关于《武汉东湖新技术开发区条例（草案送审稿）》的说明

现对提请本次市政府常务会议审议的《武汉东湖新技术开发区条例（草案送审稿）》作如下说明：
一、重新制定《武汉东湖新技术开发区条例》的必要性
1991年，东湖新技术开发区（以下简称东湖开发区）被国务院批准为首批国家高新区，1994年，省人大批准通过《武汉东湖新技术开发区条例》（以下简称《条例》），东湖开发区成为全国较早具有地方立法保障的高新区之一，《条例》的颁布实施在促进东湖开发区建设、推进高新技术产业发展中发挥了重要作用，开发区的建设和管理开始步入法制化轨道。
16年来，东湖开发区大力发展特色高新技术产业，取得令人瞩目的成就。2009年，东湖开发区的企业总收入达到2200多亿元，是1991年4.2亿元的500多倍，带动了武汉市乃至湖北省产业结构调整，支撑了地方经济社会发展，在实施中部崛起战略和建设两型社会中发挥了排头兵作用。相较于经济的快速发展，建区初期出台的《条例》，在区域范围界定、管理职能配置、优惠政策、服务体系、运行规则等方面，逐渐显现出滞后和不相适应的问题，无法更好发挥推动开发区又好又快发展的法律保障作用，重新制定《条例》十分必要，而且迫切。主要体现在：
一是东湖开发区的自身发展需要。东湖开发区经过十余年的建设发展，管理区域不断拓展，已初步形成一座现代化科技新城。管委会已从原来以促进产业发展为主，逐步扩展到经济管理和社会行政管理并重，承担着教育、文化、卫生、城建、城管、社区、交通、治安等大量社会管理事务。对比发展初期，主要依靠特殊优惠政策招商引资，现在开发区更多地面临着依靠体制、机制创新来形成竞争优势的任务和挑战，其中首要的是行政管理体制创新，包括明确开发区管委会的法律地位及其管理权限、依法充分赋予开发区管委会及其有关机构独立的行政管理权，理顺开发区管委会与市政府有关部门的职权关系，形成精简、统一、高效的行政管理服务体制等，这些问题都需要在重新制定的《条例》中加以规定。
二是建设国家自主创新示范区的需要。2009年12月，国务院下发《关于同意支持东湖新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》（以下简称国务院批复）。批复明确了东湖开发区作为国家自主创新示范区在建设创新型国家中的战略定位，要求开发区在“股权激励试点、科技金融改革创新试点、支持新型产业组织参与国家重大科技项目、建设世界一流水平新型研究机构、开展政府采购支持自主创新产品、研究支持自主创新的财政税收政策”等8个方面先行先试，要求开发区“培养和聚集一批优秀创新人才特别是产业领军人才，着力研发和转化一批国际领先的科技成果，做强做大一批具有全球影响力的创新型企业，培育一批国际知名品牌”，落实这些任务和要求，离不开法律的保障，示范区建设涉及到的创新主体、创新平台、人才引进、科技成果转化、知识产权创造和运用等领域都需要法律规则的指引。将现行政策上升为地方性法规，有利于市场主体，特别是中央和省属企业和科研单位充分利用开发区独有的国家自主创新示范区的政策，开展自主创新活动，因为地方性法规与政策相比，具有更加权威、更加稳定和连续的优势。因此，将国务院赋予东湖开发区的建设国家自主创新示范区的政策上升为地方性法规，要求尽快重新制定《条例》。
三是贯彻执行省市决策的需要。今年1月，省委书记罗清泉在全省建设国家自主创新示范区动员大会暨自主创新大会上强调指出：“要根据新的形势和任务，抓紧修订《条例》，为开发区建设国家自主创新示范区提供更加有力的法律保障”。省长李鸿忠、武汉市委书记杨松分别就《条例》修订作出重要指示。省人大主任刘友凡要求，省人大要全程参与《开发区条例》修订工作，争取年内进入审议。市长阮成发在《政府工作报告》中明确提出：“修订《条例》，创新开发区管理体制，促进开发区二次创业”。2月，省委常委会通过《关于加快东湖国家自主创新示范区建设的若干意见》，再次提出要尽快出台《东湖国家自主创新示范区促进条例》。由此可见，重新制定《条例》，促进开发区发展已形成共识，落实省市决策，刻不容缓。
 二、《条例》的起草经过
《条例》2009年被市人大列入“立法调研项目”后，开发区管委会与武汉大学法学院组成课题组，完成了资料收集、比较研究、实地调研、专家咨询等扎实细致的前期工作。
2010年3月，我市成立由市人大常委会常务副主任刘家栋牵头，市人大常委会副主任吕金芝和开发区管委会主任刘传铁为副组长的立法工作领导小组，并组建由市人大教科文卫委员会、法规工作室、市政府法制办、开发区管委会、武汉大学法学院等单位参与的工作专班。在省人大常委会刘友凡副主任、刘家栋副主任的带领下，工作专班赴北京中关村考察，学习中关村的先进经验和做法，同时积极开展调研和座谈，广泛征求开发区管委会及其职能部门、开发区内街乡镇、企业、高等院校、科研院所、中介组织、孵化器等单位和有关人员对重新制定《条例》的意见和建议。在此基础上，形成《条例》草案代拟稿。5月底，经开发区管委会主任办公会审议通过报市政府。
