山西省农村义务教育学校布局问题研究

山西是典型的内陆山区省份，全省总面积为15.6万平方公里，总人口3274.6万人，辖11个地级市，23市辖区，11个县级市，85个县，合计119个县、市、区。山西地形多为山地丘陵，山区面积约占全省总面积的80%以上。矿产资源丰富，素有“煤乡”之称。近十年，财政总收入翻了15倍，城镇化率提高了8.82个百分点，社会保障水平得到进一步提升，全省人口自然增长率持续下降，平均受教育年限继续提高。与周边省份相比，我省人口平均受教育年限位居全国前五位，未上过学人口所占比重2007年为4.07%，处于最低位水平。在社会经济文化教育发展的今天，催生了优质教育资源需求指数的直线上升，重新调整义务教育学校布局成为必然，也是顺应时代发展、顺应民心的民生工程。它的可持续性、生态性必将在未来产生很大影响，因此“义务教育学校布局问题研究”这个课题具有深远的战略意义和实践意义。
一、义务教育学校布局调整的现实状况分析
（一）山西省近十年来义务教育学校布局调整的基本情况
1、布局调整的管理体制。
近十年来，山西省中小学布局调整工作实行“地方负责、分级管理”的体制，由省教育厅统一组织落实，具体以县(市、区)为单位，由县级人民政府具体负责并组织实施，市级教育行政部门负责指导和监督。
2、布局调整的原则。
为保障中小学布局调整稳步有序进行，山西省出台了《关于“十一五”期间中小学布局调整工作的指导意见》，确定了中小学布局调整三大原则。一是“统筹规划，整体推进”的原则。综合考虑当地地理环境、人口变化、经济条件和教育基础等因素，结合社会主义新农村建设、城镇化建设要求，坚持城乡统筹规划，在着力改善农村中小学校办学条件的同时，根据城市和县城人口分布情况新建或改扩建学校，把校舍建设与教学设施设备配备、加强教师队伍建设等结合起来，全面提高义务教育水平。二是“因地制宜，分步实施”的原则。从当地实际出发，充分尊重人民群众的需求和愿望，综合考虑必要性和可能性，制订布局调整规划，分步组织实施。具体工作中，坚持实事求是，分类推进，不搞“一刀切”。对目前校园、校舍条件较好，又具有一定生源的学校，要予以保留。三是坚持“确保普及，提高效益”的原则。把保证入学率、普及率作为底线，既要优化教育资源配置，提高办学效益和教育质量，又要注重方便学生就近入学，减轻人民群众的负担，杜绝因过急、过快、过度撤点并校造成学生失学、辍学和上学难等现象的发生。
3、布局调整的标准和任务
山西省义务教育中小学布局调整工作坚持城市和农村统筹兼顾，同步进行。调整的重点在晋西北、太行山“两区”各县。
在农村，布局调整的主要任务是撤点并校，扩大学校规模，提高办学效益。通过在山区、偏远地区建设标准化寄宿制小学，基本解决农村学校布点多、分布散、规模小、质量低的问题。十一五期间，山西省规划支持“两区”59个县450个山区乡(镇)建设510所标准化寄宿制小学。在具体布局调整过程中，山西省要求：对于地处偏远、交通不便的农村地区保留必要的教学点；对于7人以下单人校和四级复式教学点进行有计划地调整，同时严格控制三级复式教学点。原则上每个乡(镇)设置1所初中，3万人以上的乡(镇)可以设置2所初中，基本取消2轨以下初中；对办学条件较好、生源稳定的九年一贯制学校，可予以保留。
在城市，主要任务是新建学校，控制学校规模，规范办学行为。通过在城市和县城所在地重点新建和改扩建一批标准化中小学校，基本解决学校数量少、学生入学难的问题，基本消除薄弱学校和大班额现象。为方便学生就近入学，山西省要求城市和县镇小学规模以4轨为宜，原则上不超过6轨，初中规模以6轨为宜，原则上不超过10轨。
4、布局调整的效果：
通过稳步调整，山西省义务教育阶段中小学布局整体得到进一步优化。全省小学总数从2001年的37451所，整合到2008年的19527所，减少17924所，平均每年减少2240.5所；初中从2903所减少到2509所，减少394所，平均每年减少49.25所。
从学校地域结构来看，农村资源大幅整合，校数急剧减少，特别是农村小学， 2001年尚有34456所，到2008年减少到18053所，减少了47.6%；县镇小学数量也有较大幅度减少，县镇初中和城市初中、小学数量在稳步增加。
从各类学校所占比例来看，农村小学校数占全省小学校数比例基本稳定在92%左右，农村初中和县镇小学所占比例有所降低，县镇初中、城市小学和城市初中所占比例均有小幅增长。
从在校学生情况来看，农村初中、小学学生总数呈逐年减少趋势，而县镇和城市的初中、小学学生总数呈逐年增加趋势。农村初中和小学学生所占全省初中、小学学生的比例均有较大幅度降低，县镇和城市初中、小学学生所占比例均有不同程度上升。
