把加快经济方式转变作为特大城市发展主线

新转型   新发展   新生活
“十二五”时期统筹人口资源环境科学规划首都城市建设的思考
北京市政协城建环保委员会

　　北京正在中国的不断崛起中走到了世界的前沿。当前，北京的发展正处于一个重要的时间节点，“十一五”即将收官，“十二五”规划发展蓝图开始谋划。
　　问题与挑战
　　北京作为首都和特大型城市，面临的人口资源环境问题、压力与挑战，主要表现在：
　　资源“短板”制约明显。例如多年平均水资源量为37.4亿立方米，人均不足250立方米，不到全国平均水平的1/8；一次性能源大部分仍需要从外埠调入。
　　人口规模不断膨胀。如何在新形势下统筹资源消耗增长以及在发展中解决好居住、就业、就学等问题，目前面临的矛盾压力也在不断增大。
　　基础设施建设仍不能满足需求的增长，供水、供电、供气、供热等市政基础设施建设的保障能力仍有不足。
　　垃圾和污染问题突出。全市生活垃圾年均增长8%以上，日产垃圾1.84万吨，处理能力只有1.04万吨，垃圾处理设施建设面临选址难、建设难。
　　从全局角度看，北京人口资源环境问题的产生，根源在于人口资源环境与经济社会发展的不协调不和谐。未来北京面临的人口资源环境压力更为严峻。主要表现为：
　　一是北京需要经济总量的提升。虽然目前北京市人均GDP超过1万美元，已步入工业化的高级阶段，但要实现世界城市的目标，必须有更大规模的经济总量支撑。
　　二是北京所面临的资源、能源的巨大压力和承载能力瓶颈，未来几年并不会有根本性的改变。
　　三是面临快速城镇化的巨大压力，人口规模将不可避免地继续增长，在这一背景下，由于转变发展方式的复杂性，在一定时期内建设用地快速扩张、耕地快速减少，与土地、水、能源等资源利用方式粗放的局面仍将并存，这些都对北京脆弱的资源环境条件提出了新挑战。
　　战略与对策
　　当前，北京的城市发展正处于十分关键的时期。
　　——从国际经济形势看，欧洲主权债务危机正在对中国制造业乃至北京制造业产生新一轮的影响，北京经济产业发展尚未完全从后金融危机中复苏并自主增长。后危机时代的国家之间、区域之间的竞争加剧，当前处于抢占新的竞争优势制高点的关键期。
　　——从国家新世纪前20年战略机遇期的全局部署看，正处于由前十年保增长、扩规模的战略机遇期，向后十年转方式、调结构的战略机遇期重点转移的关键期，经济和城市发展转型的任务繁重，必须进一步加强统筹协调，通过率先转型发展把握先机和强化先发优势。
　　——从区域发展看，“十二五”期间京津冀都市圈和城市群的发展将被放在更加突出位置。而北京人口资源环境矛盾的缓解和资源环境承载的提升，首都经济、社会、文化的发展及综合实力的提升，都有赖于区域的一体化发展。
　　——从城市的发展阶段看，北京人均GDP刚刚迈上1万美元，首都经济处于新的发展阶段，处于经济社会发展转型的关键期。
　　因此，应当将新转型、新发展、新生活，作为“十二五”期间科学规划首都城市建设的战略选择，以此为核心，进一步落实好城市发展建设的重点。
　　（一）促进新转型。以推进发展方式转变为核心，以缓解人口资源环境矛盾和提升资源环境承载能力为阶段目标，协同推进经济产业结构和城市空间结构的战略调整，加强京津冀区域协调发展，拓展承载空间。
　　加强人口问题的综合研究，在空间资源配置、产业发展、住房、交通和公共服务设施规划建设与管理中，前瞻性地考虑人口调控和外来人口的管理与服务问题。
　　抓紧制定《北京低碳生态城市规划纲要》，用更先进的理念整合资源，从规划源头提高资源集约节约利用水平和效益，改善生态环境。
　　（二）加快新发展。以着眼世界城市建设为长远目标和努力方向，落实“人文北京、科技北京、绿色北京”行动计划，推进工业化和城镇化协同发展，以产业发展带动就业增长，努力实现经济社会城乡又好又快发展的阶段目标。
　　落实市委、市政府确定的优化一产、做强二产、做大三产的思路，优化产业空间布局。一是做好中关村国家自主创新示范区的规划实施工作。二是抓好重点功能区规划建设，打造一批带动首都经济向更高端发展的强力引擎。三是加强城市南部地区、永定河绿色生态发展带建设和北京第二机场前期规划工作，加快南部地区基础设施和公共服务设施建设。
