金满楼：袁世凯为何悍然解散国会和国民党

袁世凯为何悍然解散国会和国民党
金满楼
在“二次革命”中，有部分意志坚定的国民党员如参议院的议长张继，他们为了支持孙中山而抛弃了议席离京南下，但贪图名禄的毕竟是大多数，因此当时的国会中仍旧以国民党的议员最多（不过，擅自抛弃议席、放弃合法斗争是应鼓励呢，还是坚持职守应当提倡，自然是仁者见仁、智者见智）。
对于这些“捣蛋”的国民党，袁世凯也很头疼，但时机未到，也只好先隐忍不发。当孙中山、黄兴等人在南方公然“作乱”时，袁世凯手下一些求功心切的部下建议将国民党立刻解散，甚至有人自告奋勇的要带兵去捉拿这些“乱党”。袁世凯听后大怒，斥责道：“不可胡来！”
难道袁世凯是尊重政党政治？当然不是。袁世凯当时没有借机解散国民党，那是因为国会还没有选举他当正式大总统呢。要是解散了国民党，那国会也就开不了会，选举大总统也搞不成，反而麻烦。
俗话说得好，“不是不报、时候未到”，等到袁世凯把正式大总统弄到手后，他就要给国会找茬了。袁世凯找的第一个茬，是《大总统选举法》。各位可能会觉得奇怪了，袁世凯不就是按《大总统选举法》登上正式大总统宝座的吗，这个法又怎么了？
原来，在《临时约法》中第三十条规定，临时大总统有“公布法律”之权，但当时国会被袁世凯催得急了，于是在制定《大总统选举法》后便在政府公报上直接公布了，也就未经袁世凯之手（议员们想，袁世凯肯定没意见啊）。袁世凯当时倒把这这档子事给记在肚子里，但他当时急于转正，也就暂时隐忍未发。
当上正式大总统没几天，袁世凯便令总统府给国会发了一个咨文，称民国制定法律的过程应当是分“提案、议决、公布”三个过程，国会在未经总统府便将贸然宣布《大总统选举法》，这不仅是蔑视大总统的权威，而且是侵犯大总统的公布权和违反《临时约法》的行为，如果这个事情不解释清楚，影响极坏。在咨文的最后，袁世凯还要求国会议员们立刻给予合理答复。令人可乐的是，袁世凯在咨文中引经据典，并援引《临时约法》，还真说得头头是道，一点都不含糊呢。
此时的国会议员们，正在忙着讨论斟酌中华民国的宪法草案，也没有时间专门开会来讨论袁大总统的咨文，只说国会制定法律直接公布乃是各国通例，原本就不须经过总统副署云云。由此可见，《临时约法》制定过于仓促，起草者水平有限且夹带私心，结果是被袁世凯给抓了把柄。本来，立法机关制定法律的确毋庸行政首脑副署加以公布，何必在《临时约法》中加上总统有“公布法律”之权的条款呢。
当然，袁世凯发此咨文并不要真正维护《临时约法》，恰恰相反的是，他的真实动机不仅是要找国会的茬，而且还要找《临时约法》的茬。正如前面介绍的，《临时约法》规定的体制是责任内阁制，大总统基本是个虚职，立法权力掌握在国会中，而行政权力主要由内阁掌握，这才是让袁世凯最不满意的地方。你想，袁世凯好不容易从清室和革命党人手中取得江山，岂有江山夺下之后睡于卧榻之侧的道理？
过了两天，袁世凯见国会对咨文并无正式复文，自己的出招仿佛泥牛入海，不见踪迹，心中不免十分恼怒。随后，袁世凯便命国务院派出施愚等八名委员前往国会干涉。施愚等人奉了大总统令，自然是意气风发，他们随后便雄赳赳、气昂昂迈进国会大门，要替大总统讨个说法。
八委员来到国会会场之时，正好宪法起草委员会在进行民国宪法草案的一读审核，见这八人突然闯入，不觉愕然。八委员得意之余，便将一个新咨文交给议长。在这个咨文中，袁世凯除了陈述上一个咨文的内容，又提出以后国会开会时应该及时通知国务院，以便随时派人前来出席陈述。这回，袁世凯的狐狸尾巴终于露出来了，这便是行政权干涉立法权的勾当了。
国会议员们在传阅了咨文后，很是惊诧莫名，便答复八委员说：“民国立法，权在国会，不受行政之干涉。诸位到国会来未免违法，还请回去告诉大总统收回成命为好。”