从班容量变化来看，全省农村小学平均班容量仍然偏低，基本保持在25人左右，农村初中班容量基本符合要求，维持在50人左右。全省城市、县镇的小学和初中班容量仍然偏大，城市小学平均班容量在50以上，初中平均班容量接近60人，县镇小学平均班容量接近50人，初中也接近60人。
从学校办学规模来看，无论是农村学校还是城镇学校，除农村初中外，其它各类学校校均办学规模均明显扩大，其中农村小学和县镇小学规模变化最为明显，分别从2001年的99.7人和221.3增加到2008年的184.7人和773.5人。城市小学和初中在校均规模在扩大的同时得到有效控制。2008年，全省城市小学校均规模控制在1200人以内，初中校均规模控制在1600人以内。
从群众反响来看，人民群众对布局调整基本认可，比较满意。通过问卷可以看出，96.4%的被调查者对布局调整表示理解和支持，对调整结果表示满意，仅有1.3%的被调查者不同意进行撤并学校。持不同意态度的被调查者主要集中在农村，多为村干部和小学校长。布局调整好不好，学生最有发言权。朔州平鲁区仅2009年春季开学，就有200多名学生从城里返回乡村就读。平鲁区建设高标准寄宿制小学已经带来学生回流效应。该区凤凰城小学六年级学生潘星星说出了自己的心里话：“这里比城里学校还好。”
以上可以看出，通过近十年的调整，山西省农村学校的规模逐步扩大，规模办学效益逐步显现，城市学校办学规模逐步得到有效控制，办学行为进一步规范。近十年来，山西省义务教育中小学布局调整速度是较快的，成绩是较大的，群众是满意的，但今后调整任务还很艰巨。农村学校规模小、条件差，城市学校班容量大、占地小，以及农村教师数量不足、待遇偏低、年龄老化、素质参差不齐等，依然是制约着义务教育均衡化、优质化、科学发展突出问题。
（二）山西省义务教育学校布局调整的主要模式和特点
1、山西省义务教育学校布局调整的特点：
一是政府重视唱主角。山西省从省到县，各级人民政府均把中小学布局调整作为“十一五”期间的重要工作， 列入当地经济社会发展总体规划。各县还成立由政府主要领导任组长，教育、财政、发展改革、国土、规划、人事、建设等部门参与的领导小组，全面负责当地中小学布局调整规划和学校建设工作。各级政府教育督导部门都把中小学布局调整工作列入当地政府工作目标责任制考核内容之中，明确责任，建立考核评价制度。山西省人民政府办公厅以晋政办发〔2007〕110号转发省教育厅《关于“十一五”期间中小学布局调整工作指导意见》，成为十一五期间全省中小学布局调整的纲领性文件。阳泉市郊区、朔州市平鲁区、介休市、祁县等县区都以政府名义出台了相关的调整规划、指导意见和实施方案。省财政列专款扶持晋西北、太行山“两区”各县的布局调整工作，各市、县（市、区）财政也都按省政府要求设立了中小学布局调整专款。灵石县将全县152名生活教师工资和254名炊事员工资以及学生的住宿费全部纳入财政预算，统筹发放，很好地消除了布局调整的后顾之忧。政府真正在中小学布局调整这场大戏中唱起了主角。
二是广泛宣传舆论好。山西省从省到县，在调整中小学布局之前，强调了宣传先行，一方面开好各个层面的动员会、调度会和协调会，另一方面通过新闻宣传媒体广造舆论，尤其是做好向学生家长的宣传，使布局调整的政策、好处以及调整的具体信息家喻户晓，积极营造浓郁的舆论氛围，争取各方面的理解、配合和支持。
三是科学规划定思路。“因地制宜，切实搞好区域内中小学布局调整工作规划”是山西省对各地中小学布局调整的前提要求。在实施过程中，各县（市、区）组织教育专家、政协委员及各界人士通过充分调研和反复论证，科学制定布局调整规划，或以政府发文，或通过人大审议形成地方法案，使布局调整有章可循、有法可依，确保了布局调整的科学性、规范性和有序性。长治市郊区政协通过调研，形成了《关于推进全区中、小学校布局调整的调查报告》，对该区制定科学合理的中小学布局调整规划提出很好的思路和建议。
四是循序渐进稳步走。在布局调整具体操作上，各地坚持顾实际、重实效、顺民意，循序渐进，积极稳妥，对于暂不具备条件调整的，结合发展趋势，择机而行，待条件成熟时，重点推进。
五是统筹实施重实效。山西省坚持将中小学布局调整与教师队伍建设，规范学校管理，学校装备建设和义务教育标准化建设统筹安排，同步实施。各县级人民政府不断加大对农村中小学的投入力度，努力使教学仪器、设施设备、图书、实验器材、劳动技术教育设施等装备配备达到义务教育装备标准化建设要求。同时不断加强教师队伍建设，改善待遇，提高素质，优化配置。在减少学校数量、增大校均容量的同时，有效提高了教育教学质量。
