扶贫开发

巴东县扶贫开发
规    划
（2011—2015）
巴东县扶贫开发办公室
二0一0年六月
目     录
第一章  编制规划的依据、目的和意义…………………..1
一  编制依据…………………………………………...1
二  编制的目的和意义………………………………...1
三  规划的内容………………………………………...2
四  规划期限…………………………………………...2
第二章  现实基础与宏观环境……………………………..2
一  “十一五”扶贫开发情况………………………..2
二   扶贫开发面临的困难和问题……………………5
三   扶贫开发的宏观环境……………………………8
第三章   指导思想、方针目标任务………………………12
一   指导思想和方针…………………………………12
二   目标任务…………………………………………14
三   工作重点…………………………………………17
第四章   项目规划和扶贫资金的筹措……………………19
一   项目安排及资金预算…………………………….20
二   扶贫资金来源…………………………………….22
第五章   实施规划的措施…………………………………23
一   统一思想认识务求工作实效……………………23
二   坚持体制根本创新运行机制……………………25
三   规范项目程序严格资金管理……………………27
四   加强廉政建设增强自律意识……………………28
五   组织领导…………………………………………29
附表  ………………………………………………………..33
第一章：编制规划的依据、目的和意义
一、编制依据
1、《湖北省农村扶贫条例》
2、鄂政发（2009）8号《湖北省人民政府关于进一步做好全省扶贫开发工作的意见》
3、巴办文[2010]2号《关于认真组织开展“十二五”规划编制工作的通知》。
二、编制的目的和意义
全面建设小康社会，构建和谐社会新农村将是规划期的主旋律，全国大部分地区将达到小康水平；要使我县社会经济发展跟上时代的步伐，继续深入开展更高层次的扶贫开发是我们的必然选择。尽管纵向比较我们的社会经济发生了翻天覆地的变化，但横向比较我们的贫富差距不是在缩小而是在扩大。党的十七大提出了2020年实现全面建设小康社会的奋斗目标，“基本消除绝对贫困现象”的扶贫战略目标。规划期是我们实现国家战略目标的关键时期，要使我县的社会经济在规划期内跻身于全国的平均发展水平，全县上下务必要有高度的紧迫感，科学规划扶贫开发，统一行动纲领，明确各自的目标任务，强化政策措施，统一协调步伐，使规划期的扶贫投入转化成为跨越式发展的合力，实现扶贫开发的新跨越。
三、规划的内容
本规划主要是以“两项制度衔接”扶贫到户为主线，通过扶贫开发运行机制的创新确保贫困农户通过互助合作提升传统产业，并渐次走上产业化的发展道路，结合实际与可能兼顾贫困村的基础设施建设。具体内容包括四大工程：整村推进工程、扶贫到户工程、产业化扶贫工程、社会扶贫工程。四大工程又包含十大具体项目类别，这些项目类别是传统的，但具体措施是新的，有利于贫困户的快速发展。以贫困户最大限度受益和可持续发展的运行机制设计是本规划的重要内容，并试图有所突破和创新。
四、规划期限
本规划的规划年限为2011——2015年。
第二章  现实基础与宏观环境
“十一五”期间是我县实施《中国农村扶贫开发纲要（2001~2010）》的重要时期，百分之七十的目标任务在这一时期实施。在此期间，县委、县政府高举邓小平理论和“三个代表”重要思想伟大旗帜，全面学习实践科学发展观，坚持发展第一要务，团结带领全县各族人民解放思想、开拓创新，战胜了各种困难，使全县呈现出经济快速发展、人民生活明显改善、民族团结和睦、政治社会稳定的良好局面。
一、“十一五”扶贫开发情况
“十一五”期间，我县的扶贫开发有力促进了全县的社会经济发展。295个重点贫困村基本完成整村推进扶贫开发任务，农村基础设施建设明显改善，行路难、饮水难、就医难的现象得到缓解。一方水土养不活一方人的贫困户百分之五十实施了扶贫搬迁，生产生活条件明显改善。农村产业结构逐步优化，产业化龙头企业雏形显现。劳动力转移培训效果明显，使不少贫困户有了较为稳定的经济收入来源。老区建设进一步加强，老区人民安居乐业。全县“十一五”计划执行情况良好，基本完成了预期目标。
1、贫困人口逐年下降。按照现行扶贫标准“十一五”初期全县贫困人口24.3万人，到“十一五”末期全县贫困人口减少到16.12万人，每年都超额完成省办下达的减贫计划任务，五年来每年减贫率均超过12%。
2、综合经济实力不断增强。五年来，农民人均纯收入由1595 元增加到2991元，年均增长13.1 %。；财政收入由20357万元增加到40945万元，年均增长15 %；全县生产总值由“十五”末的19.84亿元增加到45.39亿元，年均增长18%。其中：第一产业14.07亿元，年均增长11%；第二产业15.89亿元，年均增长39%；第三产业15.43亿元，年均增长12%；人均生产总值9263元，年均增长18%。