八委员不管你什么立法、行政之类的玩意，随后又拿出一份文件交给议长，说：“大总统还有一份咨文，诸位看后便清楚了。”
事情到这里便已明朗化了。议员们传阅一遍后，只见这份文件上白纸黑字、明明白白地写着这么几条：
一、将《临时约法》第三十三条：“临时大总统得制定官制官规，但须提交参议院议决”改成“大总统制定官制官规”----行政制度和法规跟参议院、众议院没啥关系了。
二、将《临时约法》第三十四条：“临时大总统得任免文武职员，但任命国务员及外交大使须得参议院同意”改成“大总统任免文武职员”----人事权也和参众两院没关系。
三、将《临时约法》第三十五条：“临时大总统经参议院同意，得宣战媾和及缔结条约”改成“大总统宣战媾和及缔结条约”----对外战争和外交这样的国家大事，也全归袁世凯管了。
除此之外，袁世凯还在咨文中提出在“公安、防御、灾患”的非常时期，大总统应有特别处分权和制定法律权，只需国会开会时再加承认即可。
各议员见后吃惊不小，袁世凯这提出的几条完全是总统制的规定，甚至与君主立宪制相差无几，这与目前宪法草案中主张的责任内阁制几乎有天壤之别。你想现在宪法起草委员会已经将宪法草案拟定得差不多了，岂肯屈服于袁总统的要求？
当下议员们便对八委员说：“我等正在进行宪法草读，只能由国会议员列席旁听，诸位原本是不该前来的；至于代大总统陈述咨文，更是与约法章程不符，还请诸位自重”。
说罢，议员们竟然撇下八委员，只管自己审核宪法草案去了。
八委员本是奉着大总统的命令而来，不想乘兴而来，败兴而归，回去不免气恼，自然在袁世凯面前添油加醋的数落了一番国会的不是，其中也不乏劝说袁世凯乘机解散国会的。
袁世凯听了八委员的回报后，却也在意料当中，他却不动声色，只淡淡的说：“你等不要着急，我只有办法。”
再说国会那边，在受到袁世凯的一番逼迫之后，反而加快了宪法草案的审读进度，没几天宪法草案便进入了二读阶段。袁世凯通过各种渠道得知宪法草案和《临时约法》无甚大的区别后，随即便发了几通密电，暗暗布置了起来。
数天后，各省都督、民政长与北洋将领的电报雪花般的飘来，一个个都是支持袁世凯的“合理要求”并指责“国会专制”；还有几个袁世凯的心腹，在电报中就直接提出要撤销宪法起草委员会、撤销宪法、解散国民党、解散国会，大家散伙算了。
袁世凯接到这些电文，自然是喜不自胜，以为国会就此屈服。不料此时国会议员中还有一些硬骨头的家伙，他们不畏外界压力，硬是在10月31日下午通过了宪法草案的三读程序，并准备交国会公布。由于这部宪法草案的起草主要在天坛祈年殿，因而也被称为“天坛宪草”。这部宪法草案主要秉承了《临时约法》的精神，共10章113条，其中主张“责任内阁制”并对大总统及其国务院的权力进行了严格的限制，也有人称其政体为“超议会制”---不言而喻，议会的权力过大而总统的权力过小，怎能不起冲突。
眼看天坛宪草就要公布，这下袁世凯再也按捺不住了，他使出了最后的狠招---釜底抽薪，解散国民党。
这里要插一句。在宋教仁被刺后，内阁总理赵秉钧为了避嫌而称病辞职，当时由陆军总长段祺瑞暂替总理一职。在袁世凯剿平“二次革命”后，便由进步党推出熊希龄在9月11日组阁。熊希龄原在唐绍仪内阁中做过财政总长，这次他挟进步党之势力，网罗了梁启超、张謇、汪大燮等名流，组成了号称“第一流”的人才内阁，其阵容之豪华，就是国民党也得甘拜下风。
为了搞掉国民党，袁世凯想来想去，决定还是让熊希龄出马更为名正言顺。有人会问，熊希龄是进步党员，他毕竟不是北洋集团的人，怎么就会对袁世凯俯首听命呢？说到这事，有这么一个传闻，说熊希龄在辞去财政总长的时候，袁世凯为了笼络他，特命他出任热河都统，以示器重。大家想，热河是个什么地方？那是前清皇帝们的避暑胜地，所以熊希龄到了热河后，也就把公署搬进承德避暑山庄内。但是，在这昔日的皇帝行宫中办事，宫中的珍宝太多又未曾清理，不免有些瓜田李下之嫌。