　　积极推进城镇化，构建城乡一体化的新格局。一是加快城乡结合部的整治改造，促进产业升级和环境提升。二是加快新城规划建设，加强重大产业项目配置和基础设施、公共服务设施建设。三是统筹小城镇发展建设，促进小城镇建设与本地城市化协调发展。四是引导山区协调发展，进一步做好山区、浅山区和沟域经济发展的规划编制及实施。
　　（三）创造新生活。“十二五”期间，首都城市发展应以“可持续的和谐城市创造新生活”为理念，在搞好各项公共服务设施建设和人居环境建设的基础上，以低碳理念推进人们生活方式的转变。
　　抓紧做好民生规划，加快推进住房、养老、绿化、医疗、教育、殡葬等一系列关乎老百姓切身生活的规划建设，为北京宜居城市建设打好基础。
　　大力发展公共交通、加快轨道交通和绿色交通建设步伐，进一步优化公共交通和绿色交通规划体系，鼓励自行车、步行等绿色出行，提高公交出行比例，使首都成为一个更加适宜人们生活、工作、创业、发展的地区。

城市发展的理念
天津市政协人口资源环境和城市建设委员会

　　由于城市的形成和发展历程不同；城市的资源和经济基础不同；城市的性质和文化特色不同，各个城市会有不同的发展模式和发展前景。但是，不管什么模式和前景，只有树立正确的理念，城市才能得到科学的、健康的发展。
　　一、城市发展应树立以人为本的理念
　　人是城市的主体和核心，城市是人创造精神文明和物质文明的载体，城市的发展说到底是人的发展。
　　（一）城市发展要为市民创造足够的就业岗位
　　工作是城市居民生存的前提条件，就业是城市居民的基本需求。因此，通过产业提供就业岗位，满足城市中就业者的需要。 城市产业的选择会影响就业岗位的数量。考虑到我国人口多、城市化压力大的特点，发展多种产业，既要发展就业岗位较少的先进制造业，也要发展劳动力较密集的第二产业；既要发展现代服务业，也要发展传统服务业。
　　（二）城市布局应尽可能实现工作与生活的平衡
　　随着城市规模的不断扩大，交通距离越来越长，过分强调生活区与工作区的分离，必然会造成明显的钟摆式交通。居民上下班路途时间过长，不仅会让人产生疲劳，更会造成交通拥堵。
　　（三）发展以人为本的城市住宅
　　居住是城市最重要功能之一，以人为本的理念就是关注城市中每个居民的居住问题。政府有责任通过有偿、或适当补贴的方式为城市中不同层次居民提供居住空间，积极发展以普通住宅为主、多种方式并举的住宅供应体系，让城市中的大部分居民住得起房、买得起房。
　　（四）创造良好的城市环境
　　城市的环境建设包括城市环境的净化、绿化、美化等，如大气的质量、污水的治理、城市垃圾的无害化处理、噪音及扬尘的控制以及绿化建设和市容街景等。城市环境关系到城市中每个人的身心健康和精神状态，这是以人为本理念的一项重要内容。  
　　二、城市发展应树立节约的理念
　　（一）节约城市用地
　　土地在任何地方、任何城市都是稀缺的、不可再生的。特别是对于像中国这样的农业大国来说，土地更是保障人民基本物质生活的宝贵资源。节约土地应成为城市发展的基本方针。
　　（二）节约城市财政
　　城市财政主要来源于各项税收，取之于纳税人，当然应当用之于纳税人，也就是说，要为城市居民提供各项公共设施和公共服务，绝不允许挥霍浪费。
　　三、城市发展应树立“城市是财富”的理念       
　　（一）珍惜城市资源
　　一是要保护和利用好城市水资源。在水量保护方面，要防止水资源的流失和枯竭，避免水资源过量开采，挖掘新的水资源；在水质保护方面，要防止水污染，维持良好水质状态，防止有害物质进入水环境。
　　二是要提高城市土地使用效能。城市土地的紧缺性和不可再生性决定了必须提高城市土地的利用率，充分发挥土地效能。在不影响城市环境和满足城市基础设施承载力的前提下，提高土地容积率。
　　三是要开发利用地热、风能、太阳能等资源。
　　（二）保护历史建筑
