普利策新闻奖获奖作品：联邦官僚机构是如何运作的（1981）

普利策新闻奖获奖作品：联邦官僚机构是如何运作的（1981）

 　　[新闻背景]

　　 　　索尔·佩特，1918年生子新泽西州帕赛伊克，获密苏里大学新闻学位。初入报界时在《纽约每日新闻》当本市新闻主编。1946年加入美联社，先后在底特律分社、芝加哥分社和纽约分社工作，是美联社7名特派记者之一。

 　　 　　索尔·佩特以他对大量专题报道驾轻就熟的处理与把握而闻名。他为美联社撰写的这一部新闻作品中的鸿篇巨制详细剖析了联邦政府的官僚机构。在这篇文章里他穿插了大量历史与现实事件、匿名的官僚、饱受磨难的典型市民形象，构成了一篇结构紧凑，情节流畅的特稿。这篇文章虽然几近20，000字，并且有100个数字散落其间，但却因对细节的详尽描写及巨大的容量，给读者留下了深刻的印象。佩特以大量真实有趣的故事来细述民众对官僚体制的不满。尽管这篇文章很长，但读者恐怕不会感到乏味。试想，当读者了解到政府在其庞大的薪金费用中居然养着16个玻璃吹制工、4个自行车修理工、5个猪倌的时候，谁还会把自己的目光从这篇文章里移开呢？（1982年普利策特稿写作奖）

 　　 　　美联社1981年

　　 　　[华盛顿]让我们从相隔两个世纪的两位美国人充满义愤的肺腑之言说起吧。

 　　 　　一位这样说：“他滥设了许多新的官职，派了大批的官吏到这边来箝制我们人民，并且吞食我们的民脂民膏。”

　　 　　另一位说：“政府正在使我发疯。他们滥用的套话晦涩难懂，以至我为了求得翻译，不得不一小时花35美元找我的会计或一小时花125美元请我的律师。” 　　 　　后一段言辞出自罗杰·格雷戈里，他是来自马里兰州桑迪斯普赫斯的木匠，一个性格和蔼可亲的小人物。

　　 　　第一段活出自弗吉尼亚州蒙蒂塞洛镇的托马斯·杰斐逊起草的《独立宣言》，这篇宣言控诉了英王的罪状，从而引发了美国革命。

 　　 　　一个刚刚从对巨大又傲慢的专制政府的深恶痛绝中诞生的国家，而今却在抱怨自己庞大而傲慢的政府，这真是一个历史的讽刺。

　　 　　在托马斯·杰斐逊与罗杰·格雷戈里之间的某处，在美国人的成长性因素中，一定有某种东西偏离了它的发展轨迹。现在，在我们的第40届总统任期内，罗纳德·里根也正在试图支配和驯服一条相当巨大、欲壑难填，无处不在而又纷繁复杂的雷龙。

　　 　　在筹划一个政府的时候，詹姆斯·麦迪逊说过：“最大的困难是你必须首先使这个政府能控制那些被统治的人，然后迫使政府来统治它自己本身。”这已经实现了吗？

　　 　　民主社会中经常说及的一个问题是，人民只接受他们认为值得接受的政府。而在发展进程中他们所接受的政府比他们想要接受的要多得多。有没有人回忆起曾经投票支持那些引起洛杉矾市和美国劳工部之间3年官司的法令？这宗诉讼的焦点是，这个城市是否因为感情因素拒绝雇佣残废人做助理修树工而犯有歧视罪。 　　 　　美国政府是如此庞大，以致你不能说出它从什么地方开始，又在什么地方结束。它是无影无形的，你并不能把它做成图表，一一标明。因为当你把总统放在这里，国会放在那儿，司法摆在第3个位置上后，那么在地狱里又该为实施PL9-306条款的特别委员会安排一个什么位置呢？

　　 　　美国政府是无结构可言的，它属于每一个人，但又不属于任何人，不为任何人所操纵。总统只能操纵其中的一部分。总统甚至不能发现或理清其余的部分。

 　　 　　吉米·卡特尝试过。他冠冕堂皇地许诺要理顺联邦的官僚机构，开始寻找构建政府的宏伟蓝图。他任命了一个专门的小组四处巡视，到处查找，甚至在抽屉里、壁橱垦、保险箱里翻来翻去，但仍没有找到。

 　　 　　这个小组最后得出结论：“我们不能拟出一份包含现行政府单位名单的详细文件，而这些单位还仅仅是联邦政府的一部分。我们也不能确定一个标准来决定哪些应被包含进去，哪些应被剔除出这个名单。”

　　 　　卡特总统从来就没弄明白他是哪一方的总统。作为候选人的时候，他严厉攻击“可恶的、人浮于事的官僚机构”。而当上总统后，他削减了微不足道的一两个部门，却大大增加了整个政府的臃肿程度。