3、项目建设取得新的突破。“十一五”期间项目建设进展迅速，随着资金投入的不断增加、基础设施的不断改善，项目的拉动作用逐渐显现。“十一五”期间，全县共实施227个贫困村的整村推进，2350户的扶贫搬迁，完成劳动力转移培训4500人。累计完成投资2.09亿元，其中：国家专项扶贫资金（新增财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金、少数民族发展资金）1.25亿元，农民自筹和投工投劳0.38亿元，社会帮扶和捐赠0.13亿元，整合其它项目资金（烟水配套资金、通畅工程、天然林保护工程、农村能源等）0.33亿元。新修和维修村、组级公路1650公里，改建和扩建乡村主干道230公里，新建和维修便桥6处；新修蓄水池1.2万立方米，铺设供水管道14.3万米；农民新修住房2350户28.2万平方米；新修和维修村级办公场所及卫生室227个2.7万平方米；贫困户建沼气池和“五改三建”2.6万户。通过以上项目的建设，制约我县农村发展的“瓶颈”得到缓解，生产得到了发展，乡风逐渐文明，农民的生产生活条件明显改善，生态环境逐步好转。
4、经济结构趋于合理。一、二、三产业结构比“十五”更加合理优化，比重调整为29：35：36。粮经比由“十五”末的 59：41调整到“十一五” 末的54：46，并在逐步形成畜牧、烟叶、柑橘、茶叶、药材、高山返季节蔬菜、煤炭、电力、矿产、建筑建材、旅游等富有地方特色的产业。
5、社会各项事业协调发展。全县拥有各类学校116所，其中普通中学27所，职业高中2所，完小87所，适龄儿童入学率达到100%；职业教育以县农广校为代表在全省领先，普通高中教育连续十年高考全州第一。文化事业进一步繁荣，传统文化得到挖掘和发扬，涌现出一批民间艺术大师，巴东民歌选手获得中央电视台青年歌手大奖赛金奖；寇公文化广场建成，三峡纤夫文化节成功举办，引来中外游客云集。公共卫生体系逐步健全，医疗卫生服务水平不断提高，80%的行政村有卫生室，农民的参合率达到93%，各乡镇都有卫生院；地方病和传染病有所遏制，农民看病难、看病贵的现象得到缓解。
6、扶贫开发的氛围逐渐形成。“十一五”期间全县所有行政机关都对口帮扶贫困村，副科级以上领导干部对口帮扶贫困户，作为年度工作考核的重要内容。州直机关、省直机关、中直机关及其企事业单位也对口帮扶我县的贫困村；民营企业、社会贤达、爱心人士也积极参与我县的扶贫开发；广大村民踊跃投工投劳并且出资参与项目建设。这是我们圆满完成“十一五”扶贫开发任务的重要组织保障，也是我们需要坚持和发扬的成功经验。
二、扶贫开发面临的困难和问题
通过近三十年的扶贫开发，我们取得了一定的成绩，具备了一定的条件。在肯定成绩的同时，我们也必须清醒地认识到，挑战与机遇并存，困难与希望同在。我们需要冷静对待所取得的成绩，宏观分析经济发展水平和所处的位置，客观公正地评判制约因素和所面临的困难，努力寻找“十二五”正确快速高效的扶贫开发之路，找准突破口实现扶贫开发向市场开发的跨越。
从全县的总体发展趋势来看：主要是综合经济实力弱、总量小。“十一五”末全县综合经济实力与全省平均水平及兄弟县市相比还存在很大差距，虽然GDP平均增速达到18%，平均增速高于全省三个百分点，但人均GDP的绝对值只相当于全省平均水平的41.23%。农民年人均纯收入，只相当于全省平均水平的53.21%。虽然我县财政收入的年平均增速达到15%，但人均财政收入只相当于全省平均水平的28.7%。
从全县自身发展情况来看：一是经济增长速度效益偏低。效益低下的主要原因是我县工业短腿，第二产业经济始终没有形成规模效益，在三大产业中所占比重小，尽管报表呈现的增长速度很快，主要是电力、煤炭和矿产工业，农产品加工企业的数量和规模在全州倒数第一，对推动全县农村经济发展的贡献率太低。一、三产业没有充分发挥后发优势，整体效益不佳，后劲不足，成为经济发展最突出的制约因素。二是县域经济跨越式发展的内在机制尚未形成。市场经济体系不健全，参与市场竞争的能力不强，发展基础不牢；农产品加工龙头企业缺乏，市场销售渠道不畅通，对全县农民种植业和养殖业的有效拉动作用力没有形成，导致全县农产品的商品率低下。三是经济发展区位处于劣势，发展活力明显不足。远离大中城市，县域南北狭长很难形成全县农贸、商贸中心城镇，农民的交易成本高昂效益低下。特殊的经济区位劣势环境导致经济快速发展的资金、技术、人才等决定性生产要素很难流入县内经济体系。四是特殊的地形地貌致使土地的有效利用率低下。山高坡陡、沟壑纵横、土地贫瘠的客观条件决定了农业的机械化程度低下，生产成本高，市场需要的大宗农产品没有批量，我县平均四亩土地的投入产出效益不敌江汉平原一亩土地的投入产出效益。五是相关政策制约了我县优势的发挥。我县人均国土面积超出全省平均水平，人口密度较小，尽管我县的土地生产大宗农产品不占优势，但发展林业是有优势的，也是我县的传统产业；由于我县处在长江天然林保护地带，林业产业的发展受到了限制。三峡工程、水布垭工程淹没了我县大片低山河谷良田，大批失地农民没有了发展的基础条件，他们的贫困将从“十二五”开始显现。六是农村基础设施与经济发展的需要还不匹配，虽然公路总里程长但等级低下晴通雨不通的现象普遍，饮水困难虽然得到了缓解但离安全卫生的标准还有很大的差距，村级卫生室设备简陋并且普遍缺少专业医卫人员，由于多方面的原因农村基础设施“重建轻管”的现象非常普遍。七是地方财政困难，没有足够的资金投入农业。虽然县本级财政收入增长相对速度较快，但仍然还不能自给，需要靠转移支付才能保“吃饭”和运转。脆弱的农业基础得不到加强，农民抵御自然灾害的能力差，增收难度大。八是非基础设施建设的扶贫项目运行不规范，特别是发展产业的扶贫项目资金的效益不够明显。九是贫困人口和处在贫困线边缘的低收入群体人口众多，自我发展能力弱小，经受不住自然风险和市场风险的侵袭；农村资金、人才等生产要素大量外流，农业的弱势产业地位更加突出，农业农村的发展面临很多新问题。十是农民的组织化程度低下，众多隐性剩余劳动力无所事事，自由散漫，存在“等、靠、要”的思想倾向，小农意识、温饱即安、传统生产经营模式仍然还是巴东贫困农民的主流，普遍缺乏刻骨铭心、卧薪尝胆、不屈不挠追求富裕文明的信心、决心和勇气。
