弱势的政权与弱势的干部

文章来源：《乡镇论坛》2010年2期中 　作者：陈文胜 　发布时间：2010-4-20 13:30:39 　阅读次数：86
——《在小政府观察中国大问题——乡镇视角下的三农》
作品简介：三农问题的实质就是“三弱”，即弱势农民：种粮农民；弱势政权：乡镇政权；弱势干部：乡镇干部。在整个农民的群体中，种粮的农民最弱；在整个政权的体系中，乡镇政权最弱；在整个干部队伍中，乡镇干部最弱。本书作者以一个农村基层人员的视角，站在学术的高度上向人们论证了他对“三农”问题的现实思考和探究。全书共分为三个部分，上、中、下三篇。从对现实的思考——现实的探索——理论的现状逐个细说开来，凸显那些容易经常被人忽视的因素，为我们提供了一个新研究视角。
精彩片段：
弱势政权：乡镇政权
在中国现行的权力体系中，乡镇政权是最弱的政权。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇政府具有下列职能：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（2）执行本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保障农村集体经济组织应有的自主权；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（7）办理上级人民政府交办的其他事项。这些法律规定本该属于乡镇政府的职能，被中央各部委为了把权力伸到乡村社会，省市各职能部门为了向农村榨取资源，依托在乡镇的七站八所把乡镇的绝大部分权利如数上收，依靠自己的强势权力特别是通过“责任状”和“一票否决”的压力手段，把责任一级一级往下压，压向共和国最底层的乡镇政府，乡镇政权不弱才怪。
1、权利上移
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》没有被废止，但其规定的管理本行政区域内的教育、文化、卫生事业和财政、民政、公安、国土、司法行政等行政工作的权力已全部上移。乡镇范围内，几乎凡是有权的，诸如税务、工商、财政、公安等，具有财政吸纳能力的站所全部都收归上级。比如电力部门，先要求乡镇政府组织农民集资办电，且资金缺口由乡镇财政补足。可通电后按电力法进行管理，由电力部门受益，特别是在近三年出台的网改和户政政策，所有由农民和乡镇集资创办的电力设备，在农民每户上交电力部门200元户改费的前提下，要全部无偿移交给电力部门才能有资格进行网改。电力既然是商品，可凭什么要乡镇和农民无偿投入？比如林业部门，先要求乡镇政府组织农民植树造林，成林之后再由林业部门根据森林法进行办证收费。如今办一株树的砍伐证费用，已经超了一株树的出售价，而追究森林防火和植树造林的责任，却是林业部门在代表县政府对乡镇实施“责任状”和“一票否决”的管理。比如教育部门，先要求乡镇政府组织农民集资办校，办好学校之后就是移交给县级教育部门管理，尽管资产交给县、债务留在乡镇，但无论是农民还是乡镇却从此对教育资产无权过问。乡村的巨额债务至少有1/3以上是由于中小学校的危房改造而形成的。比如水利部门，先要求乡镇政府组织农民无偿用地且集资出劳兴办大中型水库，水利部门根据水利法把水变成了商品，向农民收取高额消费，甚至还把消费收缴作为工作任务下达到乡镇政府。如此等等，不一而足，虽说是剥夺乡镇，但最终是在剥夺农民。
2、责任下压
