观结构。改善乡村干部的生存境况，首先是要使这一现象“问题化”，亦即成为公众和政府关注的问题，然后将其转化为公共政策的议题，最终通过政府间财政关系的进一步改革，来逐渐加以缓解和解决。当下，中国社会正处在一个关键的转型期，层出不穷的社会矛盾、正在加剧的利益冲突，越来越频繁的突发性事件，正在考验着党和政府的执政能力和治理本领。作为直接与百姓打交道的乡村干部，他们的作为是党和政府执政能力的直接体现，他们的生存境况值得中央政府和全社会的关注。张新光的这篇文章若能在这个方面发挥一点影响，可谓功德有量了。
——原载《中国社会报》2010年1月18日第3版和《乡镇论坛》2010年第2期
谁来纾解乡村基层干部之痛
本刊第3期发表信阳师范学院张新光教授的《乡村干部生存状态忧思录》一文，引起读者共鸣与关注。河北省清河县王官庄镇政府干部王学岭，阅读了张教授的文章之后，表达了对乡村干部处境的切身感受——
为什么乡村干部总是很受伤？
一直以来，媒体舆论对乡村干部评价不佳，乡村干部总是一种乱行政、乱作为、乱收费，无法无天、胆大妄为的“妖魔化”形象。上级和百姓对这一群体，多执此偏见。
《乡村干部生存状态忧思录》一文作者以自己多年的基层工作体会和深入实际的调查，揭示了乡村干部作为上级政府和百姓之间的夹层，承受了太多的重压，忍受了太多的误解，并没有被公正对待的事实。乡村基层干部群体其实“是一个呼唤理解、需要关怀、渴望获得社会公正评价的弱势群体”。
上世纪90年代，国家实行了“分税制”，县域内城镇化、工业化程度较低，基层政府财政收入主要来自于农业、农村。而那一时期各种政策性达标任务很多，“村村通”、绿化造林、农田水利、“普九”、计划生育，等等；这些都要求基层政府来完成，基层财政入不敷出，只好陷入“养人收费，收费养人办事”的怪圈。那一时期，各类性质的人员通过分配、借调、临时雇佣等不同途径进入乡村干部队伍。为了完成上级的任务，为了支持本级组织运转，乡村干部做了一些不愿做、不想做，却不得不做的事，因为他们是“夹层人”，不得不扮演着双重角色。
他们作为国家和地方政府的“代理人”，却是廉价的，灌输给他们的崇高化、理想化教育使他们不能讲个人条件，所有的工作任务最终都压到他们身上来落实。上级政府领导出于政绩追求，还会提出更苛刻的要求，级级追加任务量，严重脱离了农村基层实际，也给乡村干部带来了超负荷的工作压力。乡镇工作任务繁重、压力大，待遇低，升职无望，干部队伍庞大，而且很不稳定，临时人员进出频繁。有很多乡镇干部因不堪重负、生活困难离职而去。坚持留下来的，奉献了青春和才华，错过了致富的机会，却没有得到相应的关怀和补偿。每次机构改革，受冲击最大的也是他们。离了职，却离不了乡村，没有政策关怀，没有乡邻同情，没有保障，没有补偿，下场几多凄凉。
现在的乡村干部仍然是职级最低，待遇难提高，进步无望，前路迷茫的一群人。这一现象似乎跟本地的经济发展程度关联不大，在某些经济发达的地方，乡村干部仍然很受伤，与上级政府工作人员的待遇有相当大的差距。
近年来，国家政策发生了大变化，对农村由“索取”变成了“补给”。获得了补偿的农民把感恩给了党和国家，却把以前的怨恨更多地加在了乡村干部个人身上，认为他们扭曲了国家政策，并对他们产生不信任。乡村干部稍有不慎，就会引起群情激愤。过去，他们辛勤工作不被认同，现在仍然得不到应有的尊重和信任，这是对他们最大的不公。（王学岭）
曾经有十多年乡村工作经历的周文智，在读了张新光教授《乡村干部生存状态忧思录》一文后，心中久久不能平静，也为乡村干部的生存状态而担忧，他呼吁——
全社会都来关心乡村干部
