市场经济需要联邦主义

刘军宁：市场经济需要联邦主义
2006/02/25 经济学俱乐部
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——读夏业良《公共问题的经济解读》
刘军宁
对中国经济学界颇有影响的制度经济学家大师诺思说过：一个国家的政体决定着、指导着一个国家的经济制度，也就是说除非我们构造出一个稳定的、高效的政治制度，否则，我们就绝无可能建立起一个稳定的、高效的经济制度(见夏著第175页引文)。或许是出自对这一看法的切身体会与认同，中国经济学界在过去几年中的一大变化就是开始从只关心经济发展转向关心经济生活的社会政治条件，尤其是经济发展的制度条件(包括政体条件)。
新锐经济学家夏业良博士的《公共问题的经济解读》是这一变化中值得留意的路标。虽然我本人并非经济学家，对纯粹的经济学问题没有发言权，但我关注的是实现市场经济所需要的政治制度条件。正像经济学家樊纲在该书中序言中所指出的：“对我们当今的中国人来说，理解制度这个公共物品供给的‘政治问题‘，在目前比理解市场机制本身更重要，只有充分和深入的体制改革，才能产生一套有序运行的市场机制“。(第2页)
中国需要的什么样的充分而深入的体制改革？作者提出了中国政府制度创新的三项内容：1、在政府类型上从无限政府转向有限政府；2、在治国方式上由政策治国转向制度治国；3、在政府职能转变上由无所不为转向有所为有所不为。(第177-180页)
如果我们把上面三项内容浓缩在一起，同时结合中国国情；如果我们要寻找最有利于中国经济发展的政府体制，依我看，联邦主义应是首选。联邦主义政府是最典型的有限政府，联邦主义政府的治国方式首先靠的是宪政制度。中国传统的中央集权大一统是适应自然经济与计划经济建立起来的，现在中国已决意改行市场经济，从中央集权大一统向联邦主义的分权政体的转变。
联邦主义政体的一个巨大的优越性就是它十分有益于个人的方方面面的自由，因而也有益于自由的市场经济制度，包括私有财产权制度，竞争性的自由企业制度以及自由贸易、契约自由等等经济自由。联邦主义珍视个人的经济自由的结果之一是实现了国家的富强。对经济自由的珍视与对繁荣的追求是各国去争取并实行联邦主义的一个重要动机。
联邦主义的目的之一也正是为了保护每个个人的平等权利，保护合理的、公平的竞争，使每个人的聪明才智和首创精神得到充分的发挥。联邦主义鼓励自由竞争，有利于市场经济。作者也注意到，“中央政府通过适当的权力下放，就可以提高地方政府间的竞争水平。“(第181页)故须在“在政府制度安排中引入竞争性机制来提高政府部门的效率“　(第180页)。而正是联邦主义能够使得一国内各级政府之间引入充分的竞争机制。联邦主义有助于限制政府对经济活动的任意干预。因此，联邦主义有助于使个人得到最大限度的选择自由。
联邦主义的魅力之一在于它与繁荣与富强之间的内在联系。在过去的四个世纪中，最富的国家是那些实行联邦主义的国家。如十六世纪末、十七世纪初的荷兰，十七世纪后期以降的英国(英国实际上是一个联邦制国家，是一个联合王国)和十九世纪至今的美国。二十世纪二十年代，当时的中国事实上是一个联邦制国家(抛开联省自治不说)，经历了二十年的繁荣。
经济学家杨小凯发现：美国用联邦制度、三权分立、普通法、宪法司法化和用宪法严格限制国家权力等一套制度和自由、平等的意识形态在一个统一、实行地方自治的大国内解决了上述国家功能的两难，因而使其成为世界上经济发展最成功的国家。
哈耶克的发现与当代的历史都表明，在中国，当中央的权力衰落并出现某种程度的地方分权的时候，就是经济与文化发展的大好契机。中国当代的经济发展与其地方分权与权力下放是分不开的。当今中国经济改革中的问题也与地方分权不彻底高度相关。
有人会说，如果联邦主义有助于国家的富强的话，为什么那些实行联邦主义的国家有穷有富？富的联邦主义国家固然很富，如美国、瑞士、奥地利、澳大利亚、加拿大；穷的联邦主义国家依然很穷，如阿根廷、巴西、墨西哥、印度、俄罗斯等。如何解释联邦主义国家在繁荣程度上的巨大悬殊呢？