三、扶贫开发的宏观环境
我国经济社会发展正处在新的历史起点上。新阶段扶贫开发工作背景发生了巨大变化，面临着新的形势和任务。党的十七大提出确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，绝对贫困现象基本消除是一项重要指标。让贫困人口共享改革发展成果，赋予扶贫开发新的定位。确立统筹城乡发展的方略，贯彻“以工促农、以城带乡”的方针，使我国的扶贫事业呈现出专项计划扶贫与惠农政策扶贫、社会各界扶贫等多方力量、多种举措有机结合、互为支撑的“大扶贫”新局面。国家工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化加快推进，既为贫困地区和贫困人口发展提供了新的机遇，也面临新的风险和挑战。
由于环境和背景的变化，新阶段扶贫工作呈现出三个明显特征：一是在扶贫对象瞄准上，过去主要瞄准绝对贫困人口，同时关注低收入人口，现在要对低收入人口全面实施扶贫政策。二是在制度安排上，过去主要是开发式扶贫，现在全面建立农村最低生活保障制度，不断完善以扶老、助残、救孤、济困为重点的社会救助体系，进入了开发扶贫和生活救助“两轮驱动”的新阶段。三是在主要任务上，过去扶贫开发的任务比较宽泛，现在行业扶贫力度不断加大，专项扶贫的重点是提高贫困人口综合素质和发展能力，更要强调进村入户。
农村低保与扶贫开发两项制度有效衔接试点全国和全省已经完成，我县试点调查摸底也将于2010年底全面完成。凡进入低收入户信息管理系统的贫困户就是今后的扶贫开发对象，要安排专门的资金、配备专门的人员，采取行之有效的措施逐户进行扶持。这是“十二五”乃至今后更长时间扶贫开发的主要方式。
“十二五”期间，国家选择部分贫困程度深、有代表性的集中连片地区，制定专项规划，加强资源整合，开展扶贫攻坚，继续对边境地区和少数民族聚居区的贫困乡、贫困村给予重点扶持。国家正在制定的“十二五”扶贫规划中，“整村推进”和“扶贫搬迁”两个专项规划，已经过国家发改委原则同意，该规划制定后，将纳入国家“十二五”基本建设计划中。
农村生产关系的新萌芽。二十年前，邓小平对农村改革和发展有一个高瞻远瞩的论断，那就是农村改革发展的第二次飞跃———土地规模经营。这些年来，农业生产力有了很大的发展，农村生产关系也发育出一些预示未来的新萌芽。具体表现在这样几个方面：一是土地经营大户应运而生。这是农户间生产要素的整合集中，具有鲜明的自发性和必然性。有的地方，初步实现了土地的适度规模经营，少则百八十亩，多则几百亩几千亩，少数大户经营土地超过了万亩。这种生产关系的新萌芽，没有动摇家庭土地承包制，但实现了土地等农业生产要素的高度集中，是家庭土地承包制体制内高度放量的“升级版”。二是农民经纪人日趋活跃。这是以农民为主体的，以搞活农产品流通为主要功能的，最具活力的一种内生性的农村生产关系。必须承认这样一个现实，现阶段发生在农村的农产品流通，不是靠政府，不是靠企业，也不是靠合作社，在相当大的范围内主要靠农民经纪人。这个群体的出现反映了农村生产关系在流通领域的阶段性特征。三是工商资本进入农业农村。在农业产业化方面，形式上有公司加农户，基地加农户，还有反租倒包，背后都或多或少的有工商资本的推动。资本对利润的追逐和寻租，通过各种途径向农业和农村转移，符合经济发展的一般规律。工商资本最感兴趣的还是土地寻租，特别是那些不规范的土地流转，不排除工商资本对圈地的冲动。还有公司化经营土地，包括以企带村、村企合一等形式。四是农民合作社方兴未艾。近几年，农民合作社数量大幅度增加，质量也有一定程度的提高。这些合作社，有的是农民自发创办的，有的是政府引导组织的。一般来说，农民自发组成的合作社效果，比政府主导的效果更好一些。某种意义上，这是一种新的规模经营道路、新的合作化道路，走的是螺旋式上升的路径，不是简单的回归。遗憾的是缺少金融合作功能，有较大的局限性，有的地方是拔苗助长，使合作社变了味。尽管如此，农民合作社无疑是农村新的生产关系最重要的载体和平台。五是土地股份制浮出水面。实际上，许多土地股份制还不算是严格意义上的土地所有权与经营权的分离，但也比较完整地引入股份制的机制。土地入股受到了一些农民的欢迎，因为土地的物权不变，农民继续拥有基本的生活保障，入股经营或入股合作经营，直接实现了土地规模经营，在把农民从土地上解放出来的同时，也提高了土地利用效益。
面对新形势、新任务，扶贫开发工作需要改善和加强。扶贫对象瞄准和标准调整机制需要完善，重点工作区域需要适当调整，资金投入和管理需要强化。开发扶贫和救助扶贫有效衔接，行业扶贫和专项扶贫有机结合，经济社会政策与人口政策相互协调，生态、资源、社会等方面补偿政策全面落实，需要各方面积极配合。
第三章   指导思想、方针和目标任务
一、指导思想和方针
