中国收入分配差距的态势与缓解

陈宪教授：中国收入分配差距的态势与缓解
经验表明，收入分配差距不仅是可控的，而且可以通过综合治理，有效地缩小差距。当然，缩小的过程必须是渐进的，措施必须具有系统性和针对性。市场机制和生产要素能够在公开、公平和公正的环境和条件下发挥作用；政府能够实现向服务型政府的转型，提供均等化的公共服务，收入分配差距的缩小就指日可待。
收入分配差距是市场经济社会的一个客观存在。尽管人们对当今中国社会收入分配差距的程度有不同的判断，但人们的共识是，对正在扩大的收入分配差距必须进行有效的缓解。否则，各种社会问题，甚至社会性危机将不断积累，进而对中国经济与社会发展造成破坏性影响。经验表明，一旦收入分配差距达到较高的水平，抑或超越警戒线，如基尼系数在0.4以上，缓解这一差距就应当成为政府工作的当务之急。因此，在正确把握中国现阶段收入分配差距的表现形式与变化趋势的基础上，探讨有可能缓解收入分配差距的思路与措施，就显得十分重要。
收入分配差距的表现形式与变化趋势
一般所说的收入分配差距，主要是指人群间的收入分配差距，即所谓高收入人群、中等收入人群、低收入人群，乃至贫困线以下人群间的收入差距。人群间收入分配差距是一个社会贫富差距的综合表现。在中国现阶段，除了人群间的收入分配差距外，还存在城乡间、地区间、行业间，以及企业内部的收入分配差距。这四个意义上的收入分配差距，都在不同程度上影响人群间的收入分配差距。
研究收入分配的权威专家提供的数据表明，收入最高10%人群和收入最低10%人群的收入分配差距，已从1988年的7.3倍上升到2007年的23倍。十等分法计算的最高10%人群的均值是最低10%的23倍，相应的基尼系数无疑超过了警戒线。国家发改委官员最近介绍，目前中国的基尼系数为0.47。也有专家认为，在中国二元结构的背景下，城乡统一计算的十等分法或基尼系数的意义有限，分别计算的城市和农村的十等分法或基尼系数，比较真实地反映中国现阶段的贫富差距。对此，我不能认同。尽管分别计算城市和农村的收入分配差距，可能对反映现状比较有利，但是，既然逐步消除城乡二元结构已经成为战略目标，计算城乡统一的基尼系数或十等分法的收入差距，就是题中应有之义。而且，在城市化水平日益提高、二元结构逐步瓦解的背景下，唯有城乡统一计算的十等分法或基尼系数，才是准确刻画中国收入分配差距的基本方法和重要指标。
中国目前城镇居民和农村居民的收入分配差距在3.2倍左右。资料显示，1978年时，这一差距为2.37倍。以实行联产承包责任制和提高农产品价格为主要内容的农村改革，较大幅度地提高了农民收入，至1983年，城乡居民收入差距缩小为1.70倍。这可能是历史上最好的状况，接近国际公认的城乡居民收入1：1.5的理想值。此后逐步回升，到1994年，达到2.87倍，尔后又再次出现下降。但是，从1997年起，差距扩大的趋势加快，2007年，城乡间居民收入差距为3.33倍。显然，如果考虑教育、医疗、社会保障等因素，城乡居民间的实际收入差距可能达到5倍，甚至更高。这一演变过程表明，一方面，改革开放以来，我国城乡居民收入差距在扩大；另一方面，一旦采取积极措施，这一差距缩小也会在较短时间内见效。