 　　 　　历届的其他总统已经发现，官僚机构是一个无法动摇的块垒。富兰克林·罗斯福在组建一些新机构进行工作的时候，受到了来自旧部门的猛烈抵制。哈里·杜鲁门抱怨说，总统可以签发一条命令，但却“什么也没有发生。”他试图依靠赫伯特·胡佛的帮助重组官僚机构，但收效甚微。约翰·肯尼迪说，这就象和一个外国机构打交道一样。

 　　 　　而在杰斐逊先生的总统任内，事情就简单多了。遍布全国的联邦机构，包括文职和军事机构，雇员人数还不到10，000人。这个数字不到今天五角大楼雇员人数的一半。

 　　 　　自1802年至今，美国的人口增长了55倍，而政府雇员增长了500倍。从1802年至今，尤其是在最近50年里，政府在规模、权限和功能上改变了许多，远远背离了创建者的初衷。资本主义的资金现在用来拉拢收买富人和穷人，资方和劳方。

 　　 　　近几年来联邦政府的文职雇员（280万人）和军职雇员（210万）一直维持在一个均衡的常量。但联邦法案却使州政府和市政府的雇员数量大幅度增加。

 　　 　　因此，美国政府在各行各业中总共雇佣了1800万人。每6个有工作的美国人中就有1个在领取政府津贴。政府在各处的费用一年超过8320亿美元。很显然，这是这个国家最大的一笔单项买卖和最像是做生意的勾当。

 　　 　　山姆大叔所玩的把戏，要比普罗留斯对雷欧提斯的挑唆与欺骗更加阴险。他左手借进，右子贷出，大进大出，把大量金钱玩弄于股掌之间。他支出的利率要低于收入的利率。这样，每年数以10亿什的金钱从他的手指间滑落下来，消失在浪费、管理不善、诡诈组成的粪坑里。

 　　 　　话说回来，高效率的政府的确罕见，特别是民主社会的政府，尤以本届政府为甚。当政客们和官僚们开始关注并鼓励人民提出的意见时，本届政府以人民所寄予最大希望的那样惊人地膨胀起来。本届政府是接受妥协互让和按大多数人意见统一的原则而建立的，它发端于波士顿的码头，而不是这座城市另一边的哈佛商学院。

 　　 　　可怜的老大叔。他做了很多只有政府才能做到的本质的事情。他能适应巨大的变化，这也是一个政府能生存下去的必备条件。他把这个国家统一了205年，经历了比人们熟知的还要丰富的自由与抗争的历史。但他是一个由形形色色的组织与人员组成的有机体。整体上他是统一的，但又被人们领会成许多具体的表象。

 　　 　　一个巨大、妄自尊大、滥用无度、幼稚、好管闲事、贪得无厌、侵略成性而又喜欢干涉别人的庞然大物，有着黄金的心脏和满是窟窿的口袋；一个难以置信的巨物；一团在资本主义和社会主义之间左右摇摆、一厢情愿地沿着一条不确定的道路轰隆前进的10吨重的棉花软糖；一个发动战争、登上月球、探索宇宙尽头，以及平息饥荒、医治瘟疫、帮助贫苦人的巨人；一个装装样子、号称要补偿过去的罪行却又到处作恶的复合物；一个多数时间认为上帝只帮助那些能自救者、而近来又认为上帝也需要帮助的人格分裂者；一头被每一个人从各处拉拉扯扯、企图切下自己的一片利益的温顺又脆弱的巨兽。

 　　 　　在我们的一生中，负担美国政府的所有费用已成为家庭财政预算中最大的单项开支，远远超过房屋、食品及健康保险的支出。在二次大战前，平均一个人工作一年中有一个月的收入被用来支付这项费用；而现在需要4个月的收人才能支付这笔费用。如今这笔费用要占去国民生产总值的三分之一，而在1929年只占到十分之一。

 　　 　　我们的联邦所得税始于1913年，但直到珍珠港事件后才开始实施。在这一点上我们与母国英格兰遭到了同样的嘲讽。英国开征所得税是在1799年作为抗击拿破仑而实施的“战时措施”。

 　　 　　政府措施的本质就是要使政府长期存在。政府很少有自行消亡的。各级政府在战时扩充，而在和平时代轻微缩编。政府再也不会回复到以前的规模上了。和平时期的紧急事件也会找到成为永久性措施的途径。农村电气化法案于1935年通过，给美国各农场带来了电力。今天，99％以上的农场已用上了电力，但农村电气化法仍在实施，740个雇员一年花掉2900万美元的费用。

 　　 　　自我们还是孩子的时候，“兆”这个词就象“无限大”这个词一样，是人造出来的，但现在它已变成现实了。去年，联邦政府欠款9143亿美元。明年它将欠10000 亿美元。其中，直接欠款1760亿美元，担保借款253O亿元。如果克莱斯勒公司和其他大企业破产倒闭的话，政府的债务将增加到15000亿美元。像人人所说的，债务一直在增加。