据称，有一次袁世凯的心腹姜桂题来访，熊希龄在好生招待之余，临别时还偷偷的将一把乾隆皇帝的折扇作为私人馈赠送给了姜桂题。姜桂题是个粗人，也不识好歹，他为了取媚袁世凯，回北京后又将此折扇转送给了袁大总统。袁世凯由此派人前去暗中调查，发现避暑山庄失窃了不少珍宝，结果熊希龄便被袁世凯抓了把柄。
熊希龄在得知袁世凯要求他下令解散国民党后，未免也有兔死狐悲之感，因为熊希龄在政治立场上一贯跟随主张政党政治的梁启超，如果今天国民党被解散，那谁又能保证明天进步党不会被解散呢？但是，袁世凯的理由也冠冕堂皇，“警备司令部查获乱党李烈钧与国民党议员徐秀均等人来往密电，试图分裂国家”，因此国民党不能辞其咎；当然，最终迫使熊希龄在取消国民党员的议员资格及解散国民党命令上签字的原因，可能是内务府调查热河行宫珍宝被盗的案卷。这被人拿住了要害，真是有苦难言哪。
熊希龄在命令上一签字，那边三百多军警早已准备妥当，随后便凶神恶煞般的直扑广安门内大街的国民党北京支部，不仅代理事长吴景濂被当场逮了个正着，其他的职员也通通被关押起来，不得外出。等拿到国民党议员的住址后，这帮军警当晚又按图索骥，分批闯入每个国民党籍议员的家中，第一件事便是搜缴议员证章、证书。倘若议员们稍有质疑与反抗，这帮丘八老爷便拔出手枪，恶狠狠的顶在议员脑袋上威胁。这秀才遇到兵，哪里还有什么道理可讲。
等到午夜时分，军警们已经缴得350多件国民党议员的证章、证书，正待他们想去总统府邀功请赏的时候，袁世凯却又下了一道严令，让他们继续搜缴“二次革命”前已经脱党及跨国民党的议员证书，而且必须在当晚完成。没办法，这些鹰犬们只得在凌晨时分挨家挨户的继续搜查，直弄得北京城内鸡飞狗跳，鸡犬不宁，等到破晓时分，最终又收缴了80多件。
原来，老袁做了一个算术题：要是只收缴350件国民党议员证书的话，剩余的议员在国会中仍旧过半数，还有可能继续开会；现在又剥夺了80多名脱党及跨党议员的资格，这下两院议员已经去了大半，国会就开不成啦！
等到第二天，议员们前去参众两院开会，那门口早有荷枪实弹的丘八老爷拿着一张名单在此站岗，凡是进入的都必须检查议员证书，那国民党及其参加过国民党的议员们的证书昨晚便被这些人收缴了证书，哪里还进得去？
各位，当时国会有个诨号名叫“八百罗汉”，就是说国会中有820人，但在昨晚被取消资格的便达到438人，这参众两院的议员尚不足半数，还怎么开会？国会既然瘫痪了，那附属的一切委员会，尤其是宪法起草委员会和制宪会议，也就自然无限期的延宕了。
那些残余的议员们气愤不平，还要向总统府提出抗议，但很快被老袁骂了回来：“你国会都开不成会了，抗议何来？”还未等到这些人再闹事，袁世凯干脆一不做二不休，在1914年的元月10号发布了一道洋洋数千言的命令，将国会解散，议员们通通遣散回籍。老袁的理由同样是冠冕堂皇：既然国会已经开不成会了，那民国岂能再给你发工资？即使要再开国会，那也得重新召集。由此，中华民国的第一届国会在干完选举袁世凯为正式大总统的一件正事后，也就此寿终正寝。
眼看木已成舟，这帮议员们也只能自认倒霉，白白丢了年薪五千元的职位不说，最后在那些丘八老爷的威喝之下，只落得领取几十块大洋的川资打道回府，实在是晦气之至。
看到这里，大多数人以为袁世凯就要搞赤裸裸的专制了，但老袁却并没有那么头脑简单。他解散国民党和国会，并不是不要国会和宪法，相反，他是要一个合乎自己意愿的“国会”和“宪法”，这就是设立在国会之外的政治会议和后来的中华民国约法，这是后话。
在将国会解散后，袁世凯意犹未尽，又下令将地方议会也一并解散。对于这点，各省的都督倒是很乐意去做，谁也不想受到议会的限制啊。不过，国务总理熊希龄在受到多次的胁迫后，这时再也忍耐不住了，在签署解散地方议会命令后便向袁世凯提出辞职，而司法总长梁启超、教育总长汪大燮也受他的牵连一并辞职。
