河南模式能否成为公安体制改革范本

http://www.sina.com.cn  2010年11月17日12:19  法治周末
河南模式能否成为公安体制改革范本
■对话：张光 (中国人民公安大学教授) 秦立强 (中国人民公安大学教授) 余凌云 (清华大学教授)
法治周末见习记者 李秀卿 法治周末记者 李恩树
《法治周末》：在悄悄地进行试点之后，河南省迅速在全省公安系统实施了重大体制改革。根据计划，到11月15日，全省所有公安分局将予以撤销。如何评价河南省的公安体制改革？
张光：全国也有过类似的改革，有的是机构内部人员调整，把警力下放到基层，但是机构没有任何变化，一段时间后会带来反弹，机关化情况更严重。而这次是釜底抽薪，从管理创新、制度改革方面进行，确保将警力投入到一线的目的得以落实。据我到新乡的实地观察，基层警务室的民警见得多了，一线警力从原有的不足三分之一增加到三分之二以上。
原先警力布局不合理，一线警力少，街面见警率不高；另外，社区警务室由于人员不足，有很多没有充分发挥作用，甚至形同虚设。新乡的改革解决了这两个问题。
秦立强：21世纪以来，世界各国普遍强调社区警务，这也是目前派出所最主要的工作。现在，河南省把分局的职能下放到派出所，给人的感觉是，派出所实际上是分局，只是管辖范围更小一点。
一直以来，我国公安机关的管理体制都是“条块结合，以块为主”。从上世纪80年代开始，公安机关就提出要进行管理体制改革。但制度的改革不像撤并机构那么明显，这种改革有的地方是悄然进行的，有的地方轰轰烈烈，都是通过撤、停、定来调配警务资源，以解决警力畅通问题。
《法治周末》：2003年，吉林省辽源市撤销公安分局及派出所，成立8个警察署；2005年，黑龙江省大庆市撤销派出所，设立公安分局；河南省则是撤销分局设立派出所。几种不同模式的改革会产生什么不同的效果呢？
秦立强：几种不同的改革模式各有利弊。辽源改革力度很大，将公安分局与派出所合并成立警署，其实警署也是派出所的性质，后来又改回，这几年又进行了内部机构改革，但这些改革跟体制关系不大。大庆撤销派出所设立分局的做法比较好。派出所是公安机关的派出机构，派出所的改革作为公安机关的内部改革，对政府外围体制不会造成冲击。但是，辽源的改革是将作为法定机构的公安分局变为派出所，会带来一系列问题。
河南将分局变成派出所，从大的方向上看，符合未来警力实战化、扁平化的趋势，以适应信息化背景下市一级公安机关“一竿子插到底”、直接指挥、调集警力的现实需要。
张光：辽源的改革思路是把分局和派出所合一，重新划分管辖范围，名称改为警署，但在实际运作过程中遇到了问题，又全部恢复为分局。
河南改革的明显特点是全政府参与。新乡在改革之前，曾由地方党委和政府领导带队，率相关职能部门一同到公安机关走访，如此一来，公安机关的改革就有了一个良好的外部环境。改革往往牵一发而动全身，如果没有其他部门的支持和配合，与其他政府机关和司法机关的衔接，靠公安机关一家做协调工作难度很大，改革就会遇到困难，特别政府编制部门工作难做。但如果有领导自上而下推动，全政府部门参与，改革的阻力就会小一些，问题就比较容易解决。
《法治周末》：公安机关作为行政执法机关，不仅是国家权力序列中的一环，而且运作时较其他政府职能部门涉及更多的法律规范。因此，公安体制改革必然涉及制度配套问题，特别是法律授权，包括行政处罚、刑事强制措施等，都涉及国家的基本法律，而不是地方政府能够解决的。
张光：所有的改革必须按照法律规定来办，不能突破法律，否则，执法就没有合法性了。新乡的改革显然意识到了这个问题。它把公安分局撤销了，但新机构有分局和派出所两个牌子，就是为了符合法律要求，县级公安机关的权力不能因为机构撤销就没有了。
新组建的派出所并非原有意义上的派出所，也不是原来的层级，实际上是把分局和派出所经过重新整合之后，按照新的架构重新设计了一个基层的执法单位。这个执法单位兼有原分局和原派出所的职权，是一个在职能上二者合一的机构。这样，在不突破现有法律的情况下，新的派出所仍然具有原县级公安机关的执法权限。从定性上来看，叫分局更为合理，因为分局具有的职能仍然存在，称为派出所，就是为了强调它的实战性。