2、山西省义务教育学校布局调整的县域模式：
在省教育厅的统筹下，山西省坚持以县为主，区域规划，整体调整中小学布局。探索出了一些有效的布局调整县域模式。
——朔州平鲁模式：初中集中进城，小学一乡一校。朔州平鲁区于2007年提出“中学办到城区，农村小学集中在乡镇”的布局调整思路，逐步在城区周围新建一批资助型、区域型的寄宿制初中学校，满足进城农民子女和农村学生的入学需求，减轻市区和城镇学校压力。农村初中除一些大乡镇所在地、在校生500人以上、规模在12个班以上的暂可保留外，服务区人口不足9000人的农村初中要集中到市区和县城或其他寄宿制初中就读；逐步取消完全中学模式，实行初高中分离办学；农村一般不再举办九年一贯制学校，也不得在农村小学附设初中班。
在小学阶段，朔州市要求每乡镇新改扩建1所高标准功能完善的农村寄宿制小学，能满足服务区1-6年级寄宿学生就读。农村中心小学一般规模达到6个班以上，在校生200人以上，除特殊情况一般不再保留单人校和复式小学。学前班逐步从小学中分离出来。到2008年，平鲁区所有初中都办在了城区，所有小学全部集中在乡镇。“初中集中进城，小学一乡一校”成为平鲁区布局调整最大的亮点。本省灵石等县也基本采用这种模式。
——阳泉郊区模式：坚持四个结合，做到五指发力。阳泉郊区坚持中小学布局调整与撤乡并镇工作相结合，与城乡一体化建设相结合，与危房改造相结合，与薄弱校改造相结合。采取先撤并单人校，再撤并相邻校，后建设寄宿制学校三步走的办法进行布局调整。通过以区为主保运行，乡村为主保建设，多方共担保助学，领导为主抓思想，上级资助增动力这“五指”发力的办法，有效解决了：村干部和村民思想不统一、办学经费不足、教育资源调配不力、管理体制不顺、偏远山区学生就学不便等难题，使全区义务教育阶段学校由1999年176所撤并为2008年的85所。
——晋中介休模式：分步撤并，管理先行。介休市从1995年到2001年相继出台三个《关于调整中小学布局三年规划意见》，分步推进中小学布局调整。为了确保对合并学校的管理，保障经费来源渠道的畅通，介休市将管理作为学校撤并后高效运行的重要保证，重点研究，重点探索。在多年实践中，介休探索出三种管理模式：一是以乡镇成立规模办学管理委员会，具体负责解决规模办学中的问题，协调各村及有关单位、企业关系，筹措和督促办学经费；二是以生源村成立学校管理机构，在乡镇政府领导下，协商解决办学经费；三是主要依靠办学村管理学校，做好村干部工作，调动其积极性。这三种模式很好协调了乡村两级和学校的关系，强化了乡村助学作用。同时，介休市以学校管理作为突破口，探索出了“学区一体化管理”模式，有效促进了学校教育质量的提高。
3、山西省义务教育学校布局调整的学校模式：
从调整的方法上看，有三种模式。
强校兼并弱校。2007年9月，介休市梁吉小学整体并入市直北坛小学；草市巷小学与市直实验小学并为一校，原实验小学为总校，原草市巷小学为分校；介休二中与介休七中合并，优质校带动转化薄弱校，使农村学校的孩子享受到了优质教育资源，缓解了优质学校生源过剩和薄弱学校生源短缺的紧张局面。
弱校合成强校。2003年，灵石县将403所小学合并为72所，使复式校、单人校、包班校和百人以下的学校全部取消。既实现了规模办学，又确保了学生不流失，所建学校设施设备配套齐全。该县王禹全乡31个村以前有28所小学，其中15所单人校，最小的村小只有3名学生。布局调整后，王禹学校成了全乡唯一的学校，乡里的煤矿企业纷纷捐资，投入920万元，高标准建成一所九年一贯制寄宿学校。学校现在成了全乡名副其实的“文化中心”，一些村民为此还迁居到学校附近。小校变大校，除了全新的校舍，学校最大的变化就是开齐了英语、体育、美术、计算机课程，对孩子们来说，再不用一整年面对一个老师，再不用只拥有三两个同学，孩子们的文化生活极大丰富，有效地促进孩子身心健康成长和人格健全发展。
强校并成强校。荫营矿子弟学校和坪上学校、荫营小学都是阳泉市郊区有名的好学校。2008年，借企业办学校移交地方之机，阳泉市郊区对荫营镇区的学校资源进行了整合，投资   万元建起了一所育才小学，将上述三所学校及周边其它三所小学合并在一起，组建成一所拥有1300余名在校生的全区最大的小学,有效整合了教师资源，使优秀教师的作用得到了更大更有效的发挥，同时一次性配备了高标准的设施设备，使育才小学从硬件到师资成为一所比原来更强的学校。
从学校办学形式上看，也有三种模式