袁世凯见熊希龄去意已决，也就稍作挽留后照呈批准，暂由外务总长孙宝琦代理国务总理一职。湖南才子熊凤凰拜相还不到半年，除了给老袁当枪使，基本什么事都没干成。这还不算，熊才子最后还落得一身的不是，真是弄得声名扫地，狼狈不堪。受此挫折后，熊希龄也就绝意仕途，从此告别政坛，转而从事慈善和教育事业去了。这倒是他该去做的。
如此看来，不管是革命党也好，书生也罢，都不是老袁的对手。这老袁不仅搞军事有一手，搞起政治也很辣手，甚至搞起法律来，也同样是有板有眼、不落下风呢。你要说他不是枭雄，谁是枭雄？
话说回来，民国建立以后的制宪进程也不甚完美。譬如《临时约法》，因为要限制袁世凯的权利，所以特别赶在袁世凯就任临时大总统前匆匆出台，整个制宪过程不过一个月，在三读程序中竟然使用起立表决，不可谓之仓促草率。在制宪会议中，对于实施内阁制还是总统制这样一个重大的议题，当时只有6名议员做了简短的发言并在不到4个小时就完成了表决，这实在是太轻率了。要知道，美国1787年宪法关于是否实行总统制的辩论足足进行了10天。作为一个新生共和国的国家大法，以如此迅速的速度，外加掺入制宪者的私心，如何能调和各方利益，帮助新生政权顺利过渡并促进国家的发展及其国民的幸福呢？
《临时约法》有两个重大缺陷，一是忽略了三权分立中的司法权，这往往导致立法权和行政权发生冲突时缺乏一个制衡的力量；二是对中央和地方的权力划分没有做出规定。在《天坛宪草》中，这两个缺陷仍旧没有得到很好的纠正，而且还增加了其他的毛病，比如设立国会委员会代行国会之权力、议会有宪法解释权等，对大总统的各项权力则进行了更严格的限制。这种“议会太强、总统太弱”的模式，完全陷入立法权大大压倒甚至侵犯行政权的不平衡状态，这显然是值得商榷和探讨的。
如果从袁世凯的角度来说的话，他当时也并不是一味的反对国会和宪法，至少在《天坛宪草》三个半月的制定过程中，制宪会议并没有受到太多的干扰，经费也得到了充足的保证，宪法草案的顺利出台便是明证。事实上，袁世凯对宪政民主并不了解，他在政治立场上多倾向于实用主义，对于《临时约法》和后面的《天坛宪草》在行政权上的束缚，袁世凯何尝不是感到极其痛苦并试图有所补救。
但在袁世凯的修宪要求被制宪会议拒绝后，形势便急转直下。事实上，袁世凯提出的修正案类似与现在法国的半总统制，即扩大了总统的权力而适当缩小了议会的权力，因为二战前法国的议会内阁制中议会的权力太大，议会频频“倒阁”，导致政局混乱，这未必是个好制度呢。事实证明，现在法国的半总统制既造就了一个相对强势的总统，也产生了一个相对稳定而有效的内阁，这种权力的平衡比单纯的内阁制和总统制来得更加符合实际。要是当时制宪会议慎重的考虑下袁世凯的意见，说不定民国率先发展出法国式的半总统制，这未尝不是一件利国利民的好事呢。
可惜的是，制宪会议中的议员们明显缺乏政治经验和妥协的意识，他们试图按照自己对民主共和的理解来制定一个宪法的美好蓝图，丝毫不考虑当时最具实力的北洋军政集团的利益和诉求，这样蛮干岂能不失败？要知道，民主的真谛本就是妥协，需要在有风度的对抗中进行经过反复多次的均衡博弈，这才能形成各方都能接受的制度性安排。
那些制宪会议的议员们实在是太年轻、太缺乏政治经验了。在71名制宪会议的议员中，40岁以下的议员占到94%，而35岁以下的又占到68%，他们当中的很多人只有留学或者革命的经历，不但缺乏行政管理经验，就连一般的社会经验也严重缺乏。这些人在一种封闭的状态下按照教科书制定宪法，即使这个宪法再完美，但不符合实际情况又不具备可操作性，这又有什么用呢？
等到国会被解散、《天坛宪草》无限期的搁置后，不仅国会的制宪活动被中断，就连国会也是皮之不存。由此，民国进行到第三年的时候，便开始进入了袁世凯的威权统治时期。