乡村干部的生存状态，必须引起各级政府的高度重视。笔者也曾在乡村工作过十五六年，并担任过七年的乡镇长，对乡村干部有着深厚的感情。乡村干部处在基层，他们每天面对的是农民，服务的是“三农”，干的尽是些“出力不讨好和得罪人” 的差事。为了党和政府在农村各项政策任务的贯彻落实，他们没有节假日，“两眼一睁忙到熄灯”。他们为了工作，“人跑生了，狗跑熟了”。由于压力大，很多乡镇干部身体处于亚健康，精神高度紧张，中年夭折、突然猝死多有发生，实在让人痛心惋惜。
如何让这些党在农村的“代言人”，政府的“代理人”有一个良好的生存状态？笔者认为，应该形成全社会都来关心乡村干部的氛围，要多些正面宣传，少些负面报道；多些理解支持，少些埋怨指责；多些关怀和爱护，少些贬损与伤害。在政治上关心，生活上关怀，解决他们的后顾之忧。在招录公务员、事业编制人员时，要有一定比例定向招录村干部。让年富力强、德才兼备的村干部进入乡镇公务员队伍，并在年龄和学历上适当放宽，让广大村干部有盼头、有奔头、有前途、有希望。在工资补贴上提高待遇，并形成规章，如因公致残要为他们评残，如因公死亡要给予一次性的补助。总之，要对他们负责，要切实解决他们生活上的实际问题，解决他们的后顾之忧。对离职村干部，要出台政策，采取措施，解决他们的生活问题。要让他们在村民面前有面子，在家里有位子；要让这些昔日的功臣，昨天的乡村精英，感受到党和政府的温暖，重新成为现任村干部的“高参”、化解矛盾的“和事佬”。（周文智）
湖南省衡阳县委宣传部主任科员刘放生，在《乡镇论坛》编辑部博客上看到张教授文章将要发表的预告，即刻以学术研究的水准做了一系列严谨的资料调查工作。他认为，张教授揭示的乡村基层干部生存现状，皆因“压力型”体制而引发，所以要纾解基层干部之痛，根本的对策是推进体制改革——
加快改革，减少行政“压力”
干部是乡村组织的重要载体。张新光教授在《乡村干部生存状态忧思录》一文中提出的是当前农村尤其是欠发达的中部地区乡村组织中不为人所注意的重大问题。可以说，在中部欠发达的一些乡村组织和干部，正在遭遇新中国成立以来的第三个危机时期。第一次危机是“大跃进”时期，第二次危机是“文革”十年，第三次危机是上世纪90年代末直至目前，尤以此次为甚，一直处于高层和民众的双重压力之下，且与前两次有很大的不同。现实的状况是，办公室一次网聊，接待工作中的一句话，开会一次睡意，都可能面临个人的生存危机。
“压力型”的干部管理体制严重地扭曲了基层干部的利益心态和言行。乡村行政工作处于“压力型”，不是今日始，而是有了数千年的历史。新中国成立以来，基层行政组织始终处于一种高度的压力之中，极少有过缓解，即便是改革开放以来也是如此。以评比达标而论，尽管有消息称，全国31个省自治区直辖市和新疆生产建设兵团共清理出评比达标表彰项目70350项，经过初步审核，建议撤销68000余项，拟保留2000余项，这2000余项中，有多少不用基层努力呢？而且，改革开放之前的压力都有高层的上方宝剑，即便过火一点，也有高层负责，出了事，无非是方法问题，有关人员检讨一下也就可以了。现实中，行政运行的路线已由“中央—地方各级直至基层—民众”变为“中央—民众—地方各级直至基层”，这种行政运行路线往往出现基层被“甩出”、被“抛弃”的情况，且工作的压力犹存，动不动就有“丢饭碗”的危险，甚至一句话就把饭碗丢了。可以说，农村基层工作中的一切非正常现象中，都有“压力型”的种种影子。因此，形成良好的乡村干部的生存状态，改善基层工作，首先要改变“压力型”的行政管理体制，把基层干部从极度的“高压”状态中解放出来，造就良好的心理环境和工作环境。
更进一步讲，长期存在的“压力型”行政管理体制，在于上层建筑的改革严重滞后。大量的事实表明，目前县乡的行政体制已严重不适应生产力，即便提出过一些改革，也因为种种原因，或“试”而无果，或成为改革的“烂尾楼”。因此，从根本上讲，改变乡村干部生存状态，必须加快地方基层的行政体制改革，使之与迅速发展的生产力与经济基础相适应。