　　城市历史和人文精神深深地印刻在建筑与街巷之间，成为特有的文化象征，是城市不可再生的财富。因此，无论是政府还是开发企业都不能为了经济效益和城市形象，以任何理由破坏、拆除有价值的历史建筑。
　　（三）弘扬城市文化
　　文化是城市中最具价值的财富，反映城市的历史、内涵、品质和价值，城市文化包含的内容很多，有戏剧、音乐、绘画、雕塑、文学作品、建筑艺术、市树市花、民俗风情等。对于城市中有形的、无形的、物质的、非物质的文化都要重视、挖掘、继承、发展和弘扬。
　　四、城市发展应树立“绿色”的理念
　　（一）大力发展循环经济
　　发展循环经济要从资源开采、生产消耗、废弃物利用和社会消费等环节，加快推进资源综合利用和循环利用。提高资源利用率、减少资源和能源消耗，治理环境污染。
　　(二)建设低碳生态城市
　　当前，建设低碳生态城市的重点应放在建筑节能上．也就是要发展“绿色”建筑。应积极推行用太阳能、地热等新能源取代传统能源。要大力发展绿色交通，汽车油耗和废气的排放是建设低碳城市需要重点解决的问题。对大城市和特大城市来说，应重点发展轨道交通，实施公交优先战略。
　　五、城市发展应树立城市安全的理念
　　（一）科学设定城市设防标准
　　由于种种原因，我国一些城市的设防标准较低，为了确保我国城市市民的生命财产安全，应该从科学的角度出发，提高设防标准。重要公共建筑物和住宅工程在设计上应该高于现有规范的规定进行设计，提高重要公共建筑及住宅的安全性。
　　（二）城市管理是确保城市安全的重要手段
　　城市中发生的一些安全问题除了自然灾害和人为破坏，大部分与城市管理不到位有关。这里需要强调的一点就是对城市中突发事件的应急管理，预防性应急管理是高层次的现代化城市发展的重要理念之一，必须从理论研究、法制建设、应急预案等各方面下手，重新审视城市安全政策。

 统筹人口资源环境
科学规划上海城市建设
上海市政协人口资源环境建设委员会

　　2010年，是上海世博会的举办年，上承“十一五”规划，下启“十二五”规划。“十二五”是上海城市发展的又一关键时期，转变经济发展方式的任务尤其迫切。
　　上海城市发展必须坚持科学发展观，深入贯彻国家战略，加强长三角区域协作，统筹全市人口资源环境等城市发展要素，科学规划城市建设，实现发展方式转变、产业结构调整、社会民生改善等新突破。
　　“十二五”期间上海城市建设与发展的主要目标与重点任务
　　（一）主要目标
　　“十二五”期间，上海城市建设与发展的主要目标是建设“四个中心”，要根据“四个率先”的总体要求，突出改革创新的驱动和功能能级的提升，充分发挥城市规划的引导和调控作用，统筹人口资源环境，注重与长三角发展相协调，注重中心城与郊区发展相协调，注重空间布局与功能完善相协调，进一步完善市域“1966”城乡规划体系，加快形成城乡一体发展新格局。
　　（二）重点任务
　　中心城区，将以经济、金融、商贸为载体，成为面向全球的经济服务主导区域。要进一步完善功能，体现繁荣繁华。进一步完善和强化金融、贸易、信息、交通、管理等功能，大力发展现代服务业，加快旧区改造。
　　郊区发展，是上海新时期发展的重点。要体现综合经济实力，在“集约”上做文章，积极推动“三个集中”（工业向工业园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中）。郊区新城将成为重点建设的区域，为上海产业发展和人口布局调整提供空间。
　　“十二五”期间上海城市建设与发展的相关建议
　　（一）更加注重服务服从于国家区域发展战略，加快推动长三角区域协调发展
　　着眼于增强国际竞争力，以加快虹桥枢纽地区建设为契机，进一步加强长江三角洲地区之间的合作。加快上海的产业结构调整和转移，推动长江三角洲的产业分工和合作布局；优化长江三角洲的城市网络结构，推进实现多中心、多层次的城市等级体系；加强在能源、市政设施、环境治理和保护等方面的规划衔接，加快互联互通的基础设施建设，构筑长江三角洲地区城际快速交通网络。
　　（二）更加注重市域空间布局优化，加快打造功能板块