在联邦主义的大范畴之内，各国的政治经济特点各有千秋，联邦制度也因国而异。不同的联邦制度产生不同的经济绩效。联邦主义国家之间在富强程度上的差异是由各国对下面的一系列问题的不同回答方式所决定的。
各成员体与地方政府对其所管辖的经济是否有充分的自主权？联邦政府能否有效地维持全国性的共同市场，有效地消除市场要素流动的障碍？各成员体之间是否有贸易或经济、政治壁垒(如户籍制度、歧视性的文官制度等)？是否有一整套的制度与法律来保护地方的自治权？联邦政府是否为各地政府发展经济提供了充分的激励机制(如提供充分市场保护，实行公平的补贴，进行建设性的干预等)？中央与地方之间的权力分配是依据不断变化的政治上的权宜之计，还是依据独立于联邦政府意志的法律性规则架构？在经济政策上是由中央实行“一刀切“(one　size　fits　all)，还是由各地自己去“因地制宜“？联邦政府是充分尊重各成员体的自主权，还是要求它们对联邦政府的无条件服从？各地政府之间的竞争是否良性？是为提供更多的自由而竞争，还是为增加税收而竞争？
经济增长需要特定的、充分的政治支撑，需要有一个稳定的、充分自由的、法治的政治与经济环境，这样的环境有利于私人的与公共的投资。联邦制度自身的健康与健全程度、权责划分的合理程度、经济自由与财产权得到保护的程度、整个社会的法治化程度、资源配置的合理性、联邦政府与各成员体政府的合作程度与信任程度都影响到国家之间富强程度的差异。
其他的因素还包括：整个经济的自由程度与政府的权力受到有效限制的程度，地方政府的经济绩效，对腐败的有效控制程度等，以及联邦和地方政府能否有效地为全社会提供一个值得各方信赖的可预期的制度与规则框架，使得人们对彼此的行为能够产生合理的预期。
另一方面，计划经济的中央集权是贫困的同义语，而计划经济的政治逻辑就是中央集权。因实行计划经济的中央集权而导致贫困的国家举不胜举。计划经济与联邦主义是不共戴天的。一个实行计划经济的国家肯定不是联邦主义国家，一个真正的联邦主义国家不可能是实现计划经济的国家。当一个国家自称是联邦主义，又实行计划经济的时候，它肯定是一个实行计划经济的中央集权国家，而绝非联邦主义国家。前苏联便是这样一个徒有联邦之名的地地道道的实行高度中央集权的计划经济国家。
联邦主义的政治秩序之所以可取，是因为经济自由是联邦主义的一个重要而且必不可少的方面。这就是说，市场经济离不开自由的市场经济。这样的市场经济之所以必须是自由的，是指市场经济有不受政府任意干预和人为控制的自由，但是这并不意味着市场经济可以不受宪法与法律的管制。
经济自由不是目的，也不是手段，只是公民应该享有的、不可剥夺的基本权利。经济自由以及像政府和每个人对公民的经济自由相互尊重，意味着中央政府的权力总是受到限制，也排除了中央政府直接或间接控制国民经济的权力的正当性。
高高在上的中央计划者永远不可能知道地方的特殊需求，在大国更是如此。伴随着计划经济的中央集权往往倾向于政治挂帅，抑制甚至剥夺经济自由，因此难免要限制甚至阻碍经济要素的自由流动。从中也可以看出，中央集权对个人自由，尤其是经济自由的潜在的威胁。
联邦主义与自由市场经济有着基本的相同之处，它们都服从自由、正义的法则，并维护自由正义的法则。任何限制乃至剥夺正当的经济自由都是与联邦主义的精神相违背的，并最终以繁荣和社会的政体自由度作为代价。最理想的联邦主义是“市场保护性的联邦主义“(market-preserving　federalism)。在这样的联邦主义政体之下，各成员体政府有充分的经济自主权。选择自由、选择繁荣，就必须选择联邦主义。对大国更是如此。
因此，中国的经济学家，应该把目光转向联邦主义。夏业良这样的关心公共问题的经济学家应该带个头，更多地关注联邦主义的经济理性和运行规则，为更加开放的市场经济和市民社会建设提供新鲜的思路。
－－原载：《中国经济时报》