因为乡镇政府是没有下级的最后一级政府，因而无仿效上级的，可以用“做个指示发个文”这样常规的工作方法了事。上级可以利用强势权力将本该属于自己及其部门权力所对应的工作任务，量化分解为具体指标，逐级转移到乡镇，再在乡镇的头顶祭起“一票否决”的悬剑。在国土法出台以前，国家的耕地保护政策执行得不打折扣，而自从国土法出台以后，法律剥夺了乡镇政府的权力，而赋予了国土部门的部门特权，乡镇的国土所变成了被农民称为“卖土所”，并在全国从上到下形成了一个规模庞大的食利群体。近几年来的农村耕地管理，“以罚代批”和“给钱许可”等大量的乱批耕地比比皆是，为了共同利益部门上下遥相呼应视法律为儿戏！然而，一旦要追究责任，远在县城的县国土局长自然因不知情而毫无干系，乡镇国土所长无品无位，只要不开除公职一切处分都无关紧要，乡镇长却是“责任状”上也法律规定要被追究的第一责任人。
法律虽然规定林业部门根据森林法进行办证收费，而植树造林和森林防火的责任，根据“责任状”和“一票否决”乡镇责无旁贷。计划生育的要强制执行权、行政处罚权以及社会扶养费的征收权等权利，法律规定属于县以上的计生行政部门。湖南省政府作出了一个如此的决定：从2004年下半开始，乡镇征收的计划生育社会扶养费要全部上缴县计划生育主管部门，再由县级计划生育主管部门逐月下拨上缴金额的80%。而管理的责任却在乡镇政府，诸如结扎、上环、流产、引产等烦琐具体事务均要求乡镇落实。如果代表县里迎接省市考核出了问题，“一票否决”的首先是乡镇政府。公、检、法、司、消防、乡镇无权管理，但出了重大的民事纠纷和刑事案件特别是安全事故，要被社会稳定“一票否决”的，乡镇政府首先在所难免！比如“交通安全责任状”，按照属地管理的原则，就要乡镇负责。在县公安局一个副局长上带队到乡镇督察“禁止报废车辆营运工作”时，一个乡党委书记不禁问，不是我们不愿做工作，只是乡镇干部上公路查车是否合法？这个副局长回答，按照县委的统一安排，由乡镇负总责，具体工作由公安派出所执行。乡党委书记哭笑不得：公安派出所的人财物都由公安局直接领导，你直接到自己的直辖机构督促落实不是多快好省吗？何必要压乡镇去管你自己部门本来应该管好的份内工作？
尤其是信访责任制，只要有到省市特别是到北京上访的，只要上访人的户籍在你乡镇，而不管上访的原因是否与你乡镇有关，也不管上访的要求是否合理合法，即使自己不发工资，借款也要无条件接回上访人员，并追究责任，5人以上上访就要被没有理由没有原因没有商量地“一票否决”！在H县的某乡有一个农民，因相邻的一个乡基金会有他的存款没有兑付而赴京上访。论道理，要么追究基金会县级主管部门的责任。可是，按户籍所在地的责任原则，省府通知市府，市府通知县府，县府通知所在的乡政府。这个乡政府不仅要派人出钱把他从北京接回来，而且乡党委书记和乡长还要受到县府的处分。对于上级及其各个部门的各种钟繁多的学习费、会议费、书报费、会费、规费，即使自己不发工资，借款也要完成任务，否则，就要遭遇有权部门意想不到的“一票否决”。
3、财政空转
一方面，上级强势权力部门依托乡镇七站八所，把乡镇范围内极为可怜的有限公共资源，进行掠夺性的榨取。在笔者所调查的H镇，派出所从1995年到现在，除保运转支出116.5万元外，还向县局上交了97万元；国土所从1995年到现在，工作人员由3人增加到9人，除保自身运转平均每年支出在35万元以上外，还平均每年向县局上交了30多万元；还有司法、环保、规划、林业、工商、水利等各个具有吸纳能力的部门。另一方面，乡镇负债运行，处于崩溃的边缘。几乎是乡乡有债、村村欠钱。绝大多数的乡村债务都是本级财政收入的数倍甚至数十倍。由于乡镇的事权大于财权，硬性财政支出多而收不抵支。刚性支出大大增加，而收入大幅度减少，很多需要乡镇配套支出，如公路“乡乡通”、“村村通”等工程，等等。实际上，绝大多数的乡镇处于破产状态，玩空手道是目前乡镇执政手段的绝活。
4、非法生存