高举中国特色社会主义的伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观；围绕农民增收转变经济增长方式，促进产业链的形成保证财政收入增加以改善民生；以互助合作经济组织为平台，以扶持贫困户和低收入群体为出发点和落脚点；以产业龙头为突破口，实现扶贫开发向市场开发的跨越；统筹规划、合理布局，分层次扶持、量力而行确保实效，促进全县经济发展、文化繁荣、社会和谐、环境优美，建设魅力巴东、实力巴东、活力巴东，为2020年基本消除绝对贫困并全面实现小康奠定坚实的基础。这就是规划总的指导思想，为了实现规划的战略意图采取如下具体方针。
1、坚持开发式扶贫。以经济建设为中心，引导全县群众在国家必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展商品生产，改善生产条件，走出一条符合实际的、有巴东特色的发展道路。注重贫困人口综合素质能力的提高，通过转变经济发展方式、发展新的生产力、寻求新的经济增长点，提高贫困农户自我积累、自我发展能力。这是脱贫致富的根本出路，也是实施扶贫开发规划必须坚持的基本方针。
2、坚持综合开发、全面发展。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，加强道路交通、农田水利、农村安全饮水等基础设施建设，重视科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困乡村经济、社会的协调发展和全面进步。
3、坚持对外开放和可持续发展。在互惠互利和平等自愿的原则下，欢迎县外各种优势生产要素流入并融合到我县扶贫开发体系；同时也鼓励县内优势生产要素对外扩张融入到外地经济体系，通过引进来和走出去的发展战略逐步优化我县经济结构体系。扶贫开发必须与资源保护、生态建设相结合，与计划生育相结合，控制人口的过快增长，实现资源、人口和环境的良性循环，提高可持续发展的能力。
4、坚持贫困群体的主体地位、自力更生、艰苦奋斗。充分发挥全县广大干部群众的积极性、创造性，自强不息，不等不靠，苦干实干，主要依靠自身的力量改变贫穷落后面貌。大力发展农村合作经济组织，对贫困农户的互助合作经济组织优先扶持和重点支持。尊重知识、尊重人才，遵从市场经济规律，逐步转变经济增长方式。
5、坚持政府主导、全社会共同参与和互利合作共赢。各级党委和政府要适应发展社会主义市场经济的要求，加强对扶贫开发工作的领导，不断创新体制和机制，充分发挥社会主义的政治优势，积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持我县扶贫开发。
二、目标任务
按照“两项制度衔接”以扶贫到户为支撑点，大力开展扶贫互助合作以实行贫困户的有效联合为着力点，从而实现农业产业的提档升级，以行之有效的机制创新和科学合理的扶贫投入并形成产业链为暴发点和闪光点。以巩固整村推进成果、实行扶贫搬迁、提高农民素质、老区建设、贫困监测为连接点，以提高农民收入和减少贫困人口为落脚点。具体目标任务如下：
1、农民人均纯收入。到2015年全县农民年人均纯收入达到5510元，年均增长13%；贫困人口年人均纯收入达到1826元，年均增长13%；低收入人口年人均纯收入达到2643元，年均增长15%。
2、贫困人口。规划期末全县贫困人口10.72万，年均减少12%，返贫率控制在10%以内，贫困人口年均净减少7.6%。总贫困人口中5.5万列入农村低保和民政救助对象。
3、组建贫困村扶贫互助合作社180个、互助合作组1620个，直接扶持贫困户2.57万户、9万人。通过扶持使互助合作社的社员每家每户拥有一个实实在在稳定增加收入的生产发展门路，赶上并超过全县农民收入的平均水平。通过互助合作提高贫困农民的综合素质能力、增强他们的经济实力和自我发展能力，从而涌现一批新的经济联合体，在激烈的市场竞争中使其不断发展壮大，优秀者逐步过渡成为产业龙头企业。
4、巩固整村推进成果。继续对“十一五”期末启动的、专项财政扶贫资金投入不足的贫困村，按照“十一五”的模式追加投入继续扶持；对于“十一五”期间整村推进所形成的农村基础设施加强管理，适当投入确保长期发挥效益。
5、继续实行扶贫搬迁和生态移民。规划期间完成扶贫搬迁和生态移民3000户，10500人。扶贫搬迁和生态移民要结合村镇建设、新农村建设、产业结构调整进行，确保搬迁对象搬得出、稳得住、能致富的目标。
6、继续实行劳动力转移培训、创业培训和农村适用技术培训。培训农村劳动力、致富能手和创业带头人6000人。要根据市场需要使所培训的农村劳动力有一技之长，确保能够长期稳定就业；要根据产业结构调整的需要在规划的区域范围内选拔贫困人口中的能人进行创业培训，为扶贫互助合作社和新的经济联合体提供人才智力保障，通过创业带动更多的贫困户进入产业链。根据贫困村的发展和产业结构调整的需要，每年举办各种不同类型的培训班不少于50场次，在规划期内力争使所有贫困人口的家庭至少接受一次适用技术培训。
7、支持产业龙头企业的发展。对于涉及全县千家万户并且有市场发展潜力的魔芋、茶叶、高山返季节蔬菜的加工、储藏、销售企业，予以重点扶持，在规划期内要使广大贫困户成为产业链条中的利益共同体。对于全县的柑橘产业也要提档升级，努力谋求深加工、储藏、远销的途径，从而增加橘农的收入。
