住房最大的腐败在于制度

住房福利分配时代，公民能从分配中获取的最大利益就是住房，合法形成分配不公平的也在于住房的福利分配。1998年，为了限制住房福利分配中的腐败，朱镕基总理冒着巨大的风险，顶住压力，坚决地终止了新中国成立之后实行了近50年的住房福利分配制度，勇敢地推进了住房市场化改革。

一时间，那些试图仍然靠住房福利分配制度而侵占国有资产的人们不得不哀呼只剩“最后的晚餐”了。市场化不仅让中国的经济从低谷中很快地走向了高增长，同时也让中国城镇居民迅速地改变了住房的条件，同时摆脱了因住房限制而产生的职业选择限制上的困境，恢复了人身的自由，同时部分地摆脱了户籍对人生发展的限制。

然而10年之后我们却发现朱镕基总理当年试图用终止住房福利分配来铲除腐败的改革在各种假借保民生和稳定房价的名义下，被各种非立法的、非市场化的中间特殊政策所扭曲。制定政策者最大限度地利用这些保民生和稳定房价的公共政策，为自行侵吞国有资产和贪污国有资产大开方便之门，虽不是完全的福利分配，却形成了合法的低价占有，且比福利分配之后的房改房还能获得更大的经济利益与收益。

福利分房时，虽然最终政府用较低的房改价将住房私有化了，这部分低价的折让等于政府对职工多年的贡献，且对工资中不包括住房工资的含量给了补偿，或者说是还清了欠账。但当时福利分配的住房有严格的面积标准和建筑标准限制，因此用房改价购买的住房也许并不能完全补足这些欠账，绝大多数民众的小户型住房并不能完全满足提高生活质量的物质消费需求。

但新的低价有偿的保障性住房政策却让这些有权力的执政者有了发财与腐败的机会，让新的收入分配不公平，并再次借住房面积扩大化了。

什么是腐败？《汉书?食货志》曰：“太仓之粟陈陈相因，充溢露积于外，腐败不可食。”也泛指败坏、堕落。

什么是贪污？贪污专指国家工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员，利用职务上的便利侵吞、盗窃、骗取、私分或以其他手段非法占有公共财物的行为。

党纪和法律均对上述犯罪有明确的规定和论述。

但不是法律的规章就可以借住房政策将上述行为合法化了。

几乎全社会都认为房地产业中存在着大量的腐败。确实，房地产行业与其他任何市场中有交易行为—特别是权钱交易行为—一样都会产生腐败，尤其是与资源相关的交易，更容易产生腐败，这种资源包括权利的审批，涵盖教育资源、医疗资源、土地资源、金融资源等。但这种违法的腐败会有法律去制裁的。虽然可能会有尚未发现的，但天网恢恢，违法的行为总会有暴露的时候，总是无法逃脱法律的制裁的。但唯有制度性的腐败可以合理地规避法律的制裁。而房地产业中，尤其是住房分配中最大的腐败恰恰是这种制度性的腐败，一种打着保民生、稳定房价的旗帜却实行特殊权力下的资源分配而形成的巨大贪污与腐败。

一、《城市房地产管理法》授予了国家在划拨的土地上建设房屋作另行规定的权力，让划拨土地的国家资源失去了法律的保护，变成了由国家行政部门另行规定管辖的范围。而这个规定让朱镕基总理的苦心变成了后者收入再分配的甜点，规定给了各级当权者充分利用可以制定规定的权力，让“最后的晚餐”可以永远地吃下去。

比如备受社会攻击的经济适用房政策，这本是市场化改革初期的一种过渡性设计，犹如价格改革初期和汇率改革初期的双轨制，是一种阶段性产品，本应是为解决中低收入家庭的砖头补贴产品。从23号文件过渡到18号文件①时，其供给对象已从中低收入家庭明文调整为低收入家庭，本应该是向社会公开供应的，符合低收入家庭标准的都可以公平享受的产品。但是，让制度设计的决策者大吃一惊的是，绝大多数经济适用房变成了中高收入家庭的一种财产再分配。