地区收入差距有两种基本的计算方法，一是以东部、中部、西部和东北四大区域为单位，计算收入差距；二是以省、市、自治区为单位，计算它们之间的收入差距。这两种方法又分别按城镇和农村两种情形进行计算。在改革开放初期，四大区域城镇居民家庭可支配收入的差距并不大，在1985年时，最高的东部是最低的西部的1.27倍，此后逐步拉大。1999年，这一倍数扩大到1.42倍，2006年时，为1.56倍。尽管如此，还是可以验证一个经验判断：中国城镇间的收入差距是有限的，如果再用生活成本指数进行调整，这一差距会进一步缩小。由于基数较低，在改革开放初期，四大区域农村居民家庭人均纯收入的差距较小，在1986年时，东部为西部的0.86倍。以后也逐步扩大，1999年时，为1.51倍；2006年，扩大到2.26倍。近年来，由于西部地区开发、振兴东北老工业基地、中部地区崛起战略的实施，地区间收入差距扩大的趋势已经得到了一定程度的控制。随着转移支付力度的加大，以及上述的区域开发战略的实施，省区间地区收入差距也有望出现缩小的态势。
专家对中国相关数据的实证研究结果表明，行业间收入差距对中国城镇居民收入差距的贡献越来越大，现已成为首要的直接影响因素。改革之初，电力、煤气及水的生产和供应业、建筑业、地质勘察业和水利管理业为高收入行业，金融保险、房地产等行业的收入甚至低于全国平均水平。这一时期，全社会总体收入都不高，高低收入之间的差距不是十分明显，行业最高人均工资水平是最低人均工资水平的1.8倍左右。此后，这一差距即开始不断扩大。2000年，我国行业最高人均工资水平是行业最低人均工资水平的2.63倍；到2005年，这一比例已增至4.88倍。国际上公认行业间收入差距的合理水平在3倍左右，超过3倍则需要加以调控。国家统计局的数据显示，2008年，在20个行业门类中，收入高低差距4.77倍。最高的证券业是全国平均的5.9倍，是最低的畜牧业的15.9倍。研究表明，垄断行业收入畸高是导致行业间收入差距过大的主要原因，也是引起社会非议最大的诱因。
企业内部存在收入差距，是人力资本差别的体现，是经济活动效率的要求，同时，劳动力和人力资本市场的供求变化，也在很大程度上影响收入水平及其差距。因此，这一差距的合理存在，本来是无可非议的。但是，现在的问题是，这个在全社会层面应该相对稳定的差距，现在扩大得太快。高管层与普通员工之间的收入差距，特别是劳动报酬和资本回报之间的差距太大，且缺乏劳动报酬协商的保障制度。劳动和社会保障部关于工资水平的一份调研报告表明，相对于近年来国民经济增长和劳动生产率提高的速度，企业员工的总体工资水平增长偏慢。虽然国家采取了一些推动工资增长的政策措施，但是，职工工资总额占国内生产总值的比重仍然在低位徘徊。全国总工会提供的数据显示，国民收入初次分配中劳动报酬占比，已从1995年的51.4%下降到2007年的39.7%。
目前，这五个方面收入差距变动的总体状况是，人群间、行业间和企业内部的收入差距仍在继续扩大，且缺乏有效遏制这些差距扩大的政策措施；城乡间收入差距相对稳定，一旦出台有利于农村和农民的政策，这个差距就会有所缩小，否则，就维持现状或略有扩大。由此说明，农业是弱势产业，广大农村地区仍然落后，农业劳动力过剩的基本格局没有变化，所以，依靠农业、农村的内生发展，以求得城乡间差距缩小尚不可能；唯有地区间的收入差距近年来呈缩小趋势，这一方面是国家区域发展战略和基本公共服务均等化政策的积极作用所致，另一方面是市场的力量，即资本边际效率递减规律在起作用，内资、外资向中西部地区的转移就是证据，由此导致地区间差距开始出现缩小的积极趋势。
缓解收入分配差距的思路和措施
以是否公正为标志，导致收入分配差距的因素可分为两类：制度“不公”的因素，如因在垄断行业、公共部门工作获得较高收入；个人天赋和能力的因素，如具有创业者或企业家才能，或因特别努力工作获得较高收入。对于前者，是尽可能消除；对于后者，则是适度调节。经验表明，收入分配差距不仅是可控的，而且可以通过综合治理，有效地缩小差距。当然，缩小的过程必须是渐进的，措施必须具有系统性和针对性。为此，我们要从源头防范和制度保障两个方面，尽快堵住至今仍然在扩大收入差距的漏洞，同时，要加快各种制度建设，首先使收入差距继续扩大的势头得以控制，并逐步使差距保持在合理、可控的范围。