一是寄宿制学校模式。从长远看，实行两村或三村并校效果并不太理想，而且随着学龄人口的进一步减少，容易造成新的资源浪费。要进行中小学布局调整必须立足长远，从新建大规模、高标准的寄宿制小学做起。平鲁区寄宿制学校的发展已为我们提供了很好的成功范例。如按每个小学四至六轨计算，基本上每个乡镇只要建一至两所高标准的寄宿制小学，即可容纳全部适龄学生，甚至可以打破乡镇界限、乃至县区界限，共建寄宿制学校，使优质教育资源得到进一步整合。
一是分部教学模式。即若干年级到一所学校集中就学，另外年级到另一所学校集中就学，表面上看，还是两所学校，实际上是作为一所学校管理，只是由于校舍不足才采取这种办法进行教学，这种模式的好处是可以更好地利用师资和其它教育资源，有利于形成规模效益和提高教育教学质量。这只是农村中小学布局调整的一种过度模式。适用于学校相近，条件相仿，规模较小。
一是高段集中，低段分散模式。大多数县区在布局调整中都出现过这种模式，将高年级合并建成寄宿制学校，在原来的村继续保留教学点，高年级学生集中到寄宿制学校就学，低年级学生就近在教学点就学。这是一种适用于偏远山区居住分散经济欠发达地区的过度模式。
二、义务教育学校布局调整的主要影响因素分析
（一）科学调整中小学布局是全省人口发展变化的客观要求。
近年来，尽管山西省人口出生率逐年降低，但仍为正增长，加上人均寿命不断延长，因此，今后一段时期，山西省人口将一直呈增长趋势。据山西省和计划生育委员会和山西省统计部门等预测，山西省人口到2020年达到3630万人左右，2030年将达到峰值，按平均增长率测算，达到3735万人。
人口总量的增加，客观要求教育学位总量相应增加，但由于计划生育政策的进一步落实，山西省人口出生率逐年降低，因此，尽管总人口在逐年增加，但学龄人口却呈逐年减少趋势。按照我省人口发展趋势，今后初中小学在校学生趋势仍然是稳中有降。根据当前各年龄段学龄人口，以2008年人口自然增长率和人口出生率为计算未来新生人口的不变系数来测算，排除死亡、迁入、迁出等变化因素，未来到2015年，山西省小学学龄人口约为234.9万人，初中学龄人口约为138.9人。到2020年，山西省小学学龄人口约分别为236万人、115.7万人。在这种大背景下，教育布局的主要任务不是放在量的增加上，而应该集中在结构的调整和质的优化上。
（二）科学调整中小学布局是城市化发展的必然要求。
随着城镇化步伐的加快，人口向城市集中的速度也越来越快，2001年，全省城市人口占总人口比例为35.1%，到2007年增长到44.0%，按此速率，预计到2020年，全省城市人口将占到总人口的56.4%。人口由农村到城市的流动，使得城区的初中、小学教育资源总体紧缺，面临着更大的就学压力。而农村学校由于计划生育政策的有效执行以及移民并村、城市化建设等因素，生源急骤减少，许多村已经成为空壳村，学校已经成为或即将成为空壳学校。以祁县来远镇为例，该镇2008年户籍人口有3700人，但常住人口只有1000人左右，且多为老年人，一些自然村已经成了有村无人空壳村，全乡在校学生只有156人。这种情况在边远山区尤为突出。人口分布的变化及学生流向的变化与当前中小学布局已不相适应，必然要求中小学布局做出与之相适应的调整——减少农村学校数量，扩大农村学校规模，增加城镇学校数量，控制城镇学校规模。
（三）本地区经济社会发展与产业结构调整，为中小学布局调整提供了强有力的财力物力保证。
随着改革开放的进一步深入和经济结构的调整优化，近十年来，山西省经济社会得到空前快速的发展，各级国内生产总值、财政收入和固定资产投资都得到了大幅度增长。全省国内生产总值由2001年的1780亿元提高到2008年的7055.8亿元，财政总收入从2001年的229.54亿元，增长到2008年的1518.8亿元，固定资产投资由2001年的708.35亿元，增加到2008年的3700亿元。强大的经济实力为中小学布局调整提供了有力的投入保障。特别是随着城镇居民可支配收入和农民人均纯收入的不断增加，也为中小学布局调整后学生就学提供了较强的经济后盾。
从纵向上来看，GDP、财政收入以及财政对教育投入都在逐年增加，但在教育优先发展的战略要求下，各级财政对教育的投入仍不能满足教育发展需要。近十年，山西省国家财政性教育支出占GDP的比例总体呈下降趋势，与4%的法定目标越来越远。在此大背景下，农村教育实际一直处于一种半饥饿状态。由于学校布点多、规模小，尽管每个农村学校每年都有政府投入，但是杯水车薪，图书室、实验室、微机室、远程教育等设施更新慢、使用率低，一些村的学校刚刚建起了新校室，可因为没有了生源，只好闲置，客观上造成资源浪费、重复投入。这种教育投入严重不足和教育资源严重浪费的矛盾一直是困扰农村教育发展的瓶颈。从这个意义上讲，调整布局，优化资源配置也成了一种必然。