（刘放生）
山东省临沂市兰山区半程镇的李正华，则从另一个角度揭示乡村干部生存之痛的根源，那就是他们没有真正进入村民自治的基层治理框架，因此解决问题的治本之策在于——
努力实现真正的村民自治
乡村干部处于尴尬境地，又面临复杂棘手的“三农”问题，造成了身份迷失、工作倦怠和身心困顿，再加上吃喝风、形式主义、官僚主义等不正之风，就导致张教授所讲的过度饮酒猝死、车祸致死等问题。这些极端状态绝不是乡村干部存在的常态。
但是，笔者在媒体和身边看到或听到的，则多是广大村干部处于绝对强势地位，借助家族势力、城市化、工业化等条件，在选举过程中使用暴力、贿赂等违法手段，在执政过程中维护个人、家族不正当利益，损害村民和集体的正当权益，甚至动用暴力，造成人员伤亡。
笔者认为，乡村干部群体绝不是单纯地处于强势或是处于弱势地位，而无论是弱势，还是强势，都不是正常的状态，也不是发展“三农”、推动社会主义新农村和建设和谐社会所真正需要的状态。他们正常的状态应该是带领村民，实现基层群众自治的状态。
只有把农村基层干部从高压下解脱出来，从容地带领农民群众开展村民自治活动，管理好自己的事情，建设自己的幸福生活，他们才能进入一种正常的生存状态。所以，纾解农村基层干部生存之痛，必须采用以实现村民自治为核心内容的组合拳：首先，有关部门要依法规范选举程序，加强对乡村干部的教育、管理和约束，坚决打击暴力、贿赂选举，同时采取得力措施确保执行自治政策不走样；其次，采取必要举措建立乡村干部待遇管理机制，既确保集体、群众利益不受损害，也要维护好乡村干部的正当权益；第三，坚决执行中央关于村民自治和发展“三农”的“多予少取放活”等方针政策，各级党委政府要真正尊重村民自治权益，少折腾“三农”，多做引导服务工作。总之，真正实现村民自治就是对农村基层干部的最大爱护。（李正华）
也有读者联系到城乡统筹发展的大背景，认为打破基层干部待遇的城乡二元体制也许是纾解农村基层干部之痛的良方。来自重庆荣昌的媒体工作者朱芸锋就是这样的看法——
“城乡三同”或解乡村干部之痛
读了张新光教授《乡村干部生存状态忧思录》，笔者心里也增添了若干忧思——张教授笔下的这些乡村干部的工作、生活状态，的确成为了农村基层的社会发展中一道挥之不去的阴影。
乡村干部的尴尬，应被看成是中国在改革开放的整个进程中，不可避免的一种社会之痛。而要医治此痛，着眼点或许就不能只盯着乡村干部这个群体。既要将尴尬的“乡村干部之痛”纳入城乡统筹的视野中加以审视，又要为“乡村干部之痛”量体裁衣般设计解药、破除难题。实施“城乡三同”，或许是值得尝试的办法。
第一，乡村干部与城市机关干部核定相同标准的职级。有了相同的职级，乡村干部也就不会再灰头土脸；有了职级，乡村干部也就有了逐步晋升的希望和机会，而不至于“干好干坏一个样”、“干一辈子仍是老样子”。
第二，乡村干部与城市机关干部，相同的职级享受相同的待遇。在乡村财力脆弱的地方，建议将乡村干部的工资、福利、保险等纳入上级财政预算范围。只有当工资等待遇有了保障，乡村干部才能尽心尽职不辱使命，才能硬起腰板做好基层工作的“守土有责”。
第三，将乡村干部与机关干部纳入相同的考核范围；尝试让农村干部与城市机关干部进行双向互动交流使用。如此交流互动，可以让乡村基层成为机关干部锻炼的“大课堂”，又可以让脱颖而出的乡村干部进城、进机关甚至得到破格使用，从而带动走活城市与乡村干部使用的“城乡统筹一盘棋”！
如此“三同”或许能成为解决乡村干部之痛的一道良药。（朱芸锋）
张教授文章中的一些观点也遭到读者质疑。华中科技大学的何绍辉认为，对乡村基层干部的真实处境还需要更客观一些，将基层干部“弱势化”的做法或许与将其“妖魔化”的做法一样有碍于我们对乡村基层干部群体的正确认知与理解——