一是行政权力的非法生存。各个强势的权力部门，依靠立法把权力收归部门，因而各个部门的权力都有法律保障。而乡镇的权力被上收，责任却有增无减，只有法律责任，没有法律保障。如果要履行逐级转移而来的责任，就只有非法地行使权力。还因为要天天直接面对农民，不履行作为代表国家的政府责任，就会招致群众面对面的责难和批评。诸如计划生育、民事纠纷、社会治安，等等；管事的无权，不管事的有权。
二是财政行为的非法生存。有个县委书记在安排乡镇工作时有一句这样的名言：有钱能够办成事是好干部，没有钱能够办成事是更好的干部！他补充说，有钱会办事不是真本事，只有没有钱能够办事才是真正有本事！“要钱办事是硬道理”，由于收入来源没有保障，无奈之下只得左手“拆东墙补西墙”，右手打欠条赊欠。所以，乡镇采取的是“能拖的拖，能挪的挪，该欠的欠，该要的要”的土政策。一是拖欠村干部的工资，如果上级不出台有效的政策，很多乡村干部的工资只能无限期地拖欠下去。二是拖欠办公经费和电费等。三是请客送礼，尽最大努力争取尽可能多的专项资金，以便尽可能多地挪用“灾社减”这样一些专项资金。四是用各种办法尽可能借银行贷款，用高利息作诱惑向民间借款，而只要借到了钱，能否还债就谁也无法保证。用一些乡镇负责人的话来说，只要政府没有垮台就一定不会烂账。五是尽可能扩大收入渠道，比如计划生育的社会扶养费已经成为乡镇财政日常收入的主要来源，只有超生越多收入才越多。很多乡镇领导提倡创新工作思路，而创新的方向主要是如何利用乡镇政府的行政资源，尽可能多增加财政收入。
三是政府职能的非法生存。对于逐级转移而来的各种责任和名目繁多的负担，以及形形色色的考核，绝大多数是乡镇的财力和权力所无法做到的。所以，很多时候如果不用讲假话、做假事、报假数的形式主义来应对上面的官僚主义，就无出路。对于农民而言，绝大多数的乡镇不仅背负着沉重的债务，甚至自身生存都难维系，有谁会相信他们能够对农民提供最基本的供应？很多乡村为了缓解沉重的债务压力，尽可能减少正常的公务活动，尽可能压缩经费开支。尽管有很多公益事业建设已经迫在眉睫，但群众想都没有想过要去找乡政府。在这样的情况下，乡镇面对农民的需要已经无法满足了，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现。如果不满足农民基本的公共需求，乡镇政权的存在就失去价值。这种合法性危机将会冲击整个乡镇政权的政治权威，从而使乡镇政权走向崩溃。按照现在这样运转下去，他不需要被人去取消就会自我取消了。所以有些人提出取消乡政府，设立办事处，就顺理成章了。上世纪80年代垮掉组（生产队）一级，90年代垮掉村一级，2000年代垮掉乡一级，现在县一级已经摇摇晃晃，会不会成为下一个？
弱干部：乡镇干部
乡镇干部在历史上为推进“联产承包”、破解中国的千年粮食短缺，维持着农村的基本公共事务和政常秩序，在夹缝中强力控制人口的增长幅度等，应该说作出了很大的贡献。特别是在税费改革前农民负担最沉重的时期，为今天现代化的前期积累，处于农村社会的尖锐矛盾之中维系着中国的改革大局。尽管那时农村的社会矛盾也非常尖锐，为什么农村社会大局能够稳定呢？除了绝大多数农民相信党和政府能够解决所面临的问题和外地打工的收入支持了目前农村的运转这两个重要原因之外，还有一个不可缺少的重要原因就是：乡镇干部作为农村社会精英，构成了一道保卫社会安全的“防火墙”，维护了农村社会的基本秩序。可如今的乡镇干部已经沦为了真正的“无产阶级”，陷入了前所未有的困境。
1、来自上下两面夹击