8、加强老区建设，力争把水布垭镇纳入老区重点建设乡镇。在同等条件下重点老区乡镇投入优先，要千方百计使老区人民尽快富裕起来。早在1929年5月开国元帅贺龙就率部在原杨柳池镇所辖石门台、朱家台开展革命武装斗争并建立红色政权，根据中共巴东县委党史资料征集领导小组、巴东县志编纂委员会1982年7月出版的《第二次国内革命战争时期巴东革命老根据地史料汇编》的记载，1930年4月以前现在水布垭镇辖区内建立的区乡苏维埃政权（即老革命根据地）个数居全县十二个乡镇之首。1983年湖北省老区建设委员会就已经确认巴东的金果坪、杨柳池、东壤口、平阳坝属于全省重点老区乡镇。据此，积极对上争取，力争把水布垭镇纳入全省的重点老区乡镇。对老区“要高看一眼，厚爱三分，同等优先”。
9、建立健全有效的贫困监测体系和贫困户识别机制。会同财政、民政、统计、残联等部门对全县的贫困人口进行甄别，对农村低保人口、五保人口、贫困人口，分别进行登记造册建立档案，为准确分类扶持提供权威依据，搞好专项扶贫开发和农村低保的有效衔接。
10、经济总量和相关联的指标。到2015年全县GDP总量达到70.48亿元，年均增长12%；人均GDP达到14300元。县本级地方财政年收入达到2.82亿元，年人均达到500元。一、二、三产业的比重调整为18：43：39；建立健全农村社会保障体系，实行应保尽保，力争使农村60岁以上的老年人都能够享受到农村社会养老保险金；安全卫生饮用水逐步解决，村、组道路常年畅通，农村医疗卫生条件进一步改善，农村合作医疗参合率达到99%以上，地方病、传染病得到有效遏制，适龄儿童入学率达100%、学生平均受教育达到12年。全县森林覆盖率稳定保持在55%以上。
三、工作重点
规划的目标任务很多，归结权衡工作重点为以下四个方面；要把每一个方面的重点工作都当作一项系统工程来完成。规划期扶贫开发的四大重点工程，也是扶贫项目资金投向的重点。
1、整村推进工程。按照“十五”时期的规划全县整村推进的工程量完成了75%，由于财力和人力的限制实际欠账25%的工程量，这与国家的宏观政策相吻合。在巩固“十一五”整村推进成果的基础上，“十二五”期间每年再启动20个村，要坚定不移地按照过去的模式和组织方式继续搞好整村推进。
2、扶贫到户工程。“省负总责、县抓落实、工作到村、扶贫到户”是国家一直以来的扶贫方针和原则，前两个五年规划期我们扶贫开发的工作重点在村，主要是搞了一些基础设施建设；尽管在政策的设计上也有到户的项目，如扶贫搬迁、劳动力转移培训、五改三建、小额贷款贴息、贫困村互助资金等；但是存在两点不足，一是资金的块头不大，二是享受扶持的对象不十分准确。“十二五”要按照“两项制度”有效衔接的要求，对低收入人口实行全覆盖，集中力量，集中资金对贫困户实行一对一的帮扶。真正做到扶持一户脱贫一户。
3、产业化扶贫工程。广大贫困农户最终稳定长远脱贫致富的归属在于实现高度的农业产业化。实现农业产业化的关键在于产业龙头企业，在规划期内一定要加大对农业产业化的投入力度，一是对实现农业产业化的社会公共服务部分重点投入，二是通过实实在在的利益驱动使扶贫到户的大部分资金投入到产业化扶贫中来，三是明确责、权、利关系形成龙头企业与贫困农户利益共同体的契约。通过扶贫开发运行机制的引导——从扶贫互助合作开始，按照市场经济规律逐步形成经济联合体，在此基础上渐次形成魔芋、茶叶、柑橘、生猪、马铃薯等一批特色农产品加工龙头企业。从而促成连片开发、一域一业的发展格局。
4、社会扶贫工程。社会扶贫是国家倡导的，也是国外扶贫成功的经验，我们的扶贫开发客观上也需要社会力量的参与。过去我们对社会扶贫的理解存在很大的片面性和局限性，总认为对口帮扶就是社会扶贫。表面上看起来似是而非，我们传统的对口帮扶基本上属于政府行为，帮扶的绝大部分资金也是财政的钱，真正意义上的社会扶贫就是非政府组织或者个人直接投资或者捐款参与我们的扶贫开发。人们往往倾向于社会捐款，而事实上靠捐款不可能解决我们的贫困问题。社会扶贫的实质核心就是动员社会资本进入扶贫开发经济体系共同发展。社会扶贫的最佳途径就是利用我们的政策优势、资源优势吸引社会资本投入扶贫开发，让投资者获得应有的利益。我们所规划的社会扶贫就是扶贫事业的对外开放，只有对外开放才能吸引更多的资本投入扶贫开发。吸引社会资本的投入也同样需要适当专项扶贫资金的匹配，更需要做大量的宣传发动和组织协调工作，是一项复杂的系统工程，也是扶贫开发的长远战略工程。深入贯彻落实《湖北省农村扶贫条例》是搞好社会扶贫工程的前提和基础。
第四章  项目规划和扶贫资金的筹措
按照新的大扶贫格局，国家每年投入扶贫的资金很多，投资渠道也不一样；尽管国家的很多惠农投入不是专门扶贫的，但我们的扶贫开发对象也能够享受到。“两轮驱动”的农村最低生活保障是针对特困人群的，在民政系统运作；农村合作医疗的国家补贴在卫生系统运行；国家每年还有很多涉农项目投资也能够惠及到我们的扶贫开发对象。上述能够发挥扶贫作用的各种资金来源不是专项扶贫开发规划的基础，我们的专项扶贫开发规划主要是针对国家的专项扶贫资金（包括新增财政扶贫资金、以工代赈、老区建设资金、少数民族发展资金）围绕贫困人口（扣除农村低保对象）和低收入群体增加收入摆脱贫困一系列投资活动的资金来源。根据国家政策和我县扶贫开发的实际可能，规划期内有望筹集到4.09亿元扶贫资金。
一、项目安排及资金预算
1、整村推进100个村。扶贫资金预算安排5700万元。其中国家专项扶贫资金1900万元，农民自筹300万元，社会帮扶800万元，整合其它项目资金2700万元。整村推进重点贫困村十二五规划安排见附表一。