 　　 　　如果你想要把这个政府的物质外壳形象化，你一定要使自己能承受相当多的统计数字的冲击。美国政府目前在50个州和国外拥有413，042幢房屋，这还不包括海外的军事设施，其总值将近1070亿美元。它还每年出租22，942万平方英尺的场地，价值8700万美元。它还拥有774，895，133英亩的土地，是全美土地总量的1/3。山姆大叔拥有数量巨大的房地产。

 　　 　　美国政府相当庞大，只是为了检视它的部分书籍，就雇佣了5000多人，一年花费2100万美元。政府还是国家能源最大的消耗者。一个众议院的委员会进行的调查发现，政府的节能数量要低于大多数国民和拥有“糟透了”的管理记录的能源部。政府使用大量能源给1100万幢房屋供暖。它拥有449，591辆汽车，同时还租借着其他一些汽车。

 　　 　　除此之外，政府还雇佣有67，235名打字员、65，281名秘书、28，069名空中交通管制员、27，504名计算机专家、13，501名国内税收代理人、5，771位经济学家、5，479个证件检查员、3，208名心理学家、16，467位普通律师、38位承办人、519名非军职牧师、1，757位微生物学家、658名园林建筑师、3，300个图书馆工作人员、62名草坪管理人、16个玻璃吹制工、8，092个木匠、66个锯工、4个自行车修理工、6个伐木工、5个猪倌和15个牧马人。

 　　 　　“政府正在使我发疯，”靠近俄亥俄州盖斯维尔、位于美国50号公路上的“鲁比卡车停车场”的鲁比·贝哈说，“你挣得越多，他们拿走的就越多。” 　

　 　　她抱怨高税收和政府陈腐的办事方式，她不得不用自己的半生时间去和这些人打交道，她不太同意19世纪的政府观察家、法国人亚历克西·德·托克维尔的说法“民主时代专权的本质不是凶暴与残忍，而是注重细微末节和好管闲事。” 　　 　　跟乔治王不一样，山姆王派出四处奔走的官吏、带着大笔的金钱和大量的规章制度。他极力劝说人们接受他的保护，免遭灾难和歧视，免受瘟疫和污染的侵害。他在送上金钱的同时也附送束缚你的绳索。

 　　 　　在这个问题上，他给了钱会挨骂，不给钱也会挨骂。如果他给了钱又不附加任何条件，他就会冒被大量窃财的危险。如果他既给钱又附加很多条条框框，他就会面对愤怒的市民。

 　　 　　他确实面对一群暴怒的市民。比官僚机构数量还多的批评政府的美国人抱怨，自己受制于有着难以辨认外表的食管、繁文缛节的官样文章、威胁性的细节以及过分热心的官僚。

　　 　　在威斯康星州的詹姆斯维尔，一个农业部的检查官传讯一个小型肉类包装厂，因为该厂的野草长得太高，高出了工厂的围墙。人们不仅要问，这跟厂里的肉又有什么关系呢？

 　　 　　“我猜想。”负责这个工厂环境卫生的丹·魏德曼说，“他认为如果外面不干净的话，这里边的（肉类）也没有消毒。”

　　 　　在纽约，哥伦比亚大学校长说，他每年必须为政府的日常文书往来工作增加1000万美元的费用。

　　 　　在衣阿华州的谢尔顿（人口4，500人），市长每年要一式四份地填写27英尺长的政府表格，大多数内容是有关少数族裔的雇佣问题，而在谢尔顿并没有少数族裔。

　　 　　在马萨诸塞州的坎布里奇，哈佛大学校长说，联邦政府对提供的联邦基金附加许多条件，企图由政府来决定“谁来教书、教什么、怎么教，以及什么人可以来校学习”的问题。

 　　 　　在威斯康星州的汉诺威（人口200人），3个人开了一个旧汽车出售处，名叫汉诺威汽车救援部。一个人是店主，3份工作每周共耗时60小时，并且3个人的工作每周都从生意中获得同样的报酬。劳工部却说，那两位非店主应该获得超时工作补助，而这两人并没有要求这样做。他们问，为什么同样的工作量他们却要比店主挣得多呢？

 　　 　　在马里兰州的巴尔的摩，动物园园长斯蒂芬·格雷厄姆被美国农业部告知，园里一个水池里的细菌超标，必须降低，而这个水池里只有3只北极熊。 　　 　　这些北极熊在这里已生活了很长一段时间，他们比一般北极熊的平均寿命活得长，而且健康状况也一直很好。农业部的人同意这一点，但又说法规就是法规。那好吧，动物园管理人说，可你怎么让北极熊改变它们自己的卫生习惯、从而降低池子里的细菌指标呢？农业部的人说，这我可管不着，要么遵守法规，要么让它 　　们开路。

