别了，收容遣送

　　　国务院顺从民意，果断决定废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，实施了21年的收容遣送制度即将寿终正寝。尽管如此，为了新的制度的执行能有一个好的开端，仍需着力清理收容遣送制度的弊病，回顾收容遣送制度得以长期存在的社会政治环境，研究该制度被废除后，全社会依然面临或者可能即将面临的新老问题。

　　一

　　收容遣送制度，其本质在于各地方政府对外来人口流入的控制，因此它与户籍制度孪生。在中国，其历史源远流长。

　　早在春秋时代的公元前685年，就有管仲在齐国提出所谓“禁迁徙，止流民”政策，以控制人口流动。秦统一六国后，限制人口迁徙的铁制被固定下来，一传2700年，并相应地产生了强制遣送回乡制度。

　　1911年初，风雨飘摇的清政府颁布了《户籍法》，第一次用世界通行的办法管理户籍，准予公民自由迁徙，然未及实施，清廷即已崩溃，第二年的《临时约法》承认了公民的迁徙自由。1931年国民政府延续了清末户籍法的基本精神，另立新《户籍法》，至今该法还在台湾实施。

　　20世纪50年代的中国户籍管理制度，既不能算是传统方式，也不是完全延续清末和民国的政策。新生政权出于治安的需要，对人口流动实行严密控制。1951年7月，公安部颁布《城市户口管理暂行条例》，第一条开宗明义：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制定本条例。”其目的似乎是要在治安和迁徙自由之间寻求平衡。实际情况似乎也达到了这种平衡，对于城市外来人口，条例第六条规定“来客住宿超过三日者，须向公安派出所报告。”这可以说是现代暂住证的观念滥觞。

　　1953年，中国进行了一次人口普查，为户口登记制度的建立打下了基础。1955年6月9日，国务院下发旨在解决农村户口管理的《关于建立经常户口登记制度的指示》。这段时间的户籍管理主要还出于统计的需要，并非为限制人口流动。因此，1954年宪法规定的公民迁徙自由权，在1949年至1957年间尚得到比较充分的实现。

　　在公民自由迁徙的同时，城乡差异使农民大量流入城市。而在命令经济下，城市无力承担此重负，中央政府既不打算实行市场经济，就不得不推行一些压制性政策。1953年4月17日，政务院发出《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，不允许城市随便到农村招工；1954年3月，内务部、劳动部又发出《关于继续贯彻〈关于劝阻农民盲目流入城市〉的指示》。但这些政策并没有取消迁徙自由，重在说服。

　　1956年秋，大量省份粮食歉收，不少地方的农民到城市寻找机会。为了控制这种情况，国务院在一年时间里先后下达了《关于防止农村人口盲目外流的指示》（1956年12月30日）、《关于劝阻农民盲目流入城市的补充指示》（1957年3月2日）、《关于防止农民盲目流入城市的指示》（1957年9月14日）三个文件，以限制农村人口入城，但未能起到作用。1957年12月18日，中共中央和国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》。——从劝阻到防止再到制止，从此法律不再保障迁徙自由。

　　21天后，即1958年1月9日，全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》，将这一剥夺限制自由的户籍管理手段以法律的形式确定下来。该条例第10条第二款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”农村向城市的人口流动渠道被这一条款设定了难以逾越的鸿沟。

　　1959年至1961年间，三年大饥荒使得农村人口再次向城市流动，但也被中央政府制止了。从1962年开始到1979年之前，为了缓解城市就业压力，曾有城市毕业中学生上山下乡政策，中央政府还多次下令不许农村人口流入城市，并且鼓励城市人口流入农村。但直到20世纪80年代之前，由于长年累月的政治运动，国家政治生活、人民的普通生活一直不正常，人民更加重要的其他自由和权利都无法得到保障，迁徙自由只是其一，并未引起高度注意。