2、贫困村互助合作社180个。扶贫资金预算安排3980万元，其中国家专项扶贫资金3060万元（每个合作社投资15万元的专款、2万元的培训、开办、启动等公共费用），农民自筹920万元。贫困村互助合作社规划见附表二。
3、扶持90000贫困人口、25700个贫困户发展生产。扶贫资金预算安排12000万元。，其中国家专项扶贫资金9000万元，农民自筹3000万元，扶持贫困人口分解见附表三。
4、扶贫搬迁和生态移民3000户，10500人。扶贫资金预算安排9280万元，其中国家专项扶贫资金2700万元，整合其它项目资金2100万元，农民自筹3980万元。扶贫搬迁任务分解见附表四。
5、劳动力转移培训致富能手和创业带头人培训6000人。扶贫资金预算安排1200万元。其中专项扶贫资金1000万元，社会帮扶资金200万元。劳动力转移培训任务分解见附表五
6、产业龙头企业5个。扶贫资金预算安排3700万元。其中国家专项扶贫资金1800万元，社会民间资本1300万元，农民自筹600万元。产业龙头企业辐射乡镇意向见附表六。
7、贫困村基础设施建设的巩固和维修。扶贫资金预算安排3000万元，其中国家专项扶贫资金2000万元，整合其它项目资金1000万元。基础设施巩固维修计划分解见附表七。
8、老区建设专项资金1140万元。其中国家专项扶贫资金940万元，整合其它项目资金200万元。计划任务分解见附表八。
9、贫困监测和贫困户识别的工作经费安排专项扶贫资金300万元。项目计划安排明细见附表九。
10、科技培训和农村适用技术培训安排专项扶贫资金600万元。项目计划安排明细见附表十。
二、扶贫资金来源
1、国家专项扶贫资金1.7亿元。按照“十一五”期末年份的3000万元为基数每年递增10%计算。在“加大扶贫开发力度，增加扶贫投入”的宏观政策作用下，年递增10%的扶贫投入应该是有保障的，实际上在“十一五”的后三年就已经超过了这个投入增长比例。
2、农民自筹1.32亿元。根据“十一五”期间农民自筹的能力比例计算。随着到户扶贫资金的增加，无论是扶贫搬迁还是发展生产，根据以往的惯例，农民自筹很有可能超过1.32亿元的预期。
3、社会帮扶和捐赠0.23亿元。包括中央、省、州、县、乡（镇）五级国家机关、群众团体、企事业单位的对口帮扶，也包括社会爱心人士的捐款，还包括产业龙头企业老板的投资。随着社会经济发展形势的不断好转以及我们社会帮扶工程力度的加大，这一块的投资也有可能突破预期。
4、整合其它项目资金0.6亿元。众多的涉农项目投资，包括烟水配套资金、饮水安全、农田基本建设、小流域治理、农技推广、通畅工程、农村危房改造、天然林保护工程、退耕还林还草专项补助、农村能源等。《扶贫条例》第三十五条第二款“国家计划投资的开发项目符合贫困地区条件的，应当向贫困地区倾斜”，事实上很多项目和我们的扶贫开发项目有交叉重叠的部分，我们的目标任务一致，又加之有法律制度的保证，整合相应部分的资金完全可能。
5、县级财政配套0.24亿元。县本级财政要拿出不少于国家专项扶贫资金的10%予以配套有明文规定，并且也是绩效考核的重要内容。从“十一五”的执行情况来看，这一点我县也基本上能够做到。
第五章   实施规划的措施
我们所规划的目标任务既宏伟也客观，但要使规划变为现实还需要付出艰辛的努力，更需要采取行之有效、切实可行的新举措；否则，“规划”将是一纸空文或者大打折扣。面对新的扶贫开发形势和任务也迫使我们不得不采取新的措施。
一、统一思想认识务求工作实效
全县广大干部群众要把思想认识统一到国家扶贫政策的要求上来，统一到“谋富民策、奔小康路”的思想上来；深刻认识做好扶贫开发工作对促进全县经济快速发展的重大战略意义，准确把握工作重点，有效创新工作举措，团结一心，共同努力，坚定完成规划目标任务的信心和决心。要执政为民，千方百计把贫困群体有效增加收入作为工作的出发点和落脚点。深入实际体察贫困群体的疾苦、求真务实、利为民所谋、情为民所系。要设身处地，从贫困群众的角度考虑问题，真诚倾听他们的呼声，真实反映他们的意见，真情关心他们的疾苦，真心实意地为他们解难题，办实事。要有效防止国家扶贫政策的流失，让贫困群众多得实惠。
单家独户种养业的粗放经营方式充其量只能解决温饱，只有集约化的产业经营方式才能脱贫致富。我们过去所走过的扶贫开发之路是解决温饱，现在需要走脱贫致富之路——贫困户实现产业化经营就是脱贫致富之路。农业产业化经营是一项系统工程，贯穿生产、加工、销售各个环节，涉及市场和农户的整体联动，事关贫困户的切身利益。市场机制是一种优胜劣汰的机制，而贫困户恰恰是社会中的弱势群体，他们应有的利益往往在市场机制中最容易被剥夺；为了摆脱贫困又不得不融入市场机制，这是规划实施过程中必须要解决的突出矛盾。
要彻底解决贫困问题需要兴办贫困人口自己的产业龙头企业和专业合作经济组织，这是脱贫致富的必由之路。把脱贫致富的希望寄托在别人的企业来带动和辐射是不现实的，也违背扶贫开发“贫困人口主体地位”的原则；任何所谓的辐射和带动都存在“剥削”，这是市场经济规律决定的，绝对不会因为行政命令或者人们美好的主观愿望而改变。要营造有利于贫困户健康快速发展的环境氛围，设计有利于贫困户实现产业化经营的政策和制度。要增强责任意识，以高度的责任心、扎实的作风、无私奉献的精神，恪尽职守，努力为广大贫困农户尽快脱贫致富保驾护航。