对于乡镇之上的任何一级上级及其部门，无论是领导还是一般办事员；无论是级别比你大的还是级别比你低的；不管是与你有无责任，该不该你管，也不管你有无权力，都可以对乡镇干部发发号施令，而乡镇干部都要绝对服从。如果政策与客观情况相符了，这要归功于各级领导的英明决策；如果政策一旦偏离本地区的客观实际，造成了社会矛盾，就是乡镇没有把政策落实好。政策是好的，只是乡镇这些歪嘴巴和尚把经念歪了。有一个省里的官员公开说：“中央的政策很好，基层的干部好狠！”因此，对于中央以下的各级而言，决策失误的责任可以上推中央承担，执行失误的责任可以拿乡镇干部是问，只要处理几个乡镇干部就可以使问题得到解决，因为无论是对中央还是对民众都有了一个交待。
对于“两栖类”性质的村干部来说，本身就是承包了责任田的农民，经济上没有保障，政治上无奔头，无法用“工资待遇”、“工作考核”、“职务提拔”等手段来进行简单管理，稍有压力就会走人。更何况作为村委会干部是村民直接选举担任的，只要不违背党纪国法，无须看任何上级的眼色行事。在2004年的“粮补”发放工作中，湖南省H市T乡的某村支部书记，在累计为村向乡政府代交了3万元农业税的情况下，做好一部分群众的工作同意抵交本年度的农业税，这就有违于省市两府关于不管任何情况“一刀切”的不抵扣政策。由于该村地处交通线上，市长沿交通线督察时，马上查出了这个顶风作案的情况，责令在场的乡党委书记立即纠正。这个支部书记当场就拦住了市长的小车，声称支部书记不当了，要求把自己借钱交上去的农业税退回来，否则就不放行。吓得在场的县乡领导脸都变色了，立即把他强行拖开。就在市长一行走后，支部书记对留下来的几个乡干部说，你们怕他，我可不怕！我村干部早就不想当了，他难道要收回我的责任田、开除我的农民职务进城去当工人不成？这个村的支部书记至今照当不误，据说不是不想撤，而是不敢撤，主要是怕他到省市闹事，特别是怕他聚众进京上访，以免省府达追究市政府的责任。而这个乡的党委书记没过几天就被撤掉了。对于农民而言，尽管乡镇干部是国家在基层的代表，但你无钱无权，自身难保，难以为靠。如果是政策好，首先要感谢上级政府的领导干部而不是乡镇干部；如果是政策失误，首先要骂乡镇干部出气。有一句顺口溜体现了这种现状：“有吃有穿不求你，不批不斗不怕你，有了问题要找你，解决不了臭骂你，你来硬的要告你。”
2、自身生存难以维系
有个姓胡的妇女副镇长把乡镇干部的现状概括为：“一无山二无田三无房产四无存款，五六百元工资糊口，七八月份就开始发愁。”而一个即将退休当过乡长的主任科员，则把乡镇干部的现状描述为“五子登科”：“工作一辈子、职务没位子、城里没房子、银行没折子、工资是条子。”乡镇干部的待遇本来就低，非城郊的农村，乡镇干部工资人均在1万元左右，远远低于管理阶层的社会平均劳动力价格。从各级财政供养的人员来看，据有关资料显示，目前养一个乡镇干部平均每年只需要人头经费1万元，养一个县干部平均每年最低需要人头经费3万元，养一个地市级干部平均每年最低需要人头经费6万元，养一个省干部平均每年最低需要人头经费9万元。全国政协委员、清华大学教授蔡继明根据相关调查研究得知，县乡两级人员约占71%，他们的开支占21%；中央和省级人员占29%，他们的开支占79%。然而，不仅本来不多的工资被长期拖欠，而且还要借钱垫付上缴税费。
立党为公，执政为民。对于农民而言乡镇干部是“官”，但对于省市县而言，乡镇干部特别是普通的乡镇干部应该是“民”吧？没有农民将会怎样？没有乡镇干部将会怎样？农民的转化造就了世界工厂，乡镇干部的转化将会造就什么？会不会造就一批实干的政治家特别是领导中国农村基层民主改革的政治家？从县以上，有哪一级组织哪一个干部哪一个领导会个人借钱发干部的工资？有哪一个行业会和农民一样亏本也要向国家交税？你说乡镇干部为什么如此艰难仍然有人要当哪怕是借钱交税也要当，请问农民这样难当亏本交税也还要当农民，他们可以不当吗？总之，种粮事关13亿人的吃饭问题，乡镇政府事关农村建设全局问题，乡镇干部事关新农村建设的服务问题。只有充分认识到这三个问题，才能准确把握新农村建设的关键所在。