现实还表明，人群间收入差距的扩大与缩小，在很大程度上受制于城乡、地区、行业和企业内部的收入差距。因此，缩小全社会的收入差距，一方面需要采取对人群间收入差距缩小有直接意义的措施，如机会公平、社会保障等，另一方面，还要从缩小城乡、地区、行业和企业内部收入差距入手，标本兼治，使收入分配差距有较明显的缓解。在现实生活中，源头防范和制度保障是交织在一起的，因此，我们认为，如果说缓解收入分配差距是一个系统工程的话，那么，以下若干方面都是必不可少的重要措施。
第一，加快建立收入申报制度。对于目前中国收入分配差距的现状，有各种分析和判断，但是，由于数据来源不同，计算范围不同，例如，是否考虑灰色收入部分，其结果就有很大的差别。因此，只有通过建立与每一位公民有关的收入申报制度，才能获得相对全面、准确的数据，并基于这些数据的计算，对收入分配差距的状况有一个客观的估计，以利于制定具有针对性的有效措施。同时，收入申报制度不仅是揭示收入差距的必要手段，而且，其本身作为一个强制性的制度安排，对缩小收入差距将产生积极的影响。建立收入申报制度所需要的技术条件，已经不存在任何问题，问题就在于如何充分利用这些技术条件，确定推出这一制度的时间表和其他保证执行的细则。必须指出，财产申报制度可以仅针对特定人群，如达到某一公职级别及以上的政府官员，以及将要晋升至该级别的政府官员。财产申报制度的主要作用是反腐败，收入申报制度的作用就远不止于此，即便分配保障性住房，也需要以收入申报制度作为甄别分配对象的基本依据。
第二，确立机会公平的理念和制度。完整地理解现代社会机会公平的理念和含义，对于建立社会公平公正的各项制度至关重要。为此，需要深化并加快改革，使那些继续导致机会不公平的制度日渐式微，直至形成机会公平的制度和环境。机会公平的重要性，随着人力资本在越来越大的程度上替代劳动，成为创造价值最大的生产要素，而日益凸显出来。也就是说，机会公平已经从市场竞争环境公平，扩展到教育机会公平、健康机会公平、就业机会公平和迁移机会公平，使每个人都有平等的机会对自身的人力资本赋值。这是现代社会公平公正的起点。如果同时做到两个机会公平，即人力资本赋值公平和市场竞争环境公平，再经过税收制度的必要调节，那么，人群间的收入分配差距就可以保持在社会成员都可以接受的范围内。这里所说的机会公平，与社会保障制度改革与完善，与义务教育、公共卫生和基本医疗服务均等化，与就业、创业的市场环境都密切相关，因此，要在有关的理念培育、体制改革与制度建设等方面做具体的、深入的工作。
第三，遏制非法收入和灰色收入的滋生和增长。非法收入和灰色收入是当前收入分配差距的重要源头，同时也是继续扩大差距的主要因素之一。专家研究表明，加入灰色收入因素的收入分配差距，将比未考虑这一因素的差距大一倍左右。由此进一步说明这个现象的严重性。非法收入和灰色收入的实质，是制度不健全所导致的腐败问题。因此，要从政府自身改革和制度建设入手，才能取得实质性的进展。具体而言，我们需要借鉴相关国际经验，以及中国香港、台湾等地的做法，推出收入申报制度，并加强其他现行制度的执行力度，如现金管理的有关制度，使非法收入和灰色收入的提供者和收受者都受到严厉制约和打击，最大限度堵住这一扩大收入分配差距的源头，并最终将其逐出中国的社会经济生活。