二、坚持体制根本创新运行机制
现行的扶贫开发运行机制，整村推进、扶贫搬迁比较完善和有效，规划期内要继续坚持并进一步完善；其它扶贫项目的运行机制效果不明显，扶贫效益低下，需要改进和创新。坚持体制根本创新运行机制的总原则是：“坚持目标贫困群体的主体地位，发挥政府的主导作用，争取社会的广泛参与”，建立运转高效、扶贫效益、社会效益、经济效益俱佳的运行体制和机制。
坚持目标贫困群体的主体地位。从体制上来讲，就是在规划期内国家专项扶贫资金重点用于低收入人口，这就是扶贫开发体制的根本。要从政策、制度设计上彻底根除 “穷人戴帽子、富人得票子”扶贫资金流失现象的发生，在规划期内要使所有的扶贫资金都用到每一个扶贫对象。
只有坚持扶贫资金归扶贫对象的所有权不动摇的体制根本，才能进行有效的运行机制创新。这种有效运行机制就是由扶贫对象直接与龙头企业、社会经济组织、致富带头人、农村能人等签订扶贫开发投资协议，明确约定双方的权利和义务，使产业链条上的弱势贫困群体成为投资者和龙头企业的主人。这种运行机制可以有效提高扶贫资金的使用效益，还可以有效防止分散贫困户把扶贫资金当作消费基金。贫困农户也可以自己发起组建企业或者发起组建互助合作经济组织，要确保扶贫到户的巨额扶贫资金用于发展生产上，要千方百计使所有的扶贫资金成为有用的、高收益的、扶贫对象愿意的、最符合贫困户发展需要的、属于贫困户所有的股权。为了切实维护贫困群体的利益，坚持“保息分红”的原则，通过市场公平竞争让贫困户自己选择优质项目载体。要制定科学的项目载体考核指标体系，把贫困户股权收益的多寡作为最主要、权重最大的考核指标，对达不到“保息分红”最底线的企业或其它经济组织取消其扶贫项目载体资格，并且责令退还所投入的全额扶贫资金和追缴相应的利息。这就是规划期扶贫开发运行机制创新的实质核心。
发挥政府的主导作用。政府在扶贫开发过程中起主导作用是指政府通过创造外部有利条件来诱发贫困群体内部积极因素的调动，从而引导扶贫开发向规划目标方向发展。主导而不是主宰，要充分尊重贫困群体的主体地位，充分发挥他们的积极性、主动性和创造性。搞好宏观规划、规范项目运作程序、引导服务、宣传发动、组织协调、牵线搭桥、资金监管，维护公平正义、保护贫困群体的合法权益。
争取社会的广泛参与。过去的对口帮扶是社会参与的一部分，是社会主义政治制度优越性的体现，这种做法在规划期内要继续坚持执行。更广泛的社会参与是要寻求市场主体、产业龙头、社会资本、先进的科学技术和管理等生产要素与我们扶贫开发项目的直接对接，利用我们的政策优势和资源优势实行互利合作共赢；从而使我们的扶贫开发对象融入市场经济主体成为其中的成员并长期稳定获得社会平均利润，这是社会参与的至高境界。我们所采取的举措就是要追求社会参与的至高境界，也只有达到了这种境界才算得上真正的脱贫致富。我们的扶贫开发寻求社会资本的参与合作是具备条件的：一是有国家的优惠扶持政策，二是广大贫困人口拥有可用资金，三是有可开发利用的资源，四是有广大人民群众的支持。我们应该坚信睿智的社会资本持有人会踊跃参与到我们的扶贫开发体系中来，关键是相应的政策措施要落实到位，要做广泛深入的宣传发动和组织工作，要做深入细致的牵线搭桥和服务工作。
三、规范项目程序严格资金管理
扶贫开发项目的总投资规模较大，但项目零星分散。这一特点给项目管理带来了一定的难度，如果对项目的运行程序不加以科学的规范就很难保证扶贫投入达到预期的效果和目的。项目的规范管理和运作是我们扶贫开发的客观需要，也是国家专项扶贫资金管理制度的要求。规范化的项目管理包括以下十二个步骤：项目规划、资金计划、项目选择、落实承载主体、审核备案、资金预拨、组织实施、现场管理、检查验收、报帐结算、项目后评估、归圈存档登记。
项目规划，就是所有的项目必须在总的扶贫开发规划之内；根据规划下达年度资金计划到乡镇、村、组、贫困户，由贫困户自己选择项目、落实项目承载主体，由乡镇汇总呈报县扶贫办审核备案；审核通过后，县扶贫办书面通知财政部门预拨资金到项目承载主体单位，承载主体要有法人资格、具有独立承担民事行为的能力，要有与相对应贫困户签订的扶贫开发投资协议书，投资协议书中要具体载明“保息分红”的条款，也就是项目承载主体要保证贫困户的扶贫投入所得分红不得低于同期银行贷款利息，否则，扶贫开发主管部门不予认可，财政拒绝拨付扶贫资金。上述手续完备后，由项目承载主体和贫困户共同协商组织实施，县扶贫开发领导小组组织相关部门定期和不定期的进行检查验收，验收合格后由验收组出具验收报告，项目单位凭验收报告到财政部门报账结算计划余额的扶贫资金。项目竣工投入运行后由县扶贫开发领导小组组织相关部门对项目的扶贫效益、社会效益、经济效益进行评估，总结推广经验或者查找问题提出整改方案。上述步骤完成后相关的资料、文件要整理成规范的档案文献登记在册，接受历史的检验。
四、加强廉政建设增强自律意识
扶贫资金涉及面广、政策性强、直接关系到弱势贫困群体的利益，要加强反腐倡廉建设，督促广大党员、干部严格遵守廉洁自律的各项规定。树立正确的政绩观、利益观，力戒形式主义、官僚主义。政策公开、项目公开、方案公开、标准公开、要求公开，自觉接受广大人民群众的监督。要带着对贫困群众的深厚感情，正确使用手中的权力，维护公平正义，保护贫困群体的应有权利。要清醒认识违反项目管理程序就是侵犯贫困群体的利益，就是阻碍和破坏扶贫开发正常有序进行，就是阻碍和破坏巴东经济建设的快速发展；违反项目管理程序是渎职行为、犯罪行为，一切贪污、挪用扶贫款的犯罪都从违反项目管理程序开始；违反项目管理程序必然上演“权力和资本联姻、官员和老板结盟”侵犯贫困群体利益的悲剧和丑剧。严格遵守项目管理程序，对弄虚作假、虚报冒领的行为严肃查处。