 　　 　　在纽约，埃德·科克市长被告知：如果他不在地铁站里为残疾人安装电梯设备的话，他有可能得不到专为城市公共交通系统提供的联邦基金。科克说，电梯系统太过昂贵，这意味着为一个残疾人坐一次地铁要花50美元。这还不如用大轿车或出租车运送他们更便宜一些。

 　　 　　在北卡罗来纳和南方的其他地区，黑人现在可以进入白人大学上学。于是教育部便威胁说，除非黑人大学也能吸引白人来上学，否则便要停止联邦基金拨款。

 　　 　　在哥伦比亚特区的华盛顿，参议员丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉（纽约州民主党人）抱怨说，他的工作人员不得不把一年中的好时光都用来与参议员道德委员会打交道，讨论参议员使用“我”这个字的次数是否超出了参议员豁免条例所允许的范围。

 　　 　　根据该条例第3210款（a）（5）（c），“涉及个人的地方在一页纸上不能超过5次。”参议员说，“整个问题的实质是‘我们’这个词，用‘我们纽约人’的方式表达出来，是否暗示了‘我’这个词”。

 　　 　　在威斯康星州的简斯维尔，一个小银行家抱怨说每年他们都要问同样的问题，为什么联邦和州银行的检查者不就询问结果通通气，而省去一次多余的检查呢？

　　 　　在纽约，一份由梅里尔·林奇、皮尔斯·费勒尔和史密斯签署的长期投资计划书里有下面一段发人深省的话：“第13条。男性代词。无论以前在什么地方使用过，在这里男性代词应被认为包含女性，男性代词的使用并不意味着男性优先或是对女性的控制、资格的剥夺和排斥。”

　　 　　华尔街的大公司并非如人们想象的是一个男子沙文主义的世界，他们傲慢自大，拒不接受女性的投资。

　　 　　起草美国宪法的那些人（那时还没有性别歧视法案）故意把宪法含义弄得模糊不清，留出了可以扩充和修改的地方。他们的继任者就经常对条文进行补充和延伸。

 　　 　　华盛顿的某个人想出了一个主意，在十字路口的街边为残疾人设立坡道。这不是很好的主意吗？问题就这么简单？非也！

　　 　　这个主意从华盛顿扩展到了全国，不管那地方有没有联邦基金投入道路建设，在十字路口仍然建起了坡道，每一条都有特定的宽度、长度，涂着沥青和防滑材料。

 　　 　　随之而来的第一个问题，是下大雨时顺着排水沟流的水因为坡道改变了方向，垃圾没有被冲进下水道，而是留在了街上。第二个问题是冬天的扫雪车划裂了突出的坡道路面。第三个问题是，依靠手杖走路的盲人抱怨坡道让他们摸不着头脑，弄不清楚路基和街道的衔接点。

　　 　　华盛顿对教条的喜好是反复无常的。例如，政府对一个买了一份星期六晚上特餐的人不会苛求，而当你从意大利进口了一条萨拉米香肠的时候，政府就会对你大加盘问。与此同时，一个购买枪支的人在他的回答得到证实之前就可以带着他买的枪离开。

 　　 　　当得梅因计划在1971年修建一座铁路高架桥时，华盛顿显得极其谨小慎微。当初的预算费用是130万美元，其中一半费用可由联邦政府对等捐款筹得。但为了符合有关环境和噪声的法案，又花了5年时间才使华盛顿批准此项工程。而此时建这座高架桥要耗用410万美元。如果这座城市自己建造这座桥，速度会更快，费用会更低。

 　　 　　联邦政府因为官僚机构的臃肿庞大、墨守成规、好管闲事和老子天下第一的派头，很容易地遭到人们的嘲弄。但是反过来说，最值得人们怀念的也是联邦政府，而不是各州、私有工业、私人福利院和自由市场。正是联邦政府使国家在大萧条中幸存下来，正是联邦政府把国家从暴力革命中拯救出来，正是联邦政府在南方终结了奴隶制度，而不是等到100年后才派出“大批官吏”去把奴隶解放变成现实。

 　　 　　正是联邦政府严格管理，要求付给超时工作的工人加班工资，这多多少少缓解了人们被解雇的打击，保护孩子不致沦为童工。正是联邦政府供养着偏远农村和破旧阁楼上的穷人和老人。正是联邦政府使华尔街以诚信闻名，使银行存款更安全，使空气和水变得更清洁，使宾夕法尼亚矿区井下通道里的死亡率降低，保护我们的儿童不受反应停畸型儿症的侵害，它还使美国航运成为世界上最繁忙、最安全的航线。它还通过对小型民用波段电台到大型电视网的控股排除了无线电波中的混乱和不稳。

 　　 　　正是联邦政府和它的贷款，使大大小小的商人能从事自己的事业，使许多农夫拥有自己的家庭农场，使很多学生能上大学。正是联邦政府给那些濒于衰败城市的中心区域注入了新的活力，拨款修建新的饭店、汽车修理厂、市政中心区和购物广场。正是联邦政府把底特律变成文艺复兴的中心，把巴尔的摩建成一个新兴的港口。