切莫“弱势化”乡村基层干部
在税费时代，乡村基层干部作为“三要”（要粮、要钱、要命）的执行者，直面普通百姓，难免产生各种矛盾与纠纷。尤其是在执行计划生育政策时，乡村基层干部充当了“恶”的代言人。此外，在税费征收、提取收取、基础设施建设等工作中，乡村干部也往往因为要直面普通百姓，“恶”的形象也有所体现。因此，基层干部在过去相当长一段时间内被有些人“妖魔化”，认为其是农民的最大敌人。这不仅否决了基层干部的工作成绩，也给其精神带来了极大的刺激，这确实需要理解。
但是，笔者对张教授“乡村基层干部是一个弱势群体”的说法有不同认识：
其一，乡村基层干部是一个群体，但不“弱”。全国有4万个乡镇、70万个建制村，以每个乡镇平均50名工作人员、每个建制村5名村干部计算，全国基层干部总数至少有500余万，如此庞大规模的乡村基层干部当然是一个极其重要的群体（当然，这还不包括村党支部成员、村民小组长等等乡土精英）。但这一群体其实并不弱，因为他们至少还占有“体制”的资源、拥有“体制”的身份，即使这种资源和身份不能在经济上给他们带来明显的“好处”，但也足以使其体面地生活。
其二，乡村基层干部是一个弱势群体，但并非“绝对”。或许，相比市县干部而言，乡村基层干部确实“很弱”，他们经常要接受上面分压下来的任务和压力，自己却再也无法转移出去。同时，相比乡村社会的某些“刁民”而言，乡村基层干部可能也显得弱，受规则约束的他们在蛮横的“刁民”、混混、地痞和无赖面前显得手足无措、任人宰割。但是，乡村基层干部相比广大的人民群众而言，他们却并不弱。
总之，乡村基层干部确实需要给以理解，给予关怀，但也不可将其简单“弱势化”。将基层干部“弱势化”的做法或许与将其“妖魔化”的做法一样有碍于我们对乡村基层干部群体的正确认知与理解。（何绍辉）
赞同也好，质疑也罢，一系列很现实的问题毕竟已然摆在我们面前：究竟该怎样认识乡村基层干部的重要作用？怎样认识乡村基层干部的尴尬处境？他们已经奉献了昨日的青春年华，正在面对今天的酸甜苦辣，他们能看到一个令人欣慰的明天吗？要回答这些问题，恐怕还需要更多的调研、更多的思考、更冷静客观的判断。
——原载《乡镇论坛》2010年第3期
我心目中的乡村干部
卫文武
阅罢张新光先生发表在《乡镇论坛》2010年第2期发表的文章《乡村干部生存状态忧思录》，我的心头不由得为之一震，几乎要为乡村干部掬一把同情泪。应该承认，张先生言之确凿，知情达理，无疑具有很强的说服力和感染力。但冲动过后，我还是要和张先生唱唱反调，而且尽量以事实说话。
我是一个彻头彻尾的农民，上世纪六十年代出生于江南西道某农村，四十多年来一直没有跳出过所谓的“农门”，期间耳闻目睹的乡村干部事迹自然也很不少。事实上，我的父亲、大叔和大哥先后都担任过乡村干部，其结局果然都很不妙，但性质跟张先生所言截然不同。听说当年我父亲筹建初级社，几天工夫就搞掂，曾经轰动一时。但正因他处事果断、性格耿直，不幸遭到小人嫉妒、陷害，最终被贬敵回老家种地。而村里一个跟他同时参加工作、能力远不及他的同龄人，却官至公社书记，成了官场上的“不倒翁”。那年月搞兴无灭资、斗私批修，政治运动色彩浓、风声紧，但四平八稳、乖巧之人，无论哪朝哪代、什么世道，照样都能左右逢源、官运亨通。
大集体时代，农民的出路非常有限，没有一定的背景，不出点血，纵你有飞天本事，也休想脱颖而出。据我所知，历届基层干部鲜有不为个人、家族谋私利的，一个小小的生产队长就可以半脱产，手握一、二百号人的工分评定和物资分配大权，颐指气使，威风八面；大队、公社干部更是犹如“土皇帝”，一人在职，七亲八戚沾光，招工、招干、入伍、上大学，肥水不流外人田，别看他们平时道貌岸然，利益面前一点不含糊。