第四，反垄断和减少行政管制并举，明显缩小行业收入差距。按照自然垄断、经济垄断（规模经济）和行政垄断划分，中国目前较为严重的，就是行政垄断，其次是自然垄断。最具有特色的垄断，是用行政管制保护的自然垄断和经济垄断。最为典型的事例，就是给予已经具有垄断超额利润的石油行业价格补贴。本来，行政管制是用来反垄断的，现在却在很大程度上成为垄断的“保护伞”，这是问题的关键。因此，在中国现阶段，首先要解决的，是反行政垄断。行政垄断不是经济学意义上的垄断，实际上就是行政管制，因此，解决行政垄断的问题，就是解决管制的问题，要通过政府自身改革和体制改革，才能得以解决。现在我们所看到的那些高个人收入的行业，基本是在行政管制保护下的，具有自然垄断和经济垄断倾向的行业，如电信、电力、银行和石油行业，以及管制性行业，如烟草行业，而依靠技术创新获取高收入的行业寥寥。减少行政管制，提高经济活动的竞争性，迅速控制行业间收入差距，已成为当务之急。
第五，加大社会保障制度的覆盖面和基本保障内容。在涉及基本公共服务的领域，建立城乡间、地区间均等化的社会保障，不仅有助于获取收入、创造财富的机会公平，而且也能够适度地调整收入和财富的结果公平。一方面，随着社会经济的发展，人们的社会保障需求日益壮大；另一方面，人们赖以生存的经济、社会、生态环境有着各种风险，需要通过建立相应的保障制度来予以防范和化解。因此，社会保障制度的建立和健全，是任何一个负责任的政府都无法回避的发展主题。自2003年以来，中国在改善社会保障和提供公共服务方面，取得了积极的进展，“十一五”规划中有关社会保障的目标在陆续实现。当然，我国社会保障制度的架构、社会保障项目的安排、相关服务的匹配，以及社保资金的筹集、保值增值和监管等，都要作出深入的改进。与此同时，随着基本公共服务均等化的推进和实现，进一步提高社会保障的公平性，发挥其有效的再分配功能，对缩小收入分配差距能产生更加积极的作用。
第六，调整和完善转移支付制度，以期在基本公共服务均等化方面发挥积极作用。自我国实行分税制以来，中央政府对地方政府的转移支付，已经成为地方财政收入中重要且较为稳定的来源。但是，转移支付的均等化效果并没有随着数量的增加而相应提高。具体而言，税收返还是分税制改革的重要内容，各省所占的相对份额也较为稳定，这不利于缩小地区间财政不均等程度；财力性转移支付应当是实现财政均等化的主要补助形式，但一般性转移支付占财力性转移支付的比重过小，这种状况制约了财力性转移支付的均等化效果；专项转移支付即专项补助，量大面广、结构复杂、规范性差，此类转移支付的快速增长，可能形成对一般性转移支付的挤占，不利于均等化目标的实现。因此，需要进一步调整和完善转移支付制度，对现行转移支付制度的类型结构和资金的地区分配结构进行调整，减少用于非均等化方面的转移支付资金，加大对西部地区的转移支付，提高转移支付的均等化绩效，以利于发挥转移支付制度对地方财政的正向激励作用，提高地区间财政均等程度，为实现基本公共服务均等化打下必要的财政基础。
第七，深化税收体制改革，更好地发挥税收对收入分配的调节作用。在新一轮税制改革中，与调节收入分配有关的，主要是个人所得税和房产税的改革。个税改革中的起征点调整和严加征管等内容，都将有助于缩小收入差距。个税和房产税改革的具体设计，要充分体现公平税收负担，规范收入分配秩序，促进经济健康发展的原则。完善消费税制度的改革，提高部分高档消费品、奢侈品和大排量汽车等的消费税税率，既合理引导消费行为，体现节约能源资源的要求，也是对收入差距的一个调节。
综观上述措施，其间同样体现“市场的归市场，政府的归政府”的原则。例如，行业间收入差距的缩小，最根本的措施就是市场化，以及竞争性领域的民营化。又如，地区间差距的缩小，既有政府战略规划和政策措施的作用，也需要要素市场发育，使资本、劳动和人力资本充分流动，市场所达到的均衡，就内在着要素报酬的均衡。与此同时，市场机制和生产要素能够在公开、公平和公正的环境和条件下发挥作用；政府能够实现向服务型政府的转型，提供均等化的公共服务，收入分配差距的缩小就指日可待。
（作者为上海交通大学经济学院教授、执行院长）