（四）科学调整中小学布局是实现教育均衡化、优质化发展的迫切要求。
实现科学发展的最突出的瓶颈是人才问题。要提高人才质量，扩大人才数量，必须切实把教育摆在优先发展的战略位置。解决人才问题，必先解决教育问题，解决教育问题，必先解决中小学布局和教育资源的优化配置问题。
受多年来城乡二元化发展的影响，城市学校的师资素质、办学条件、学校管理、教育质量均远高于农村学校。科学调整中小学布局就农村学校而言，有利于形成规模效益，有利于吸引和稳定优质师资，有利于改善办学条件，有利于开齐开全开好课程。就城市学校而言，有利于控制学校规模，控制班容量，让每一个学生都能受到平等关注。从根本上说，科学调整中小学布局还有利于规范学校管理，有利于提高素质教育的进一步深化、落实，有利于教育教学质量的大面积提升。因此，实现教育均衡化、优质化发展，必须科学调整中小学布局。
通过十年的调整，山西省中小学办学条件明显改善，有57个县（市区）通过了义务教育标准化验收，占全省县（市、区）的47.9 %。全省小学和初中生均建筑面积分别从2001年的4.6平方米，提高到2008年的5.6和6.37平方米。通过布局调整，也促进义务教育水平的进一步提升。小学、初中学生的入学率、巩固率和义务教育完成率稳步提高。特别是飚升的初中学生毕业升学率，反映了老百姓享受更高层次优质教育的强烈欲望和客观需求。人民群众的这种需求，客观上为中小学布局调整提供了新的动力。
在近十年来中小学布局调整过程中，山西省始终坚持把教师队伍建设作为实现教育均衡化、优质化发展的根本因素放在首位，一方面保证数量，另一方面提高质量。十年中，全省中小学教师学历合格率稳步提高，小学教师大专以上学历率和初中教师本科以上学历率迅速增长。这些都在客观上为中小学布局调整后学校教育质量的提高奠定了坚实的基础，也在客观上成为老百姓认可布局调整、接受布局调整、支持布局调整的有利因素。
三、义务教育学校布局调整的主要问题分析
要使区域义务教育学校布局与时俱进、保持合理，落实好国家布局调整的大政策，把握好布局调整的时机、步骤和策略至关重要。因为我们打破的毕竟是已经存续了几十年的格局、冲击的是老百姓几十年根深蒂固的理念与期待，牵涉的是诸多直接利益相关人（政府、学校、校长、家长、教师、学生）和间接利益相关人（村民、村委会等）的利益，解决好利益相关人所关注的不同问题至关重要。就山西而言，义务教育学校布局调整的重点在农村（点多、规模小、条件差），难点在城市（地少、规模大、资源少），死角在县与县、乡与乡交界处（区域利益、资源归属与供给等）。阻碍学校布局调整工作的突出问题主要表现在以下方面：
1、认识不到位，导致政策滞后。
实现规模办学，优化资源配置，让每个孩子享受优质教育，是科学发展观的本质要求。但现实生活中，一些地方领导的认识还跟不上，一方面，不从学生享受优质教育的根本利益出发，对实施农村义务教育学校布局调整缺乏较强的认同感、紧迫感、责任感和使命感，因而就缺乏坚定的行政意识，不能有力而有效地贯彻落实国家有关政策。如一些地方政府未能及时出台配套性政策。另一方面，一味地维护自己的政绩、形象，不能从大局出发，使得乡与乡、县与县交界处学校的整合成为死角。一些乡村干部尽管心理也愿意撤，但又怕在自己任职期间撤掉学校受群众唾骂；少数小学校长官本位意识浓，不想丢掉小学校长的“乌纱帽”。这些都阻碍了布局调整工作的正常进行。
2、制度不健全，致使职责不清。
实施中小学布局调整是一项投入巨大的系统工程，需要有政府有关职能部门、乡村两级以及社会各有关方面的全力支持。由于体制原因， 一些乡村干部认为现在实行九年制义务教育，投入是国家、省、市、县（市、区）四级政府的事情，不是乡村的义务，而社会对教育投资还缺乏积极的、有力的、正确的引导。此外，由于相关制度不健全，致使布局调整的职责不明确，一些县（市、区）行动迟缓，特别是一些县与县交界处的学校，相距很近，规模不大，却由于县级领导缺乏积极性，再加上上级有关部门统筹不力、协调不够而不能整合，造成了教育资源极大浪费，也制约了教育质量的进一步提高。如：阳泉市郊区西河小学只有在校生80人，是一个典型的农村薄弱学校，而与之不足300米的矿区西河路小学，在校生有800多人，是一所办学质量较高的城区小学，多年来，西河村老百姓只能眼睁睁看着不远处的优质教育而不能享受。
3、机制不完善，影响运行效果。
——政府和学校的关系不理顺。学校是法人，校长就是法人代表，按照我国的法律，法人具有权利能力和责任能力。所谓权利能力，是指校长要有办学自主权，即要有相应的人事权、财政权、办学权，权、责、利是相统一的，无权则无法负责。此外，不少地方把学校与行政级别相挂钩，本来应该由教育行政部门管理的校长，由于有了行政级别，其任命由地方组织人事部门负责，而使用和考核却由教育行政部门负责，任命权与使用权、考核权的分离，客观上不利于校长的管理，不利于校长的成长和其工作积极性的发挥。