后来实行改革开放，包产到户，再后来撤社设乡，改队为村，乡村基层干部的权力确实有所下降，但依然是众多“仁人志士”竞相追逐的肥差美缺。我大哥这个老实人进入村委领导班子纯属戏剧，听说他某日晚归，路遇乡武装部部长醉卧冰天雪地，急忙出手相救，部长出于报恩，就把他提拔为民兵连长。然而好景不长，随着部长调离，每逢村里又人事变动，大哥必定首当其冲。奇怪的是，那些排挤、取代他的家伙总是暴亡的暴亡、法办的法办，大哥因而总是很快就能官复原位，并居然代理了一年村支书。
一年代理期满，风云突变，这时乡里来了个贪财好色的书记，谁送礼就给谁职位，送的礼越厚就给的职位也越高，几乎把官场上那套讳莫如深的潜规则半公开化了。大哥缩头缩脑送了一只大公鸡，显然敌不过人家送的“小母鸡”，可怜他做村官将近二十年，疏懒了骨头吃馋了嘴，到头来落得个背井离乡，至今还在广东某建筑工地做小工。伺后村干部换了一茬又一茬，村霸、恶棍、二百五轮番亮相，真是一代不一代。大伙心知肚明，知道乡村干部都是些什么货色，威信自然大打折扣。
张先生只知自己离开基层八年之后，当年的同事、部下相继倒下，殊不知，这漫长的八年时间，足以完成一个人的心理或生理从量到质的异变；更何况他的继任者和王山村村支书的死，均跟酗酒有关，一个死于某娱乐场所，一个死于交通事故，显然未得其所。而另外两位青年村支书的死和一位村支书的残，跟乡村干部沦为弱势群体并无必然的联系，勤苦不辛苦，比比农民种稻谷；危险不危险，比比矿工挖煤炭，他们的伤亡实在太平常了。相对来说，沙坪村村支书的死最为悲壮，因为他是在调解民事纠纷的过程中遇害的，算得上是因公牺牲，但行凶者敢冒杀人偿命的风险，铁了心要跟他同归于尽，难道就没有更深层的原因吗？
长期以来，乡村干部作为党和政府在基层的代言人和当家人，并没有忠实地履行自己的神圣职责，中央制定再好的政策，到基层往往成了一纸空文；政府给予再多的补助，到农民手里也等于零，严重离间了党群、干群关系，损害了党和政府的形象，制造了尖锐的社会矛盾。正如张先生坦言，在全面取消农业税后，农村基层的工作环境逐渐变得比以前宽松多了、容易多了、平稳多了，但暴力抗争、越级上访事件不为所减，反有所增，说明农民对基层干部已经失去了信心和耐心，表现出极端憎恨和不信任。张先生谈到，老支书、老村长、老党员跟亲手培养成长起来的“接班人”长期内耗互斗，农村基层工作中长期形成的“统一战线”开始出现裂痕和对立，我不明白，他们团结起来、形成“统一战线”到底要对付谁？
张先生还谈到乡村基层干部成年累月向农民伸手“要钱”、“要粮”、“要命”、“要人”，很以为功，恰恰这“四要”正是油水最大的所在，也是最能激发他们干劲的所在。我有个同学之在乡政府当了二年驻片片长，竟在圫场上黄金地段盖起了一幢三层四间店面的楼房，开工前夕我亲耳听过他跟姐姐通电话，姐姐问他钱够不够？要不要借一点？他直截了当回答不要，差不多。——天晓得在我们那个穷乡僻壤，一般人穷其毕生精力尚且无法实现的目标，他凭什么短短二年时间就轻而一举地实现了？此无它，借“四要”之名中饱私囊也。如今他虽然被辞退闲赋在家，但靠出租店面的租金就可保一家人衣食之忧。
很明显，张先生是在登高望远，只拿县级以上干部作对比，而对平头百姓视若不见。同样是国家公务员，屁股挪一挪一窝儿，待遇就是二重天；同样是国家公民，只因分工不同，命运更是千差万别。张先生所谓的“乡村政治精英”们，他们的整体生活水平远远高于一般农民，乡村干部比上固然不足，但比下绝对绰绰有余……
——原载《扬州晚报》2010年2月21日“四望亭社会走笔”栏目
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