过去的分局与当地行政区划对应，现在等于在原有的行政区划内，设立若干个分局，这若干个分局同样对应原有的司法机构和政府部门，只不过在行政组织上做了重新调整，没有突破法律和制度规定。
余凌云：治安管理处罚法规定，县级以上公安机关是执法机关，派出所只有500元以下罚款和警告的权力，没有拘留权。改革最好是撤派出所而保留分局。如果改为派出所，在派出所权限不变的情况下，很多案件就会积压到市局。从改革趋势看，案件尽量由区、县一级的执法机关来处理，市局等承担指导、协调等领导角色。
扁平化的体制是为了提高行政效率，不是机构合并可以解决的，关键是能否形成良好的机制。如果把所有派出所变成分局，但是素质和装备都跟不上，照样无法担负起分局的职能，就像把中专的名字改成大学，也不能培养合格的本科生。
《法治周末》：河南“局管所”的模式是否符合我国公安体制改革的大趋势？
张光：这次河南公安机关体制改革范围较大，触及的问题很多。实际上，公安改革的步伐一直没有停止过，因为当代社会对公安机关快速且多样化的警务服务提出了更高要求，公安机关不能按照原来固有的模式来维护社会治安秩序。其次，公安机关要提高工作效能，解决自身警力不足的问题，必须着眼于内部改革，通过管理创新予以完善，这也是全国各地公安体制改革的基本思路。
余凌云：从制度理念上看，公众最关心的是税收是否增加、政府义务能否良好履行，而非政府的架构问题。政府机构要在行政组织法的规制下，谨防滥设机构，增加老百姓负担和行政效率低下等问题。如果实践中的改革不会增加公民税负且能提高行政效率，那这种改革未尝不可。
秦立强：我的看法是，公安机关第一轮围绕机构和机制的改革基本结束了。改革取得了很大进展，但是也存在许多问题。现在，公安部成立大情报系统，掀起第二次警务改革，就是围绕信息化的工作机制，改变警务运行机制。河南撤销分局设立派出所这一举动，就是信息化背景下的实战化、扁平化的改革举措。
《法治周末》：与之前辽源、大庆等地的单个城市公安体制改革不同，河南全省撤销公安分局，涉及范围之大前所未有。但是，如此大范围的公安体制改革，为何不是由中央统一实施，而是从地方发起？
张光：其实，公安部一直在倡导并推动公安管理机制的创新和体制改革。但是，没有一声令下，按照一种模式在全国一刀切，主要是考虑到我国情况非常复杂，从南到北，从东到西，经济发展水平不一样，治安管理水平不一样，虽然有统一的法律法规和政策，但全部用统一的模式，既不科学也不现实。例如，北京市公安局下设如此多分局，如果按照全国统一的模式，东西城分局全撤，北京市公安局直接指挥月坛派出所，显然就不科学了。因此，任何改革都要结合本地实际进行。
余凌云：从中国改革开放实践经验来看，都是地方先摸索出经验之后，再向全国推广成功的经验。从实践来看，改革有两种路径；一种是获得中央授权的改革，一种是地方自发的改革。这种改革有助于少走弯路，减少改革可能付出的成本。从这个意义上说，河南先行一步，也没有大的问题。
延伸阅读
美国警察体制一瞥
何家弘 (中国人民大学法学院教授)
美国的警察体制属于典型的分散制。全美国的50多万名警察分属近两万个相互独立的警察机构，平均每个警察机构的警员不足30人。其中，最小的警察局只有局长1人，是名副其实的“光杆司令”。美国的警察机构分为联邦、州、县、市4个层级。
美国联邦负有打击犯罪和维护治安职能的机构多称为执法机构，少数称为警察机构。例如，司法部下属的联邦调查局和毒品管理局、财政部下属的烟酒火器管理局和联邦特工局、内政部下属的印弟安人事务局执法处和国家公园警察局、联邦邮政总局的邮政稽查署，以及华盛顿市警察局和联邦国会警察局等。