 　　 　　“我对联邦政府毫无怨言，因为它致力于改善人民的营养、教育、健康和交通状况，”休怕特·汉弗莱曾这样说，“谁会关心环境状况和制订道德标准呢？是你，还是我？谁会致力于解决运输问题呢？是B＆O铁路公司吗？”

　　 　　其他人会问，谁会周密地筹划和高效率地完成以上这些工作呢？是克莱斯勒，洛克希德，还是纽约中央铁路公司？

 　　 　　审计总署署长埃尔默·斯达兹在华盛顿与浪费、欺诈和粗枝大叶的管理作了15年斗争，他有更多的体会。在对待官僚机构上他并不是幼稚和天真的。他说： 　　 　　“当美国人对政府缺乏信任的时候，反而更想从政府那里获取尽可能多的东西。在这一类对政府不满的人当中，每当他们的利益受到损害的时候，大多数人总是首先去寻求政府的帮助。

 　　 　　“他们谴责政府的官僚机构，但又不愿意接受政府里的任何职业，因为政府的工资太低，而道德约束的标准又太高。他们一有机会便攻击政府管得太多，而当要求他们为社会努力尽义务的时候，他们往往缄默不语。他们坚持自己的要求，大谈自己的权力，却很少谈及自己的职责、义务和责任。他们的言行自相矛盾，既苦苦哀求降低税收，又企望社会提供的公共服务维持在以往的水平上。

 　　 　　“一度成为令人称道的美国社会特征的努力工作和自力更生己经让位于这样的观点：‘总有人会做这件事’或者是‘总有人会付帐单’，这个‘人’就是政府。”

 　　 　　造就政府的人现在怀疑政府。他们害怕个人自由会受到各种各样的限制。他们致力于削弱权力的集中，而不是关注如何提高政府的运作效率。因此，他们构建了一个互相制约、各方平衡、权力分散的政府，它建立在平衡和竞争的基础之上，甚至政府部门之间也互相猜疑，互不信任。它并不是一个良好协调的典范。 　　 　　被称为“宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊说，在宪法的指导下，各州的权力要远高于中央政府，而联邦税收的权力在用于国内税收补偿时才能集中起来使用，其他的时候根本不能实施。他认为，联邦的权力是“很小的和受限制的”，而州的权力是“巨大的和不受限制的”。联邦的权力“主要体现在对外的目标上，例如宣战、媾和、磋商和对外贸易”。州的权力则延伸到“有关生活、自由和人民财产的一切领域”。

 　　 　　当杰斐逊先生1802年入主白宫的时候，华盛顿的所有联邦机构只有291名官员；整个执行部门只有132人。国会只拥有32名参议员和106名众议员，而且和总数只有13名的工作人员协调得相当好（今天国会拥有3，500人）。而最高法院只有6名法官，1名书记员。

 　　 　　那时，国家政府的事务就是国防、铸币、开展对外交流、收税、管理航海灯塔和提供邮政服务，所有这些事务都归财政部负责，而且，你相信吗，还创造利润。

　　 　　几乎所有损害市民生活和财产的事情都是各州和地方政府做的，而且这还只是他们所干事情的一小部分。从那时起到数十年后，联邦政府开始在海关和征税工作上取得进展。

 　　 　　一个中央集权政府的主要支柱是商界的大亨们，但他们也只要求政府提供强权以保护商业贸易，提供一个全国性的国内自由市场和一个合理的货币流通和银行体系。

 　　 　　公众对穷人的态度反映了这个年轻国家强调依靠家庭和工作自律来克服人生艰难的观点。他们认为，穷人之所以穷是因为个人事业的失败。

　　 　　从美国革命到大萧条，一个半世纪过去了，对穷人的帮助大多数来自于他们的家庭、救济院和地方政府。地方民众对穷人的赈济微乎其微。

　　 　　联邦政府在头150年里发展较慢。但随着边界的不断推展，它开始忙于应付自己的领土管辖和公众教育、修筑道路、整治洪水、建造排水系统，为兴修运河和铁路等工程转让土地。直到1893年，联邦资金大多用于发放养老金、修建公共建筑，以及河流和港口的改善工作。其间，因为内战、1890年的经济萧条和第一次世界大战，联邦财政出现过短时期的赤字，但后来出现的情况却是人们始料未及的。

 　　 　　第一部有关私有制的联邦法令于1863年出台，正值政府创建了作为国家银行系统组成部分的货币审计局之际。在接下来的40年里，只增加了两个协调性的机构——州际商业委员会和动植物检疫署。

 　　 　　通常说来，联邦政府不大处理大多数的国内事务。总体来看，这一段时间是比较平静的，总统们也不超时工作。格罗弗·克利夫兰可以下午坐着他的两匹马拉着的四轮马车出来四处溜跶，市民们看见他都脱帽致礼：“下午好，总统先生。” 　