　　从1957年到1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》颁布前，中国现实生活中一直有“收容遣送制度”，但并没有专门的具体规定，只是在各部委下发的一些文件中零星涉及。例如《内务部、财政部关于民政部门所属安置农场预算管理暂行规定的通知》（1964年3月3日）、《民政部关于民政部门工作着重点转移的意见》（1979年3月10日）、《最高人民法院信访处接待来访工作细则》（1980年6月20日）、《国务院关于维护信访工作秩序的几项规定》（1980年8月22日）、《民政部、国家劳动总局关于城市社会福利事业单位岗位津贴的试行办法》（1980年10月6日）、《民政部、国家计委、财政部关于切实解决城市社会福利事业单位危险房屋修建问题的通知》（1981年10月10日）。这些文件中涉及收容遣送制度之处，多是因财政问题而发文安排经费，或者因发现收容遣送站的工作人员存在贪污现象而发文制止。

　　二

　　1982年是中国政治生活中十分重要的一年。这年的10月4日，颁布了实施至今的中国第四部宪法，这是50年来实施时间最长的一部宪法。可是这部宪法依然继承了1975年及1978年两部宪法取消公民的迁徙自由的传统。就在其颁布前的五个月，国务院制定了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

　　这部行政法规旨在对城市流浪乞讨者实施救济，但其立法所授予收容遣送站的权力则没有宪法根据。应当承认，这一立法的出发点是完全良好的，主要问题在于中国长期以来奉行万能政府的理念，政府总想什么都包揽，而不管有没有能力。该法规真正的问题是在后来市场经济发展以后才暴露出来，它所制造的歧视性后果虽非本意，却是现实，这是一件可悲的事情。

　　1982年10月15日，民政部、公安部联合颁发《民政部、公安部关于印发〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法实施细则〉（试行）的通知》，规定了收容遣送站收容遣送的具体措施，到2001年为止，关于收容遣送的国务院部级专门规章及解释就有七个之多，而涉及收容遣送制度的地方性法规到2002年12月底则共有199个。其中不少法规虽然不是直接针对收容遣送制度立法，但是其针对流动人口立法的目的本身就表明了以收容遣送为手段，因此与直接就收容遣送立法并无实质性区别。

　　与此相关，公安部、民政部专门就“盲流”问题下达的部门规章解释就有《民政部关于进一步做好劝阻劝返外流灾民工作的通知》（1991年10月14日）、《公安部关于加强盲流人员管理工作的通知》（1995年8月10日）、《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》（1995年9月19日）、《国务院办公厅转发国家计委关于湖北、湖南、江西、安徽省平垸行洪退田还湖移民建镇进展情况报告的通知》（1999年7月17日）。

　　在这些法规、部门规章中——没有一部是由全国人大常委会制定的法律，更谈不上全国人民代表大会制定——国务院、公安部、民政部逐渐形成关于哪些人应该属于收容对象的共识。

　　《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》第二条规定：“对下列人员，予以收容、遣送；（一）家居农村流入城市乞讨的；（二）城市居民中流浪街头乞讨的；（三）其他露宿街头生活无着的。”

　　1995年8月10日公安部下发的《公安部关于加强盲流人员管理工作的通知》中确定着重要管理的是“三无”人员：“‘三无’盲流人员是流动人口中无合法证件、无固定住所及无正当工作或经济收入的人员，多为盲目外出找工作或流浪乞讨人员。”发生这么重大的变化，原因在于1982年制定《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的时候，社会上流动人口还并不多，但是1992年以后，流动人口剧增。由于人口流动主要是由农村流向城市，因此城市的市政需要承担许多新的管理功能，针对农村流动人口的各种歧视性政策就纷纷出台。各种地方性法规针对所谓“三无”人员的强制措施性，越来越不具有原先的福利救济性质，而具有所谓治安管理性质了。

　　从法规规章文字表面上看，这期间的收容遣送制度与户籍制度不存在联系。但1985年7月13日公安部发布《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》又为后来两者挂钩提供了隐性基础。

　　三

　　据国家统计局统计：2002年全国收容遣送单位共有861家，其中收容遣送站803家，安置农场58家，全国收容遣送部门共有职工1.8万人，共有收容床位10.8万个。

　　根据近年来对收容遣送制度中出现的种种侵害公民权现象的报道，我们可以大致总结出收容遣送制度的现状：收容遣送制度已经成为不少地方的警察及民政干部个人薪资外经济来源，更因此而成为严重侵害公民权的制度。被侵害的人在身份范围上远远超出所谓“三无”。