即使不考虑最初的“经济适用房”是为了拉动中国经济而放弃了23号文件中明确规定的应有严格的准入准出制度的执行，如今也会有大量的社会争议之后仍未解决这种国家补贴自由分配不公的问题。在深圳“经济适用房”的销售中，仍无法避免大量开宝马车的家庭购买的现象。大量的一次性付款购房早已证明了这种政策的不合理性。而60平方米小户型无人认购更说明了这种打着民生招牌的制度早已不能解决民生问题，而已变成了一种资源性财产的再分配。

不管怎样，至少公开发售的“经济适用房”多多少少还是让一部分低收入家庭享受到了政府的补贴，并改善了住房条件。更严重的腐败则在于，各级政府在经济适用房之外，又规定了一大群本不应享受经济适用房政策、不敢向社会公开家庭财富与收入的家庭，另行适用“相当于享受经济适用房政策”的政策。

全国各地均在住建部的检查中发现了大量的这种专门向政府官员、机构、特定人群供给的，利用经济适用房政策的“官邸”。先期还有检查，如今已到了不但住建部不敢去查处，连审计署都不敢去审计的地步了。

北京市则在2004年之后每年都供应了大量和超计划的“经济适用房”和享受经济适用房政策的建设用地。2006年、2007年，这些用地的总量大大超过了市场中商品房建设用地的总量，甚至高出数倍。连续两年没有完成商品房建设用地的供给计划，但是却以180%以上的超额完成了“经济适用房或享受经济适用房政策的用地计划”，且市场中只有相当于商品房供给量不到四分之一的经济适用房面向社会，其余的用地都变相地进入了政府决策部门的口袋，成了腐败与贪污的渠道，并罩以合规分配的保护伞。

如北京“广源居”的房子，以每平方米4 000元的价格出售，局级以上干部分配180~240平方米，每平方米比市场价格低了10 000元，则一个干部的财富至少增加了180万元。一个数十万平方米的小区，地价、税费减免及补贴达10多个亿，就这样合法地流入了个人的腰包，成了家庭的合法财产收入。

这样的案例在北京数不胜数。这种利用权力借政策而合规占有国有资产的现象与《刑法》中犯罪的差别仅仅在于不是非法的。但这之所以不是非法，只是在于没有相应的法律，而只有这些由享有住房分配权力的机构制定的规定。用手中的管理权力立规而占有国有资产，也应是一种贪污腐败。

山西太原的这种“官邸”性小区，我曾专门去看过，沿河的几栋楼户型都大于经济适用房的限制要求，专门供给了省直属机构，低价变成了财富的分配。河南郑州的几十万平方米“官邸”住房也是以享受经济适用房政策相当于市场一半的价格出售的。这样的例子在全国各地数不胜数，仅靠享受经济适用房政策这一条而向家庭转移的财富大约就要以上万亿元人民币计算了。

经济适用房政策已成为了向部分特定人群输送社会与国家财富的主要渠道。尽管用人头补贴的方式会有许多统计上的麻烦，但至少这些并不是中低收入家庭成员的官员们是不可能明目张胆地领取这些人头补贴的。中国的住房制度改革之所以迟迟不能从最原始的砖头补贴向更有科学性的人头补贴转变，一个重要的原因大约就是，立规者无法再这样方便地为自身享受这种腐败与贪污创造机会和大开方便之门了，不能这样理直气壮地占有和侵吞国有资产了。

二、两限房政策。两限房同样是没有上位法支撑的特殊产品。《城市房地产管理法》中只规定了两种取得土地使用权的方法：一是出让，二是划拨。前文已指出了诸多划拨土地中立规的弊病。而对出让土地中的商品房进行限价并不符合住建部88号令对商品房是“市场调节价”的规定，也不符合《价格法》对市场调节价的法律规定，可以说是一种明目张胆的违法行为。