——义务教育经费拨付机制不完善。现在的中央财政转移支付制度，由于还没有一个比较稳定的政策、法律来规范，一些地方政府在执行过程中存在着很大的发挥空间，如：不按学期拨付教育经费，而是在年底集中拨付，致使学校在一年中大多数时间无米下炊，而年底却花不完钱；甚至有的地方，不按国家标准配套应承担的经费。
——学校内部管理机制不够完善。现行的校长负责制实质上是个人负责制，而个人负责制是缺乏监督制约的，是靠不住的，这种机制亟待完善。
4、教育资源配置不均衡，是城乡教育差别的根本原因。
经过近十年的学校布局调整工作，新的农村学校布局较之上世纪80年代尽管已经相对集中，但由于学校所在地远离县城，大多数学校仍然不成规模，如祁县来远镇九年一贯制学校，是布局调整后保留下来的全镇唯一一所义务教育学校，在校生只有156人，其中小学72人，初中84人。按照国家义务教育阶段的经费保障机制，每所学校的经费主要依据学生人数下拨，来远学校每年经费只有76000元左右，仅勉强可以支付煤、水、电三项费用，如果当地乡村没有其它助教投入的话，学校正常的教育教学研究、校园文化建设等活动就难以正常开展，更谈不上提高师生生活、福利待遇和改善师生工作、学习环境、条件。规模更小的学校则根本无法办下去。
按照山西省中小学编制标准，该校最多可以配备9名教职工，但实有教职工26名，远远超过省定编制标准，即使这样，教师还是显得不够用，因为，该学校小学至少要开设语文、数学、英语、品德与生活（品德与社会）、艺术（音乐、美术）、体育与健康、科学、综合实践活动共46科次国家课程，周课时共160多课时，初中至少要开设34科次国家课程，周课时近百节，因为是寄宿制学校，还要许多后勤、生活的事情要这些教师额外去承担。因此该校还另外雇用了1名小学代课教师和2名初中代课教师。象来远这样的学校在山西农村，特别是在偏远山区农村是一个普遍性的现象。
5、相关政策不配套，制约着寄宿制学校的发展
一是建设政策不配套。目前全省尚没有一个统一的寄宿制学校建设标准，各地自行建设的寄宿制学校许多都不符合（消防、防震、卫生等）相关部门的要求。有必要综合国家及有关部门关于寄宿制学校建设的要求和规定，制定一个统一的寄宿制学校建设标准，用以指导寄宿制学校建设，才能从根本上保证寄宿制学校学生安全生活，健康成长。
二是经费政策不配套。寄宿制学校由于有学生全日在校学习生活，客观上需要更多的经费用于必要的生活设施及相关工勤、服务人员费用支出，而目前全省乃至全国都没有关于寄宿制学校经费标准，国家对寄宿制学校的拨款仍按普通中小学经费标准执行，这样不平等的待遇，极大地制约了寄宿制学校的发展。
三是编制政策不配套。寄宿制学校由于有学生寄宿，客观上需要一定数量的生活教师和卫生、炊事等服务人员，而当前从国家到省一级所制定的中小学教职工编制标准中，没有专门的寄宿制学校教职工编制标准，寄宿制学校依旧执行普通中小学编制标准，使得寄宿制学校在人员使用上不得不雇用临时人员，从而使得本来就不多的办学经费更加捉襟见肘。
四是助学政策不配套。寄宿制学校是解决学生上学家远路遥的好办法。但学生就读于寄宿制学校客观上需要比就读于非寄宿制学校更多的费用，如：交通费、住宿费、伙食费等。这些费用如果全部让本来不富裕或刚刚解决温饱问题的农民来承担，无疑是一个沉重的负担。在实行“两免一补”的基础上，由政府进一步完善义务教育助学体系，采取更多的助学形式，提供更多的就学资助，有利于吸引更多的老百姓接受寄宿制学校，有利于中小学布局调整的顺利推进。
四、义务教育学校布局调整的对策分析与建议
学校布局的调整，决不是简单的撤、并、联办，它是用现代先进的教学条件和方式取代传统落后的条件和方式的变革，是教育增长方式由粗放型向集约型转变的重要步骤。这种调整和优化配置，不仅涉及到学校、教师和学生，涉及到教育资源的迁移，还涉及到当地党委、政府和人民群众，甚至涉及到有些资产的产权问题等。因此，要使学校布局调整顺利进行，并使这种资源的优化配置真正落实和体现于教育质量和办学效益的提高，必须有一些相应的保证措施与原则。
（一）义务教育学校布局调整的保证措施
１、强化政府行为，站在实践科学发展观的高度，充分认识中小学布局调整战略意义。