　　近几年来，社会各大媒体关于收容遣送制度引发的恶性案件曾有大量报道，其中较为引人注目的报道包括：2000年7月26日，《中国青年报》发表了一篇报道《谁制造了惨绝人寰的轮奸案》，两天后《南方周末》作了相同报道，就是当年震惊全社会的苏萍案；2000年9月，《广州日报》报道的《粤北一收容站"盲流"冲场五死二失踪》；2001年8月27日，《中国青年报》发表了《收容站里健壮青年离奇死亡》，即张森案；2003年4月25日，《南方都市报》报道的孙志刚之死案，2003年6月10日新华网《长沙一总经理愤然披露亲身经历：收容就像绑架》，等等。

　　无论是1982年国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，还是1994年发布、2002年经过修改的《湖南省城市流浪乞讨人员收容遣送条例》这类地方性法规，或是其他任何一个国务院规章或者地方性法规，没有一个允许收容遣送站收容有证件的人。即使没有证件，只要能够说出任何能够证明其身份的内容就不得收容，关于这一点，民政部和公安部都是三令五申。国务院及其各部、省市地方政府都不愿意出现现在这样的收容遣送问题。那么，一个制度为什么会始于善意而终于恶果？

　　首先是该制度本身的“强迫救济”性质所致。收容遣送制度说起来是一项福利救济制度，但不是建立在被救济者自愿接受救济的基础上，故缺乏正当性。不尊重人的基本权利——人身自由必然产生恶果。

　　此外，中国行政权特别是警察权过大的情形，也决定了“强迫救济”很容易为滥权提供空间。1996年3月17日，全国人大常委会通过了对《刑事诉讼法》的修正，基本废除了原来备受国际诟病的收容审查制度。因此，在许多地方，原有的借助收容审查制度实现的社会治安功能，被悄然转至收容遣送制度来实现。

　　在法治国家，理应由司法权得到保障的司法部门来决定一个人是否应被剥夺自由，警察只有执行权而不应有决定权。但中国的收容遣送制度明确地允许警力介入且有强制性，极易使警权膨胀，出现畸变。由此造成的失衡权力很容易导致司法权萎缩，被勒索之后公力救济的途径严重堵塞，维权成本异常高昂。在收容单位不当的经济利益驱动下，这种权力失衡更容易向恶性发展。

一个八旬老翁的收容

　　 6月24日，曾因2000年5月收容遣送八旬老人而成为被告之一的深圳市收容遣送站，摘下了“深圳市收容遣送创始站”的牌子，即将改为深圳市城市流浪乞讨人员救助站。

　　与此同时，深圳市中院下发了以“深圳市收容遣送站”和深圳上林派出所为被告的“八旬老人被收容”一案的判决书，判决书称，撤消深圳市福田区法院的一审判决；确认两被告行为违法；两被告赔偿原告误工、餐费、交通费用等8977元；不支付原告要求的3万元精神赔偿等。

　　出门散步忘带证件被收容

　　这位八旬老人名叫袁文，生于1920年，户籍重庆永川市，因5个儿女全在深圳安家落户，1986年,他到深圳与儿女住在一起。

　　2000年5月22日上午，袁文像往常一样出了家门，行至八卦三路路口一带散步，正好遇上深圳上林派出所工作人员在盘查“三无人员”。当查到他时，袁文一再声称自己在儿子家居住而忘带证件，但执法人员强行将其拉上车，随后将他送到银湖深圳市收容站，在该站呆了一天一夜。23日上午，老人又被转送到汕尾海丰收容站，该收容站没有收留。

　　事后据汕尾市海丰收容遣送中转站在《关于收容人员袁文的处理经过》中说：“袁文于2000年5月23日从深圳收容站遣送到我站，到达我站的时间是中午12时30分。到了我站后，对被收容人员进行审查登记。经我站工作人员审查，了解到袁文目前是居住在深圳其儿子家里，其本人强烈要求返回深圳。我站工作人员考虑到他个人的意愿，即向站领导请求，给袁文自行回深圳，并准备给他发放回去的路费。后袁文说自己身上还有60元。我站考虑到他有自理能力，经站领导批准，同意其提出自行自费回深圳的请求，当天下午1点钟左右办理了有关出站手续。临走前，我们工作人员担心他语言不通，特在他手上写明乘车目的地深圳，还写明票价约30～40元，并为其叫来一辆三轮车送他到车站搭车。”