按照龙正才秘书长的批示，我办对《条例》草案代拟稿进行了认真研究，按照立法程序，书面征求了中国银监会湖北监管局、中国保监会湖北监管局、人民银行武汉分行武汉营管部、市直各有关部门、部分区政府等40多家单位对《条例》草案征求意见稿的意见。根据反馈意见，我办组织专班进行反复修改。6月23日和6月30日，唐惠虎副秘书长受袁善腊常务副市长和龙正才秘书长的委托先后两次召开立法协调会，专门听取各方面意见和建议，并就开发区的管理体制问题、开发区内土地管理问题等作进一步研究，提出修改完善意见。根据各方面的意见和建议，专班又进行了认真的修改，形成了现在提请审议的《条例（草案送审稿）》。
三、需要说明的几个问题
《条例》共八章五十三条，即：总则、管理体制与服务、规划与环境建设、创新主体与创新平台、科技成果转化与知识产权、科技金融与创业投资、法律责任、附则。几个需要说明的主要问题有：
（一）关于立法思路和法规名称
在立法工作启动阶段，根据省委、省政府《关于加快东湖国家自主创新示范区建设的若干意见》的精神，将法规名称定为《武汉东湖国家自主示范区促进条例》。随着立法工作不断深入，专班认为，国家自主创新示范区是东湖开发区建设的奋斗方向和目标之一，示范区的建设以东湖开发区为依托，但建设实体依然是东湖开发区。本次立法，除了解决自主创新示范区建设的法律保障问题，同时也要为东湖开发区未来持续健康发展提供法律支撑，包括开发区管理体制、开发区规划与建设等重大问题必须予以明确规定。因此，法规名称重新调整为《武汉东湖新技术开发区条例》，可以说，《条例》既是东湖开发区的“基本法”，也是东湖开发区建设自主创新示范区的“促进法”。立法的重点是按照国务院“把东湖开发区建设成为推动资源节约型和环境友好型社会建设、依靠创新驱动发展的典范”的目标要求，通过总结1994年《条例》的实施经验，研究东湖开发区发展中的突出矛盾和问题，围绕自主创新，解决发展中的体制机制障碍来设计法律制度和规范，提升开发区自主创新能力，发挥开发区示范辐射带动效应。整个立法过程按照“坚持法制统一与创新突破相结合、经验总结与发展前瞻相结合、政策延续与制度创新相结合”的原则和“秉承共性与个性相结合”的指导思想进行，力求使《条例》能够体现开发区发展的成功经验，反映开发区的自身特色，积极满足各类创新主体的愿望和诉求，推动开发区的全面发展。
（二）关于适用范围
东湖开发区不是行政区，无严格法律意义上的“四至”界定。开发区的实际范围已由最初国务院批复的22.4平方公里，扩大到目前的518平方公里，绝大部分是通过“托管”方式完成。立法之初，曾设想从地方性法规的层面明确界定东湖开发区的实际管理地域范围，但法律专家论证认为，存在两个法律障碍，一是与当初国务院关于东湖开发区批复的冲突问题；二是托管的法律地位问题，因此，地方性法规明确规范东湖开发区的管理范围难度较大。专班经过反复研究，认为在目前的法律框架下，立法中回避东湖开发区的地域范围，只规定《条例》的适用范围为东湖开发区的组织和个人较为妥当。这种弹性处理，既符合法制统一的原则，也不妨碍东湖开发区按照目前的管理范围运作，同时也有利于为东湖开发区今后的发展预留空间。
（三）关于创新行政管理体制
理顺开发区管委会与市直相关部门的关系，完善行政管理体制是本次立法的一个重点。围绕“管理体制创新”，《条例》第二章做出了五项规定：一是明确赋予东湖开发区管委会市级经济管理权限和社会行政管理职能，并列举了九项具体管理职责，同时赋予东湖开发区管委会根据发展和管理需要，在核定内设机构总量内，自行设置内设机构的权限。二是以法规授权的形式，明确赋予东湖开发区内公安、工商、知识产权、质监、食品药监、环境保护等派出机构执法主体资格，使这些派出机构能够在开发区独立开展相关管理活动，解决过去无执法主体地位、无法独立行使相关管理职责，影响行政效能的问题；三是明确规定市政府在东湖开发区内探索实施相对集中行政许可权和行政处罚权，由一个行政机关集中行使多个行政机关的行政许可权和行政处罚权，为实现“办事不出园区”做出制度安排。四是明确赋予东湖开发区管委会通过合同形式将部分公共服务委托社会化组织办理的权限。当然，《条例》以地方性法规的形式确立了东湖开发区的行政管理体制以后，市政府将会根据这些原则进一步明确和细化各行政执法主体的职能及关系，并向社会公告，给开发区市场主体以明确的指引。
（四）关于规划与建设