五、组织领导
切实落实扶贫工作责任制。各级党委政府要按照实践科学发展观的要求，把扶贫开发工作作为党委和政府的中心任务，以扶贫开发工作统揽全局，负责把扶贫开发的政策措施真正落实到贫困村、贫困户。以扶贫项目承载主体为平台，按照“整村推进”党政机关对口帮扶的模式推进“扶贫到户工程”的实施，从党政机关抽调精兵强将对扶贫项目承载主体实行对口帮扶，帮助贫困户搞好协调服务、出谋划策、解决项目实施过程中的困难和问题。帮助贫困户构建快速发展的新平台，整合连接市场链、产业链、载体链、价值链的联动网络——建立支持保护体系，确保项目承载主体的产品得到市场的承认和接纳，从而凝聚民力和民心。继续实行扶贫工作党政“一把手”负责制，根据规划内容制定科学的考核指标体系，把扶贫开发的效果作为考核党政主要负责人政绩的重要依据。
切实加强农村基层组织建设，按照“五个好”的要求，以贫困村为重点，加强以党支部为核心的基层组织建设，充分发挥基层党组织在扶贫开发过程中的战斗堡垒作用。要切实把贫困村党支部、村委会领导班子配备精悍，广大基层干部，要坚持党的宗旨，艰苦奋斗，廉洁奉公，改进思想作风和工作作风，努力提高带领群众脱贫致富的能力，要成为扶贫互助合作社和其他扶贫开发经济联合体的先锋模范。要对贫困村的干部进行培训，同时还要选派一批优秀大学毕业生到贫困村任职，充实领导力量，改善知识结构。鼓励和支持外出务工经商有成人员回乡创业，欢迎大学生回乡参与扶贫开发并作为他们的事业基础。积极组织贫困农户进行法规政策、生产技术、经营管理等方面的学习和培训，提高他们的科技文化素质，转变他们的思想观念，让他们成为懂市场、懂技术、懂管理的现代新型农民。加强民主法制建设，加强社会治安综合治理，确保社会和谐稳定。
加强扶贫资金的监督管理和审计。政府投入的扶贫项目资金，要在尽可能的范围进行公示、公告，并设立常年专门的举报监督电话，接受广大人民群众的监督。审计部门要定期对扶贫资金进行全面严格的审计，防止和杜绝挤占、挪用、贪污，并形成制度，长期坚持。对审计中发现的问题，必须依法严肃处理。
加强扶贫开发统计监测工作。为及时了解和全面掌握扶贫开发的发展动态，发现和研究新问题，统计部门要认真做好有关信息的采集、整理、反馈和发布。要制定科学规范、符合实际的监测方案，采用多种方法，全面、系统、动态地反映贫困人口收入水平和生活质量的变化，及时准确掌握扶贫互助合作社、扶贫开发经济联合体、扶贫项目载体的运行情况，以及贫困村的经济发展和社会进步情况，为科学决策提供准确可靠的依据。
稳定和加强扶贫开发工作机构。鉴于扶贫开发的长期性、艰巨性、复杂性以及全县经济发展的需要，要充实和加强县、乡扶贫开发的工作机构，稳定人员，改善条件，提高素质，增强扶贫开发的组织领导和协调管理能力。对于扶贫互助合作社、扶贫开发经济联合体、扶贫项目载体要设立扶贫专管员制度，扶贫专管员由对口帮扶单位派出的扶贫专干兼任或者由没有直接经济利益关系的、贫困户认可的、公道正派的村干部兼任。扶贫专管员代表政府履行扶贫开发的职能，监督项目按照规划的内容实施和帮助解决项目实施过程中的困难和问题并确保贫困群体的利益放在首位。
十二五期间扶贫开发的方式方法有重大新的变化，目标任务与全县社会经济的快速发展戚戚相关，各级党委和政府要认真领会精神实质并结合各自的实际创造性地开展工作。县直有关部门要根据县委的统一要求，把扶贫开发作为本部门的重要工作，结合各自的职责范围，认真贯彻落实扶贫开发规划。各乡、镇人民政府要根据规划提出的目标和总体要求，把扶贫开发工作纳入本乡、镇国民经济和社会发展计划，统一部署，统筹安排，把具体措施落到实处。
附表：1，2，3，4，5，6，7，8，9，10 附表一：
巴东县整村推进重点贫困村十二五规划名单
乡镇名称 村数 村          名
东壤口镇 5 宋家梁子村、焦家湾村 、东壤口村、旧县坪村、油洞坪村
溪丘湾乡 8 甘家坪村、宋家垭村、狮子垭村、魏家梁子村、龙船河村
平阳坝村、谭家湾村、后坪村
沿渡河镇 10 大花村、中寨村、劳坡顶村、界岭村、枫香坪村
杨柳村、石板坪村、常家坪村、龙池坪村、白岩村
官渡口镇 14 广木山村、熊家冲村、陈向坪村、东向山村、羿家槽村
彭溪槽村、核桃园村、巫峡口村、碾坪村、肖家坪村
南荒岭村、后山村、茅坝村、魏家淌村
信陵镇 5 金竹园、三朝观、火焰石、青山、老屋场
茶店子镇 8 青岩村、柏杉村、长腰岭村、竹园坪村、燕子岭村
店子坪村、阡山村、三溪口村
绿葱坡镇 8 二等岩村、杨家坪村、岩屋坪村、三尖观、金钟观村、
龙湾中村、水浒坪村
大支坪镇 5 茅茸河村、袁家坝村、西流水村、尚家村、中坝村
野三关镇 16 故县坪村、庙坪村、大甘坪村、平坦村、木龙垭村、
响板溪村、龙坪村、黄连坪村、核桃坪村、岔二河村
葛藤山村、竹园淌村、张家村、马眠塘村、两河口村、道子坪
清太坪镇 8 郑家元村、大石垭村、谭元庄村、陈家湾村、金龙山村
金满溪村、香樟坪、青山湾
水布垭镇 8 大面山村、薛家桥村、龙潭坪村、踏龙村、鱼洞湾村
长岭村、读书坪、桥头坪
金果坪乡 5 泗井水、枫香淌、塘坊坪、大房坪、连天村
合   计 100