　 　　如果用图解表现美国之梦，你会发现从1776年到1860年是一段稳定的上升线，而在内战时期是一段大幅度的下跌，然后又是一段有小的反复的上升线，上升，上升，上升，在1929年达到了最高点。我们是繁荣的，我们是富裕的，我们极度自信。

　　 　　然而，前进的车轮突然脱落了下来。

 　　 　　蓦然之间，有1200万美国人，即全国每4个养家糊口的人就有一个人，在寻找实际并不存在的工作。5000多家银行关门，86，000家企业倒闭，仅仅在1932年，一年间就有273，000个家庭被赶出他们的住所。

　　 　　在这种蔓延的饥荒和深重的屈辱之中，常常有人叩响中产阶级邻居家的后门，以乞求一点施舍。一些人开始吃野草，一些人则在饭馆后面的胡同里争抢残羹剩饭。骚乱的农场主宁愿把整桶的牛奶倒掉，也不愿以一夸脱两分钱的价格卖出去。很多地方的人们参加了左派或右派组织的革命，到处游行。很多人无事可做，游来荡去。因为所有财产都被抵押而不能赎回，因为税收渠道被封闭和垮掉，州和市政府完全陷入软弱无助的境地。私人救济院也陷入财力枯竭，整个幸福的国家死一般地停滞不前。

　　 　　只有联邦政府有财力和资源来帮助国家，在富兰克林·罗斯福的领导下也确实做到了。这是一个转折点，随着对工商业者自由放任政策的废止，美国政府的基本信条彻底改变了。

 　　 　　联邦紧急救援法、社会安全保障法、失业者补偿条例、民间资源保护队、全国劳资关系法、证券交易委员会、农业调整署、田纳西河流域管理局、工程兴办署。

 　　 　　这一张张闪过的卡通表现了人们斜倚在铁锹上的情景。正是工程兴办署或某种类似机构，修建了10％的新道路，35％的新旅馆和70％的新学校。丹佛市新修了一个供水系统，得克萨斯州的布朗斯维尔新建了一个港口；基韦斯特通过新建道路和桥梁与佛罗里达大陆联系起来。

　　 　　工程兴办署还修建了纽约与新泽西之间的林肯隧道、加利福尼亚的卡马里罗精神病院、圣安大略的运河、肯塔基州的诺克斯堡金库、达拉斯的迪利广场和科罗拉多河上的博尔德水坝。

 　　 　　富兰克林·罗斯福把美国人的经济福利纳入联邦的统一管理之下。后来，林登·约翰逊沿袭了罗斯福的政策，在他的任上一直推行下去。有人说，他做得还相当出色。

　　 　　60年代是一个高失业率和高经济增长的时代。据说，每个人都被许诺能得到一份工作，维持最低标准的生活、足够的食物、像样的住宿条件以及足够的健康保险。

 　　 　　每件事都可以实现，只要你能投入足够的资金和精力——登上月球、越南战争、充当世界警察、终结贫困、种族不平等、城市衰落和生活质量滑坡。因此，我们采取如下措施：

 　　 　　给穷人更多的援助并接受更多的外来援助。最高法院判定保障少数族裔和被告的权利。发行食物券。医疗保险。机会均等行动计划。职业培训、关怀儿童、兴建学校、提供房屋并降低租金、减少公司兼并、援助教育项目、更新城区、消费者权益保护法和向贫困、癌症和污染开战。制订计划以攻克心脏病、降低精神病发病率、提高识字率、降低青少年犯罪。

 　　 　　所有这些只是这个国家义无反顾地勇往直前活力的一部分，也是生活中不平等情况的一部分。这就发生在贫民窟和会议室里、在工厂和农场、在学校和家庭里。人民投票支持那些壮大政府的共和党人或是民主党人，不久华盛顿就会关注每一件事情、从沃基根的西班牙语教师的人数到罗得岛州西沃里克一个面包房电插头上的齿尖数量。

 　　 　　国内社会计划的费用在1964年到1974年之间，从占国民生产总值17％上升到25％。国防开支也在增加，但只占联邦财政预算一小部分的国内计划费用却是国防开支的两倍。

　　 　　政府做过许多努力，完成了许多事情，但也有很多事情最后被弄得一团槽。回想起来，许多事之所以失败往往是由于政府对自己能力过度自信。政府向贫困宣战满足了穷人的企望，并给他们提供了房屋，但远不能使他们自给自足。享受政府补贴的房屋提供了较好的居住条件，但在一片混乱的邻近地区中犯罪现象并不少见。联邦试图提高学生知识的努力远远缺乏理直气壮的公开承诺。