在规划和土地管理问题上,国务院对城市的统一规划管理权和土地管理权有着严格而又明确的规定。因此,处理好统一规划权、土地管理权与给予东湖开发区充足的发展空间和管理权限是个关键问题。据此,《条例》规定，一是管委会会同市建设、国土规划等相关部门根据市城市总体规划、土地利用总体规划和开发区的发展需要，按照资源节约、环境友好、产业集群、设施配套的原则和发展循环经济的要求，编制开发区城市总体规划并组织实施，充分发挥管委会的主动性；二是市国土资源部门应当积极协调开发区所涉土地利用总体规划的修编工作，依法办理土地上报审批手续，并要求其积极做好管理、协调和服务工作。三是对管委会在规划与建设上提出明确要求。如，管委会应当按照规划要求，统筹开发区与周边地区的基础设施、公共设施以及其他配套设施的开发建设与利用；应当建立开发区土地使用的审查机制，统筹企业、项目的进入、调整和迁出；应当通过科学规划产业布局、制定产业目录以及设立专项资金等方式，支持低碳经济和低能耗、低排放企业的发展，保护和改善环境，实现经济社会可持续发展。作这样的规定，一是基于与国家相关法律保持一致，二是较好处理管委会与市政府部门之间的关系，着眼于加强配合、协作，避免职能交叉，影响效率。三是体现我市正在进行的“两型社会”建设和国家自主创新示范区建设的特色要求。
（五）关于自主创新
落实国务院关于东湖开发区建设国家自主创新示范区的各项要求，支持有利于自主创新的制度、体制和机制在东湖开发区先行先试，促进示范区建设是此次立法的重点内容和目标。围绕自主创新，《条例》做出了若干突破性、鼓励性规定：
关于创新主体和平台。鼓励公民、法人和其他组织在东湖开发区设立高新技术企业、教育科研机构、中介机构和社会组织开展自主创新活动，在企业工商登记、社团登记等方面放宽限制；支持企业、高等院校、科研院所和其他组织组建产业技术联盟、设立创业孵化服务机构，设立科技成果转化技术中心、科技成果评价机构、科技成果交流中心，建设计算中心、测试中心等高端服务平台，在政策上给予相关优惠。东湖开发区依托高等院校、科研院所的重点实验室和国家实验室，组建服务区内高新技术企业的开放式实验室，实现资源共享。这些规定有利于发挥东湖开发区密集的科教资源优势，发挥企业的主体作用、科研机构的骨干作用和大学的基础作用，体现构建完善以企业为主体、市场为导向，产学研协同创新的总体方向。
关于科技成果转化。《条例》规定分别运用财政、税收、政府采购和产业保护等政策引导，支持东湖开发区企业积极创造和运用知识产权，促进开发区内的科技成果转化。如第三十八条规定开发区内具有知识产权的科技型企业可以享受相关优惠政策；第四十条规定设立知识产权专项资金，推进实施开发区知识产权战略，第四十一条规定设立标准化专项资金，支持企业实施标准战略；第四十二条规定设立科技成果转化资金，用于支持产学研结合、科技创新奖励，发明专利在本地实施等；第四十三条还对财政资金支持的科技成果制定了强制转化条款，防止已经具有市场价值的科技成果因为没有实现转化而造成的浪费现象。
关于科技金融创新。《条例》鼓励支持企业在资本市场融资、购买金融保险服务，鼓励支持金融机构针对中小高新技术企业、创新创业活动、创业投资开展各类金融服务，鼓励支持国内外金融机构聚集东湖开发区，为高新技术企业融资提供便利。东湖开发区通过设立风险补偿金、补贴等方式提供资金支持。
关于创新创业型人才。《条例》进一步明确了人才引进、培养、使用、流动、奖励等制度，规定对于东湖开发区内急需的产业领军人才和创新创业团队由市政府和管委会设立专项资金予以财政支持，并在创新创业扶持、户口迁移、子女教育、购买住房、办公用房补贴、社会保险等方面提供优惠政策。同时还就股权激励做出了原则性规定。
需要说明的是，《条例》第四、五、六章基本囊括了国务院关于东湖开发区建设国家自主创新示范区的目标、任务、要求，但基于地方性法规的立法规范要求，《条例》只能作原则性、鼓励性和倡导性的表述，具体实施办法，有待于采取市政府规章、规范性文件等形式陆续出台相关配套实施细则（目前，市政府已经出台了关于信用体系建设、股权激励、人才奖励等八个配套文件，市政府有关部门也陆续出台了若干东湖国家自主创新示范区建设的单项文件）。
（六）关于开发区的改革创新文化
“鼓励创新、宽容失败”是硅谷等成熟高科技园区可资借鉴的成功经验，开发区过去20年的发展实践证明，这种文化符合创新创业活动的自身规律，是保护创新创业热情的重要文化，对于激发开发区各类创新主体的改革创新意识和活力意义重大。开发区管委会提出《条例》应对此有所规范。经慎重考虑，《条例》规定，对于改革创新工作虽未达到预期效果，但改革创新方案制定和实施符合规定、未非法牟取私利、未恶意串通损害公共利益且履行了勤勉尽责义务的，可以减轻或免于追究有关人员的行政责任。