　　袁文从海丰收容站出来，本想再搭乘原车回来，但遭到拒绝，于是一个人在海丰的大街上漫无目的地走着，后被好心人发现，才将他送上回深圳的火车。

　　收容站里老人赫然30岁

　　老人被收容的当天，子女们晚上下班后才发现中午给老人留的饭没有动过。儿女们在泥岗派出所及“110”报了案，还查询了交警大队的事故处、各关口检查站、有关医院甚至殡仪馆，一个晚上一无所获。最后去银湖深圳收容站查找，费尽口舌该所才打印出一个出人意料的单子：“袁文，30岁”。儿女们吃惊之余，要求查看原始单据，但该所工作人员坚决不肯。无奈，儿女们只好去海丰寻找，但仍一无所获。

　　事后，袁文和其儿女们先后向多个部门投诉，后在深圳市人大和市政府信访办的干预下，收容站的主管单位民政局总算给了个说法。

　　2000年7月18日，深圳市民政局对深圳市人大办公厅答复是：市收容站对袁文实行收容遣送是符合国家和市有关收容遣送政策法规的；市收容站遣送袁文是按照有关遣送路线执行的；目前国家有关收容遣送法规对收容遣送对象的年龄没有限制，因此，对80岁老人实行收容遣送并没有过错；市收容站有关工作人员在对被收容人员情况进行电脑录入时，由于公安部门送来的“收容遣送登记表”填写不规范，难于辨清“3”字还是“8”字，因而把袁文的年龄80岁误录为30岁。因此，袁文家属在市收容站进行查询时，出现年龄有误，使其家属无法及时查找到其下落，这是收容站有关人员因工作责任心不强造成的失误。

　　最后民政局决定：市收容站领导及有关工作人员对袁文同志表示亲切慰问，并对其家属表示歉意；对袁文家属因收容站工作失误没及时查找到其下落而四处查找造成误工、餐费、交通费用由市收容站给予适当补偿；对市收容站进行一次行风整顿。

　　但是当袁文的儿女们拿着这一纸答复去深圳市收容站时，却碰了钉子：深圳市收容站拒绝补偿。

　　一审败诉法院称收容合理

　　2001年4月，袁文状告上林派出所和深圳市民政局（后更改主体为深圳市收容站）。袁文认为，两被告在对他作出收容、遣送的行为时，既没有制作决定书，也没有告知，请求法院确认两被告的收容遣送行为不合法；判决两被告赔偿精神损失费3万元；判决两被告赔偿其家属为寻找他的费用开支8977元。

　　2001年7月、8月，福田区法院先后两次开庭审理此案。最后，福田区法院经过审理认为，袁文没有深圳经济特区常住户口，进入深圳应当办理有效证件或暂住证件。对该情形，上林派出所有权将袁文移交民政部门遣离特区。对上林派出所移交的遣离的人员，深圳收容站有权将其遣离特区。

　　福田法院2001年9月一审判决如下：两被告将原告遣离特区的行为合法；驳回原告的赔偿要求。

　　被告被撤消判决依然有效

　　一审判决后，袁文及其儿女不服，遂向深圳市中级人民法院提起上诉。2001年12月4日，此案的二审在深圳市中级人民法院开庭，双方展开激烈辩论。

　　袁文的儿媳汪女士称，法院虽然没有支持袁文的精神赔偿要求，但判两被告行政行为违法就够了，我们不寻求赔多少钱，主要是政府要给个公道。

　　正值判决书下发之日，被告之一的深圳市收容站撤消，法院的判决结果还会不会有效？广东国欣律师事务所律师贺树奎称，按照相关法律，行政机关成立之日，就具有法人资格，其名称变更，更不会影响其作为法人的主体资格，它仍然要承接前后的法律义务关系。也就是说，即将成立的救助站仍然要承担其前身收容站的法律责任。■

让救助真正成为穷人之友

　　“检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花，而是看我们能否使得那些缺衣少吃者丰衣足食”

　　——[美]罗斯福，1937

　　2003年6月22日，这是一个值得记取的日子。

　　这一天，国务院正式发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该《办法》共18条，旨在救助城市中的流浪乞讨者，自2003年8月1日开始实施，届时将同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。