 　　 　　埃德·科克是一名赞成联邦政府对社会慷慨赠予的国会议员，他现在对在他任职纽约市长时，陷入联邦法令的条条框框之中而不能自拔感到后悔。

 　　 　　“我投票赞成的那些法案以强制通过的形式获得实施。毕竟，谁会反对干净的空气和水，以及为残疾人提供更好的途径和教育机会呢？

 　　 　　“当我回忆过去时，很难相信我居然被国会正在发挥作用的简单表象和不足为信、一望而知可以得到的支持所迷惑——而这种支持还比不上一张精心制作、有管弦乐伴奏的唱片和一个公正的咨询业者说服那些墨守陈规者的报告有用。”

　　 　　联邦政府的快速发展始于30年代，但是自1960年以来，它的紧缩政策只是突出体现在个人、企业和低一级的政府身上。在1961到1973年间，华盛顿新设了141个新机构，超过现有机构总数的三分之一，而且未裁减一个机构。

 　　 　　20年前，联邦资金用于州和地方政府的大约是70亿美元多一点。现在这些钱的使用已附加了条条框框。现有规定达1，260条。那时候，联邦援助几乎是面向全部50个州。现在它也直接面对65 ，000个市、镇和聚居点。

 　　 　　去年国会任命的一个委员会得出结论说，分权制的宪法系统已在联邦、州和地方政府中“引起了麻烦”。

 　　 　　这个委员会说：“联邦政府的影响已经变得无所不在，更加好管闲事、管理不善、效率低下和耗费惊人，而且以上这些都是难以计数的。今天，政府间的系统是一个令人迷惑、迷宫遍布的混合物，它们机构互相重叠，而且彼此间冲突不断。

 　　 　　亚利桑那州州长布鲁斯·巴比特是一位民主党人，他把攻击的矛头直指国会：

　　 　　“一个国家的国会负责管理一个大陆国家，很难明白为什么要去制订计划控制鼠害，使人们同意市政厅讨论的死刑问题、给孤苦伶仃的妇女提供受教育机会、训练人们使用公制、控制水母、划分自行车道和解决伤残警察的抚恤问题。

 　　 　　“国会曾花了很长时间，想找出杰斐逊和麦迪逊之间的细微差别。‘难道这真是一个国家应关注的问题吗？’国会应关注武器控制和国防问题，而不是街上的坑洼。我们本应该既增加我们生存下去的机会又有路况良好的街道。”

　　 　　实际上，当人类打着哈欠、伸着懒腰、离开洞穴去形成群体的时候，官僚主义就已经成为其历史的一部分了。

 　　 　　朱利叶斯·恺撒征收1％的一般买卖税。他也征收遗产税，其间包括了历史上第一次和最生动的逃税事例，因为死者的近亲是可以免税的。

 　　 　　因为官僚主义，我们在圣诞节的时候想到了伯利恒。

 　　 　　“那源自奥古斯塔皇帝要求向天下所有人征税的一道刺令。所有东西都要课税，每个人要对他所属的城市交税。约瑟来到伯利恒，和他的新婚妻子玛利亚一齐来交税，该城因为诞生了他们的孩子而伟大。”

　　 　　早在罗纳德·里根之前很多年，古罗马历史学家塔西伦就以悲观的语气和宿命的观点描述了官僚主义。他说：“一个社会越是临近毁灭，法律就越多。”

 　　 　　如果这是真实的，那我们倒不是唯一这样的社会。近年来，在世界的大多数地方，小政府变大了，庞大的政府更加庞大了。从各国首都兴起的家长制作风已经极为普遍。

　　 　　瑞典在过去的10年里每8小时就通过一条新法规或条例，现在把国家收入的一多半都投在政府上。相对来说，其他国家在政府上也比我们投入的多，这包括英国、法国、比利时、加拿大、西德、奥地利、荷兰、丹麦、挪威和意大利。在这些主要国家中，只有日本投入得比我们少；它基本没有军事机构，而且薪金福利都由私人企业提供。

 　　 　　别国也有同我们一样的烦恼。

 　　 　　在意大利，朱塞佩·格罗塔多利亚花了两年半时间才拿到从墨西拿迁往罗马的居住证书，没有这个他不能投票选举，不能买车，也不能登记他儿子的出生情况。

 　　 　　在意大利，到邮局里交电话费要排队4小时，安装一部电话要几年的时间，在大学里注册要几个月时间，而这时新学生已经在参加期末考试了。

 　　 　　在瑞典，政府喜欢对国民的休闲娱乐生活横加干涉。它命令采摘和出售野生草莓的人必须上交个人所得税。其结果导致该国在两年时间里不得不进口草莓，而数千吨的草莓却烂在自己的森林里。