　　根据不同区域的发展需求，发展若干个具有不同核心竞争力的功能板块，每个功能板块有相应的产业结构和城镇组群形态与之相配套，形成功能——产业——形态既有差异、又融为一体的组团式城市形态格局。
　　（三）更加注重中心城功能提升，打造国际级中央活动区
　　中心城区是推动全市加快形成以服务经济为主体的产业结构的主战场。中心城现代服务业空间体系应以“二主四副”为骨架，围绕外滩—陆家嘴CBD地区和虹桥综合商务区，沿黄浦江南北向和延安路—世纪大道东西向轴线延伸现代服务业功能集聚带，彰显世博园区作为国际服务贸易和城市文化高地的重要作用，培育具有国际性城市功能的生活品质空间。
　　（四）更加注重郊区新城发展，加快形成城乡一体化格局
　　世博会后，上海城市建设的重心将逐渐从中心城转到郊区新城。新一轮郊区新城建设要按照构建与国际大都市相匹配的城乡体系的总体要求，以建设“生产、生活、生态”融合的低碳宜居城市为目标，实现城市功能多元化、空间布局集约化、产业城市融合化、综合交通便捷化、环境建设生态化和公共服务均质化。同时，加快郊区新市镇和社会主义新农村建设，发展农业生产，注重农业的可持续发展，加快推进公共服务设施和市政配套设施建设，不断提高农民生活质量，促进城乡协调、共同发展。
　　（五）更加注重保护生态格局，维系城市生态安全
　　与其他世界城市相比，上海在生态环境空间比例、城市森林覆盖率和自然保护区面积比例均有一定差距。上海城市发展，要坚持环境保护与经济发展同步，必须落实最严格的耕地保护制度，保护自然生态环境，保护历史文化遗存，通过营造合理的市域生态空间体系，保障城市生态走廊，维护“生态底线”，通过规划引导和土地调控的双重手段，以土地供应的硬约束实现生态锚固，切实维护城市生态安全。
　　（六）更加注重公共服务设施和基础设施建设，努力推进社会主义和谐社会建设
　　公共服务设施和基础设施是城市功能和地位的重要支撑。当前和今后一段时期，上海城市建设和管理任务十分繁重，必须坚持建管并举、重在管理，一方面，以枢纽型、功能性和网络化等重大基础设施建设为重点，全面加强现代化重大基础设施体系建设。另一方面，要更加关注公共服务设施建设，以人民群众的日常生活和精神文化需求为重点，加强城市公共空间管理、健全社会公共服务体系，合理安排基础设施、教育、文化、医疗等公共服务设施布局，特别是随着物质生活的日益改善和精神生活的日益丰富，对精神文化消费提出了更高的要求，不仅要求数量上的增加，更要求质量上的提高。
　　（七）更加注重体制机制完善，进一步加强城市管理
　　科学的城市规划，加上良好的管理体制和机制，有利于促进城市持续、健康、协调发展。一方面，要根据“统一领导、统一规划、统一规范、分级管理”的指导方针，充分发挥市区“两级政府、两级管理”、郊区“三级政府、三级管理”的积极性，合理界定市、区（县）两级管理的职责分工。另一方面，要贯彻“决策、执行、监督”三分离的原则，完善规划决策机制，提高规划决策的科学性和民主性。加强社会监督和公众参与，增强规划信息透明度，积极推动社会公众参与，让公众享有城市规划知情权和参与权，充分发挥社会的监督作用。

 科学规划重庆“十二五”城乡建设
重庆市政协城乡建设环境保护委员会

　　为全面深入贯彻落实科学发展观，统筹人口、资源、环境和城乡、区域的协调发展，科学规划“十二五”期间重庆的城乡建设，我们有以下初步思考及建议：
　　建议总体思路是：以胡锦涛总书记“314”总体部署为总纲，以统筹城乡人口资源环境相互协调和率先发展为主题，以推动经济社会发展转型为主线，全面贯彻落实科学发展观，围绕全面建设小康社会目标，把重庆建设成为西部地区的重要增长极、长江上游的经济中心和现代化国际大都市。
　　建议具体目标为：初步建成长江上游的交通和通信枢纽，构建充满活力的现代产业集群，生态环境得到明显改善，两江新区轮廓初具雏形，国家中心城市的职能进一步得到强化，公共服务设施体系初步完备，居住条件有较大改善，防灾减灾能力稳步提高，城市空间发展健康有序，基本完成宜居、畅通、森林、平安、健康等“五个重庆”工程建设。