地方党委、政府和教育行政部门，应树立完整、科学的发展观，在注意教育发展的规模、速度、数量的同时，更加关注教育发展的质量和效益。要利用各种媒体，通过各种方式，加强中小学布局调整的宣传，使广大领导干部和教师、学生充分认识调整的意义，树立布局调整就是实现教育优质化的观念，从而在思想上、行动上积极支持中小学布局调整；使广大农村干部群众破除小农经济意识、本位意识，树立“撤掉学校是为了让后代享受更好的教育”的认识，从而自觉认可布局调整、接受布局调整。
２、完善以省为主义务教育经费统筹拨付机制，确保义务教育高效运行。
调整学校布局是为了节约教育资源，提高资源的利用率。但这并不意味着减少和削弱对教育的资源投入（特别是物力、财力的投入）。相反，它要求在条件允许的情况下，尽量加大对教育的投入，以保证调整的顺利进行和调整后学校办学条件的改善。尤其新建高标准的寄宿制学校投入更大，需要在各级政府强有力的引导下，广开渠道，多方筹资。为此，建议进一步建立和完善以省为主的统筹机制。
一是要建立以省为主的教育投入体制。实行义务教育经费省级统缴、统拨机制，由省级财政按所辖县级财政应担、能担的原则，确定义务教育县级财政分担经费（含教职工工资等），上缴省级财政，与省级财政分担经费统筹使用。省级财政再按所辖县教育实际需求，统一标准下拨到县级教育行政部门，由教育行政部门统一拨付到校。
二是要建立以省为主的教师补充机制。实行以省为单位统一招聘教师的机制，参照公务员录用的办法，凡进必考，以省为单位进行，委托人事部门组织，一年组织一次。确保新补充教师的质量。
3、深化教育管理体制改革，走教育行政专业化道路。
学校规模的扩大，不是教育资源简单的叠加，它应是各要素的优化整合，只有如此，才能体现出资源优化配置后的规模效益。要真正做到“优化”，相应的管理体系和措施必须覆盖于各要素之上，渗透于各要素其间。
随着经济科技的发展，教育行政逐渐由一般行政走上了教育行政专业化的道路，形成具有独立性的教育行政制度。教育行政管理体制趋向于专业化主要表现在教育行政管理机构的专业化和教育行政管理人员的专业化两个方面。这已成为世界各国普遍关注的问题。
各国教育行政官员基本上都是由学有专长的教育方面的专家担任。同时，十分重视对教育行政管理人员的专业化训练，都在管理课程上下工夫，教育管理原则与教育管理技术手段成为训练的主要内容，其次则是教育发展的基本原理，使受训练的人员对管理理论、管理过程，行政管理权限具备充分的认识与了解，以适应科学管理工作需要。
针对现行校长负责制的弊端，建议建立现代学校制度，由个人负责走向法人制度，而不再是传统家长式的个人负责制度，只有这样我们才能杜绝学校的浪费、低效和腐败。所谓现代学校制度，就是决策、执行和监督三位一体，相对分离的学校管理制度。学校设立家长、老师、政府等利益相关人和社会团体参与监督的监督委员会。
只有实行教育行政专业化，学校管理制度现代化，才能实现布局调整效益最大化。
4、建立长效的教师培训机制，为教师专业化发展提供广阔平台。
培养一大批优秀教师是建设优质学校的基础。各级政府要贯彻落实中央精神，借鉴义务教育经费保障新机制的做法，确实中小学教师培训经费纳入公共财政保障范畴，按教师年工资总额的1.5%将中小学教师培训经费纳入每年的各级财政预算，实行单独列支、专款专用。教育行政部门要根据本地实际和教师实际需求，采取多渠道、多形式，为广大教师的专业化发展提供更加广阔的平台，让教师培训真正成为教师的主要要求，增强教师培训的针对性、主动性和实效性，大力提高全体教师的综合素质。
5、加大对口交流，推进教育均衡发展。
各级政府应该出台相应的政策，大力鼓励并支持省、市名校到农村学校支教，城乡学校结对建设发展，调整城乡倒挂的教师编制标准，有意引导城市优质教育资源向农村倾斜，使农村儿童就近享受到与到城市同样的优质教育，破解农村儿童在当地上好学校难的问题，吸引更多的农村儿童留在或返回家乡读书。
（二）义务教育学校布局调整应遵循的原则
１、理论与实际相结合的原则
坚持国家政策与本地实际相结合，坚持理论与实践相结合，是实现教育增长方式转变的学校布局调整应遵循的首要原则。在具体操作过程中，这一基本原则可分解为这样四个方面：一是实际性原则。即学校布局调整必须从本地实际出发，当地教育实际确实存在着布局不合理、教育效益与资源消耗不相称的问题，确实存在着调整布局、优化资源配置的内在的客观要求，存在着调整布局的必要性。二是实效性原则。即学校布局调整决不是简单的数量增减或教育资源的简单累加，而是合理配置、优化组合、充分利用、提高效能；三是量力性原则。即学校布局须着眼于现有的或可能供开发利用的教育资源的优化配置，决不能超出所能、贪大求洋；四是最优化原则。即不能为调整而调整，简单地“整齐划一”、硬性规定学校的数量和规模，而应通过科学的测算，设计出能使现有资源得以发挥最大效益的调整方案。