联邦调查局是美国最重要的联邦“警察”机构，现有雇员约两万人。虽然联邦调查局隶属于司法部，但是其局长由总统直接任命。联邦调查局总部设在首都华盛顿，下设3个直属科和3个职能处。3个直属科是国会与公共事务科、法律顾问科、计划与督察科。3个职能处是行政处、调查处和执法服务处。行政处负责全局的行政管理、档案管理和后勤服务等方面的工作，下设3个科，即行政服务科、档案管理科和技术服务科。调查处是该局的主要犯罪侦查部门，下设情报科和犯罪调查科。执法服务处的职责是向全局提供技术、培训、后勤等方面的服务。
联邦调查局在美国各地建有59个地区分部和426个驻区站。地区分部一般为每州一个，但也有一州两个和两州一个的情况。例如，加利福尼亚州就有两个联邦调查局的地区分部，洛杉机为第29分部，旧金山为第53分部；而爱达荷州和蒙大拿州则共属第10分部。驻区站多设在主要城市，规模很小，一般为10人左右。此外，联邦调查局在世界各地还建有十几个外国联络处，以便协调与外国警察机关的合作。
美国的州警察机构主要有三种模式。第一种是巡警模式，或称巡警型警察机构。这种州警察机构的主要职责是实施州交通法规、调查和预防交通事故、纠正和处罚交通违章行为、保障公路安全。加利福尼亚州的公路巡警队就是这种模式的代表。第二种是执法模式，或称执法型警察机构。这种州警察机构负有完全的执法职责，包括犯罪侦查、维护治安、实施法令、公路巡逻等。伊利诺依州的州警察局是这种模式的代表。第三种是“两元”模式，或称巡警———执法模式。这种州警察机构分为两个独立的实体，一个负责公路巡逻，一个负责一般执法工作。例如，佛罗里达州的公路巡警队负责州公路的巡逻和发生在州公路上的轻微刑事案件的侦查；而佛罗里达州执法局则负责一般性执法工作，包括发生在州公路上的严重刑事案件的侦查。
美国共有大约3000个县级警察机构。这些机构主要有两种模式：一种是县司法局模式；一种是县警察局模式。前者是美国传统的县级执法机构模式，县司法行政官是县的执法长官，负责本县的警务。目前美国的绝大多数县都属于这种模式。后者是一种较新的县级执法机构模式，即县警察局长是县的执法长官，负责本县的警务。目前美国仅在一些县市合一的地方采用这种模式，如佛罗里达州的杰克逊韦尔县。县警察机构的人员规模相差甚远，少则数人，多则数百人。
城市警察是美国警察的主要力量，其人数约占美国警察总数的四分之三。美国的城市一般都建有自己独立的警察机构，或称“自治警察机构”。不过，这些市镇警察机构的规模也有很大的差别。例如，伊利诺伊州的库克县境内有121个城市警察局，共有警员1.6万多人。其中，芝加哥市警察局有警员约1.3万人；此外还有5个警察局的人数在百人以上；而绝大多数警察局的人数只有几十人或几个人。
芝加哥市警察局是美国第二大警察机构。局长(或译警察总监)由市长任命。该局的组织包括局长办公厅和5个分局。办公厅下设行政办公室、内务处、职业标准室和警察牧师组。5个分局是行动服务分局、侦查服务分局、技术服务分局、行政服务分局和社区服务分局。行动服务分局下设巡逻处、交通处、行动指挥部、特别事件行动队和分遣队。
芝加哥市的警务分为6个大区、25个小区。巡逻处在每个大区设巡逻队，在每个小区设巡逻分队。侦查服务分局下设侦探处、团伙犯罪处和青少年犯罪处。其中，侦探处是最主要的犯罪侦查部门，共有800多名侦探，负责芝加哥市绝大多数刑事案件的侦破。这些侦查人员分派到各个巡区工作，但统一归侦探处领导。技术服务分局下面有一个犯罪实验室处。该处下设犯罪现场处理科、物证技术科和证据评价科，分别负责现场勘查、物证检验和鉴定结论评断等工作。
美国这种分散型警察体制是有利有弊的。一方面，它有利于加强本区各警种的合作，有利于警务人员熟悉当地的社会情况和犯罪活动规律，也有利于警务工作的分配和管理；但另一方面，它不利于整个国家警务工作的统一指挥和警区之间的协作，不利于集中力量打击严重犯罪活动和流窜犯罪活动，也不利于提高警务人员的专业化水平。总之，任何国家和地区的警察机构在决定采用何种体制时，都应该根据具体情况来全面地权衡利弊，以求最佳方案。
来源：法治周末
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