　　这个《办法》的出台和即将实施，意味着备受谴责的实施了21年的收容遣送制度行将就木，意味着那些流浪乞讨者将不再可以被随便关押和勒令强迫劳动——他们是需要关心和救助的同胞，本应享有人人生而有之的人身自由。

　　该《办法》所体现的国家慈善性质是显而易见的，其第一条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”这与1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的立法目的存在巨大区别：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。”

　　前者重在救助，主要目的是慈善性质，而后者重在所谓的“教育”、“治安”，虽然也称救济，但以强制收容为手段，救济也就成了纸上谈兵，倒是附带着治安管理目的，于是在现实中变形也就在意料之中——这一切都在新《办法》排除之列，这是一个不小的进步。

　　救助《办法》虽然从头至尾没有出现过强调受助人员自愿受助的条文表述，但其具体条文的内涵已经基本上涵盖了这一应有之义。

　　例如其第五条规定，行政公务员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助，对孤老残病弱者还应当引导、护送到救助站；第十条规定，救助站不得向受助人员及其相关者收取费用，也不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；其第十一条规定，救助站不得限制受助人员离开救助站，救助站对受助的孤老残病弱者应当给予照顾，并且要求救治站做到尽快帮助受助人员找到归家之路；第十二条要求各地方政府安置好本辖区的在外流浪乞讨者。

　　同时，救助《办法》也已经基本上不再使用警察力量介入受助者进入救助站之后的救助活动。这是救助《办法》具有进步意义的最显著变化。

　　鉴于本《办法》的出台经过比较特殊，在废除旧制和寻求替代性方案的双重压力下，使得本《办法》在某种程度上具有平息民怨的政治性功能，同时还具有应急性质，从而不可能像许多法律法规那样经过长期酝酿，征求各方意见才最后定稿并审议通过，于是显得有些仓促。但《办法》也给自身完善留下了一定空间。《办法》第17条规定“本办法的实施细则由国务院民政部门制定”。正是这一思路的立法技术体现。

　　鉴于此，为了真正落实救助这一社会保障政策，防止本制度在具体实施执行过程中，因复杂的社会原因而发生制度异化，并且为了防止一部法规动辄修改，降低权威性和稳定性，本文认为即将出台的实施细则也许有必要考虑下面七个问题，以更好地完善救助制度：

　　一、何为“城市生活无着的流浪乞讨人员”需进一步明确界定

　　这是整部法规存在的一个明显不足，这样不容易界定哪些人该被救助，哪些人不该被救助，容易造成行政效率低下。所谓“生活无着”应当有一些量化的指标，而不仅仅是看上去比较穷。这种不确定也给第十五条关于救助站渎职投诉条款带来过于模糊的界限，同时容易造成诸多应当受助者未获救助的矛盾与不当受助的问题。

　　二、各行政部门职责还需进一步明确

　　第四条第二款规定，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”此规定缺乏具体可操作性，这里的“做好相关工作”到底是服务性质还是强制性质并未规定，给行政部门留下了过大的自由裁量权，在具体实施中容易导致随意性过大而引发行政部门不自觉地超越职权或者不作为。

　　三、自愿性质需更加明确，否则容易导致变相强制

　　就在上述涉及的条文中，便存在着不少模糊之处，例如第五条“行政公务员的告知义务”没有规定，如果被救助者不愿意受助，应当如何处理。虽然按照常规解释，应当是履行告知义务即为完成第一步行政行为，受助者若有继续求于执法者，执法人员应当继续相助；如果流浪乞讨者不愿意受助，那么流浪乞讨就是他们的自由，他人无权干涉。但《办法》未明确这一点，可能会造成行政行为与相对人之间的扯皮。而第十一条的规定则尤其容易被理解为，流浪乞讨者的原籍地方政府有强行接引流浪乞讨者回本乡的权力。因此，这是实施细则需要着力防范的。

　　四、受助者在救助站受救助尚需期间和频率限制

　　以我国现有的经济实力，在缺乏其他经济政策辅助以及缺乏社会慈善组织的现状下，要大规模地长期救助流浪乞讨者恐怕还有很大压力，甚至是根本不可能的事情，因此虽然第二条规定，本《办法》是一项临时性的社会救助政策，但还须具体的可操作性规范来支持。