在2009年的全国政协会议上我提出了三个提案。一是关于廉租房的提案；二是关于保障性住房的提案；三是关于房地产市场化的提案。政府指定的答复提案的办理部门都不承认两限房是保障性住房，也不承认是完全市场化的商品房，那么这种既不是保障性住房又不是商品房的法律依据在哪里呢？在中国的法律中找不到依据，那么就根本不应该存在，应依法取缔。至少地方政府无权违背法律的规定自己建立一套不合法的规定。

更可怕的是，腐败还在于借此政策的“三定”：将两限房政策的用地出让给特定的供给对象；将制定的政策向特定的人群倾斜；成了对特殊人群的合法保护。之所以有大量的两限房土地供给但只有少量的两限房进入了市场，正是在于这种政策再一次变成了一种国有资产向少数人分配的渠道。

当网络上、媒体上大量的文章在批判茅以升先生的观点，“这类打着保障性住房旗号的住房不应建户内厕所，而应建公共厕所”时，也许这些人并不知道茅先生的用意正是在于指出这种大量的利用政策保民生的名义而大行贪污腐败之实的现象。如果无法用民间的力量推动让这些立规者主动停止在住房制度中的腐败，那么就只好用不建户内厕所来被动地限制腐败了。虽然这样会降低低收入家庭的生活舒适度，但至少能避免不应享受政府砖头补贴的人群占国家的便宜，至少让同样的资源更多地被应享受保障的家庭享受，而不会变成分配不公中的贫富差距不合理扩大化。

三、棚户区改造的民生项目也同样会变相地成为滋生“腐败”的政策。尽管这些政策的本意是好的，但总有些想借此腐败的官员会用保民生的幌子谋求私利。

20世纪50年代的机关大院、建国初期的所谓职工宿舍区，如今大多都已成了房屋破旧、人员拥挤的“棚户区”，恰恰可以名正言顺地利用棚户区改造的优惠政策来实施改造了，恰恰能把优惠的保民生政策用在特殊人群身上了。无非是这些住在棚户区的人群并不是应用国家优惠政策给以保护的低收入家庭，但谁让文件中并没有对棚户区严格的限定与条件界定呢！那么，各级政府不就有了可以用建规立制的方式发个合法的红头文件，而将能分享国家资源的政策向某些人群或地区倾斜了吗！

……

只要有空子，总会有腐败。如果是法律的空子被合法授权，变成了各级政府可以用规代法，那么这些政策上的空子就不再是违法而变成了合规，变成了公开的贪污。

只要政策可以由某些权力机构说了算，那么就完全可以用规代法让贪污腐败合法化。不是已有红头文件在限制购买外地的产品和烟酒了吗？不是已有红头文件让官员们低价购买定向拆迁房了吗？那么用红头文件为某些人开发低价的享受经济适用房政策的住房、享受限价的住房、享受棚户区改造优惠政策的住房，不就成了顺理成章的事情了吗！

制度性腐败恰恰是指因制度的不完整、缺陷而给了腐败以合规的保护，让贪污和不合理地占有国家优惠政策和资源成为“合法”的行为。开发商与官员勾结的腐败至少有法律在约束，而合规的统一行动的腐败则让百姓无法利用法律去维护被侵害的利益，反而让贪污有了合法性。开发商与官员勾结形成的腐败再多，也在这种合理地侵占低收入家庭的利益而转换成官员或少数人个人财产的腐败面前成了小巫见大巫，微不足道了。

只有坚决地堵住这些制度性腐败、彻底地砸烂“最后的晚餐”的饭碗与餐桌，让除了廉租房之外各种打着保民生名义而形成的国家财富再分配的制度性政策都退出历史舞台，真正实现市场化和保障性的双轨制，才能让中国的经济和收入分配都进入正常的轨道。