　　（一）要大力提高人口的城镇化水平。坚持以人口城镇化为核心的城镇化导向，加速农村人口向城镇转移，全面推进户籍制度改革，促进城镇常住人口与城镇户籍人口归一。充分发挥大中城市吸纳就业强、集聚效益高等方面的作用，加大农村人口转移进城力度。充分尊重进城就业农民工已成为城镇化主体和产业工人重要组成部分的现实，把推进农民工进城落户作为推进城镇化的重要任务。完善农民工技能培训、就业指导、安居扶持等方面政策，深入推进土地、住房、户籍、社会保障、子女入学等方面的制度改革，积极引导常住城市并有稳定职业的农民工进城落户。
　　（二）统筹城乡规划与用地规划综合配套改革。一是要探索改进规划体系：以城市总体规划-近期建设规划-年度实施计划为时序路径，强化政府对城市建设的调控与引导；以城市总体规划—详规—控规体系为路径，突出总体规划在宏观层面的战略性作用和详细规划在微观层面的控制开发作用。二是要探索建立城市建设用地总量控制，区域内灵活配置机制：探索在城镇规划建设用地总量平衡的情况下，形成建设用地在区县之间、远郊区县与都市区之间合理统筹调控的工作机制，保障土地资源的有效配置。三是要实行城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩：在国家指导下开展集体建设用地有偿使用制度改革，探索统筹城乡的建设用地使用机制；以国有、集体土地并轨为突破口，改良现行的土地供应制度，开创“集体土地与国有土地”共同构建城市的新局面；在空间布局上，应将集体建设用地与国有建设用地统一规划，集中布置，实现土地使用的集约效应；在规划管理上，应将集体建设用地纳入城乡统一规划管理范围，避免出现管理上的“二元分割”。
　　（三）强化水资源和能源保障体系建设。在提升城乡水资源保障能力方面：应以解决工程性缺水和提高水资源利用效率并重，全面提升水资源保障能力；统筹建设城乡供水工程，提高城市供水、乡镇供水保证率和农村集中供水普及率，全面解决城乡居民饮水安全问题；建立主城区以工程蓄水和两江江水互为备用的供水安全保障体系，完善城市供水体系。在构建能源保障体系方面：要积极应对能源由基本自给调整为能源输入地区的形势变化，转变能源发展方式，强化能源资源的有效利用和优化配置，强化能源政策对能源消费的引导，以发展方式转型促进能源可持续利用；强化政府对能源资源和能源基础设施的监管和调控，确保能源安全；通过市内资源高效开发和区域战略合作，巩固提升以电力为中心、煤炭为基础、天然气为补充的能源保障体系。
　　（四）大力推进生态建设、环境保护和节能减排、低碳经济。
　　1、促进生态修复建设：要加快推进三峡库区消落区、地质灾害危险区、石漠化地区等生态环境脆弱地区的生态恢复；牢固树立生态产品理念，建立生态补偿机制，引导形成绿色消费文化和消费意识，加快建设长江上游生态文明区。
　　2、加快建设“森林重庆”：要大幅度增加森林资源总量，力争森林覆盖率达到42%以上；继续实施天然林保护工程，争取国家继续实施“长防”工程和退耕还林工程，重点抓好秦巴生物多样性功能区和三峡库区水土保持生态功能区建设。
　　3、保护治理城乡环境：要坚持预防为主、源头控制、综合整治、强化监管、严格防范环境风险，改善环境质量；以三峡库区水环境保护、城市饮用水源保护为重点，加强水环境综合治理，确保水质安全和水生态系统健康。
　　4、节约集约利用资源：要积极探索资源集约节约和可持续利用的有效途径，全面加强节能、节水、节地、节材和资源综合利用，有效降低能耗、水耗、物耗水平；提高环境准入标准，严格控制高耗能、高污染、低产出项目，加快淘汰落后产能；加快节能减排重点项目建设，强化节能减排目标责任制，逐步实施主要污染物有偿排放制度，完善排污交易和绿色信贷办法，建立实施生态环保补偿机制。
　　5、积极发展低碳经济：加快培育以低碳排放为特征的工业、建筑业和交通体系；扩大森林面积，提高森林质量，增加森林碳汇；发挥科技对绿色经济支撑作用，加快低碳技术研发、示范和产业化；加快建立碳排放统计和监测评价体系，建立有利于发展低碳经济的政策体系考核机制，推进低碳经济合理有序发展；加强低碳经济规划和试点示范工作，提高全社会应对气候变化意识。