　　目前本《办法》的条文中没有规定受助者在救助站的受助期限以及受助频率，可能会带来一些弊病。

　　从立法目的来讲，如果有些受助者不愿意回本乡本土，而愿意一直生活在救助站，这绝非《办法》鼓励之事，但并无劝其离开的合法理由。而且，没有受助居留的期限和频率限制规定还会导致某些人懒于改变自己，那么救急不救穷的制度目的就会被歪曲，救助站也不能使用第六条第二款拒绝救助。

　　尤其是在救助站长期居住的人员一旦复杂众多起来，救济条件必然下降，救助站与受助者之间、受助者与受助者之间也都可能产生矛盾，这样救助可能又得需要警力维持，那么接下来会不会走回收容遣送制度的老路就很难说了。如果救助站满员，而求助者还络绎不绝，如何解决？

　　按照该《办法》规定，只要符合在城市流浪乞讨、生活无着的条件就有权获得救助，但权利无法实现，民政部门的工作就会再呈焦头烂额之势，无法解决。因此，限制受助期限和频率是十分重要的技术性方案，不能缺失。

　　五、经济关系也需进一步明确理清，防止行政不作为和产生假冒求助者

　　《办法》第七条第三项规定：“（三）对在站内突发急病的，及时送医院救治”；第五项规定：“（五）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。”这两项涉及到医疗卫生系统和交通部门的利益，在目前这个市场化的大潮中，民营性质的经营方式越来越受青睐，如何将上述费用的承担变成行政部门自愿接受的义务并不是一件容易的事情。

　　尤其是目前全社会配套的医疗保险制度尚未有效建立，倘若本《办法》真的都能够兑现，有些患病的穷人缺乏医疗费用，是否会借用本《办法》的规定，假冒流浪乞讨者而享受免费医疗呢？——而他们的情况本该由其他社会保障制度来救济。或者另有不需救助的人到救助站混交通凭证？

　　以目前全社会的社会保障制度现状以及社会信用的低劣，本《办法》会不会使得民政部成为不堪重负的部门，同时使得救助费用在缺乏信用的社会中变成一个巨大的财政黑洞，从而又使得救助走向反面？

　　六、需要完善有效的双向监督机制

　　本《办法》虽然规定了对救助站的监督机制，但主要手段是受助者向民政部门投诉，这种方式早已被证明因为缺乏中立性而容易沦为官僚主义，可谓成本高、效果差，不值得推广，因此《办法》的实施细则有必要建立相应的其他监督机制。

　　另外，细则有必要设立对受助者是否应当受助的监督机制，不然难以防止社会上一些懒汉利用救助制度谋取私利，破坏救助的本意，导致该受助者难以受助，而不该受助者则不当获利。本文认为《办法》实施细则不妨委托一些中立的社会组织、义工人员，介入对救助站救助质量的监督和对求助者、受助者是否符合受助条件的考察，一旦发现救助站存在严重不到位的渎职现象，或者发现求助者、受助者属于欺诈行为，即提交司法部门裁决。这需要一整套细致的制度设计来实现。

　　七、需要加强提倡社会救助的基础

　　《办法》第三条第二款“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”过于纲要性，缺乏配套的制度保证。例如，对于向救助站捐款的人应该有何种特殊的税收优惠政策，或是按照一般的税收优惠政策对待，应当有更加具体的规定。

　　另外，由于中国历史传统中缺乏广泛的社会救助观念基础，非政府组织的力量还极其弱小，政府对这些组织一方面是警惕甚至打压，另一方面又希望社会有困难的时候他们能够出头露面帮忙，而现实中又没有真正的结社自由，所谓社会互助只能是个不切实际的梦想。因此，推动救助制度的发展，给结社以真实的而不是写在纸上的自由，乃是当务之急。

　　一个好制度需要比较严密的程序性规范支持，以防在实践中变异。一部法律哪怕是行政法规，朝令夕改也不是什么好事，因此本《办法》未必需要经常性地修改，这当然不是否定必要修改的正当性。希望上述思路能够被民政部即将制定的执法细则所吸收，虽说不妨静等其善，但也当诚心助策。衷心地希望这个有了良好目的和措施的新制度一路走好，为民造福，成为穷人真正的朋友。■