２、适应农村人口增长、流动趋势的动态性原则
我省近几年人口出生率基本控制在10‰以下，即使3000余人的大村，每年出生人口也不到30人，不足以办一个满班额的单轨小学。千人以下村只能有几十个孩子，这种分散办学的局面，造成了教育资源的极大浪费。因此，准确把握人口高峰期和低峰期的落差及今后一个时期相对稳定的增长趋势，对于我们合理调整学校布局、避免浪费、避免办学规模的大起大落是非常必要的。
城镇化建设步伐的加快，加速了农村劳动力的流动。在可预见的今后一个时期内，随着农村第二步改革的启动和第三产业的兴起，农村人口的流动将更加突出。农村学校布局的调整必须准确把握和及时适应这种变化趋势。
社会学家和经济学家们普遍认为：中国经济和社会的发展必然使大量的农村劳动力从农业生产转移出来，城市的第三产业只是吸纳农村劳动力的一个方面，大量的农业劳动力将在以目前的县城和重要乡镇为雏形的小城镇步入工业化进程。农村中新兴的小城镇，不仅是农村工业发展的依托，是整个农村社会转型的基础，也是农民生产、服务、娱乐、教育及信息辐射的中心。小城镇的建设和发展，也要求学校教育的格局与之相适应。根据农村人口变化趋势和农村社会的发展趋势，这几年我们坚持将初中尽量设在乡镇驻地，并规定小的乡镇设一所，大的乡镇设两所，比较好地适应了农村目前的情况和今后一个时期的发展。
３、有利于贯彻“两全”的原则
教育的改革和发展，必须有利于全面贯彻党和国家的教育方针，全面提高教育质量。学校布局的调整也必须遵循这一原则。首先，在教育资源并不宽裕的农村地区对学校布局进行适当调整，使过于分散的教育资源适当集中，能够取得在分散状态下不可能取得的效果。如，平鲁属晋西北贫困山区，偏远落后的山庄窝铺导致农村教学工作长期停滞不前，甚至出现了萎缩倒退的迹象。究其原因是由于近年来农村大量人口外出，使本来就落后的农村学校几乎处于瘫痪状态，一个村庄少则五、六名学生，多则十几名，而且还是好几个年级的复式教学，好多教师既苦又累，难以安心任教。据统计，到2008年全区共有区直小学10所，学生1.7万人，教职工781人，而农村小学共有179所，学生5000多人，教职工660人，城乡教育比例严重失衡，差异明显。在这种情况下，农村长期维持延续的复式教学使学生只上语文、数学两门功课，其它课程都难以开齐、开足、开好，学生得不到全面教育。在初中教学方面，与城里拥挤不堪、严重超员的初中学校相比，全区仅有的7所农村初中共有学生1009人，平均每校不足200人。面对这种现状，平鲁区委、区政府结合“一城三镇百村”的新农村建设步伐，全方位整合农村教育资源，大幅度调整学校布局，走“一乡一校”集中办学之路。2008年，该区将农村小学生全部集中到乡镇寄宿制小学，实行了“保姆式”、“营养式”、“园林式”教学。为贯彻“两全”原则打下了良好基础。
（三）关于撤并学校的校产处置问题
首先成立由县级教育、财政、民政等部门组成的农村中小学闲置校舍处置领导小组，加强对学校资产处置工作的领导，及时处理校资产处置中的具体问题。其次按照政府有关部门关于农村中小学闲置校舍处置的意见，对农村中小学闲置校舍处置，各县区的做法概括起来基本有以下四种方式：
1、由教育部门按布局调整规划需要，合理配置盘活闲置校舍。第一是采用教育系统内部调整或划拨办法，将闲置校舍继续用于举办中小学或优先发展幼儿教育、成人教育，以充分提高闲置校舍的利用率，处置方案报县农村中小学闲置校舍处置领导小组批准后执行。在规划或划拨中，对原产权不明确的闲置校舍，有关部门采取特事特办的原则，为学校补办有关校舍产权手续，并免交契税、土地登记费和房屋所有权登记费。第二是对因中小学布局调整需异地新、扩建校舍的，教育部门可对中小学布局调整后的闲置校舍进行置换，置换收益应全部用于调整保留学校的建设投入。置换前对闲置校舍进行价值评估，以免在置换时出现国有资产流失。置换方案报县农村中小学闲置校舍处置领导小组批准，并按当地国有资产处置管理办法执行，当地有关部门对置换过程中中小学校的校舍免交契税、土地登记费和房屋所有权登记费。
2、对布局调整中明确不再使用的农村中小学闲置校舍，根据学校地理位置、校舍功能等特点，调整作为农村中小学勤工俭学基地、职业教育培训中心、社区教育机构等乡镇公益性教育机构使用。
3、对布局调整中明确不再使用的农村中小学闲置校舍，通过价值评估后，进行变卖，变卖的收益报县农村中小学闲置校舍处置领导小组批准，统筹用于学校的建设投入或用于清偿教育的债务等。
4、对不能采用上述三种方式处置的农村中小学闲置校舍，交给村委会作为集体财产，用于农村社会公益事业使用，在交接中严格履行了固定资产移交手续。