 　　 　　在中国南京，征用1.3英亩的土地要花费3个月时间，并且需要17个不同单位的144名官员在46份文件上签字。

　　 　　在日本，横田美贺子从居住了8年的美国回到日本。当她申请驾驶执照时，她被要求提供居住证明。她想把她的新地址登记在镰仓，但被告知她应提供一份她在日本上一个居住地址的登记表格。她让她在广岛的母亲用特快专递把表格寄来。为了收到邮件，她到镰仓邮电局登记她的新地址。这时她被告知，必须提供她居住证明，而这份居住证明只有等她母亲从广岛寄来表格后才能从镰仓市政厅里拿到。这就最终意味着横田的母亲不得不托一位经常往来于这两座城市之间的朋友把这份表格带去。如果你不明白Yamemasho的意思，实际上它就相当于我们常说的“见你的鬼去吧。”

　　 　　研究环境卫生的学者知道与类似第22条军规式的情况打交道的两条途径，这种情况包括幽闭恐怖症式的官样文章、犯罪、穷奢极欲及庞大政府的极端愚蠢行为。一种方法是愤起反抗；另外一种是幽默地一笑了之。经过仔细测定后，把这两种方法结合起来就是解决以下情况的良方：

 　　 　　五角大楼的XM1坦克计划耗资130亿美元，但只制造出了一辆只能在实验室那样的无尘环境中行驶的坦克。

　　 　　国家航空航天局要求国会拨款11亿美元以添置一座新的望远镜、实际上航空航天局犯了一个小小的记帐错误，这笔费用应是22亿美元。

　　 　　健康、教育和公众福利部（现在叫健康和人权保障部）在1979财政年估算在3个主要的福利计划上，因为滥用花费和付给无资格的人费用损失了20亿美元。从理论上说，它希望把流动损耗降到4%，但仍然有11亿美元被白白浪费掉了。

 　　 　　许多联邦机构什么事也没做成，却因为支付那些不可靠的承包商和受让人薪金而欠政府25亿到30亿美元。由于记帐上的粗心大意，没有人知道确切的总数是多少。健康、教育和公众福利部的一个小单位在可以避免不合理的收费之前，因为限制性法令的失效而白白仍掉了150万美元。

 　　 　　政府拥有12，000台计算机。审计总署抽查了住房和城市发展部发工资的计算机，发现计算机里有许多冒领工资的虚构名字，这表明这可恶的机构可能给唐老鸭都发过工资。

　　 　　据估计，政府一年里要在外面聘请的咨询顾问身上花掉90亿美元，三分之二的契约合同没有经过竞标就被出让了。很多研究成果被锁进抽屉里，永不再使用。

 　　 　　一个咨询顾问在1978年9月31日工作一天可得到440美元。（而在9月份只有了30天），环境保护局付出360，000美元去搞一项研究，而这个研究结论仅表明，曼哈顿卡车的平均速度是60英里/小时。

 　　 　　新的教育部连续6周、每周付1，500美元给一个咨询顾问（一位前教育部官员），让他设什布置一间高级官员的办公室。能源部外请的咨询顾问来解释一部国会的法律（文官制度改革法案）。另一个部雇用一名咨询顾问来调查它拥有多少咨询顾问。

 　　 　　劳工统计局的一名官员在用计算机统计全国旧车价格的时候犯了一个错误，在消费品价格指数上反映出来每10辆中有2辆价格被提高了一个百分点，这为数百万长期依靠价格指数取得支票的人增加了利润。

 　　 　　审计总署估计，在过去5年里为纳税人节约了将近210亿美元，否则这些钱将会由于浪费、管理不善和收不回帐而耗尽。自从审计总署在国会的强烈要求下进行特别审查以来，这个数字就象染成红色的冰山一样露出头角。

　　 　　同样可恶的是，有一些人认为私营企业没有任何地位，贬低它与政府合作的价值。

 　　 　　华盛顿的律师克拉克·克利福德曾为政府与私营企业打了多年交道，他说，他也发现私营企业里存在“可恶的浪费”。鲍威尔·奥尼尔以前是资产预算局的高级官员，现为国际纸业公司的副总裁，他补充说，“钢铁和汽车工业犯了很大的错误。如果你把华盛顿的记者团放进产业内部，你会发现他们同样的愚蠢。”

　　 　　但私营企业和政府之间有很多差异，私营企业有一条最根本的东西：利润。一种能够节约资金的新产品会得到高额奖赏和酬金。

　　 　　但政府没有这一条根本的下限，金钱不过是一个抽象的概念，似乎它并不属于任何人。在政府里面，如果你的部门今年支出费用较少，那么明年你从国会得到的资金费用也越少。一个官员使用的雇员人数越少，那么他会发现他的级别和工资也在降低。

 　　 　　私营企业总的来说仍然解雇他们的职员。但美国政府却通常不这样做。联邦的雇员一度象没有钉头的钉子一样很难被赶出政府部门。

 　　 　　一个部门要开除一名曾用棒球棒打了上司的雇员。但联邦雇员申诉署却要求这名雇员恢复原职，只扣除他8个月的工资了事。理由是：这名雇员没有得到足够的有关解雇的提示。

 　　 　　一名商务部的管理人员用了21个月的时间，进行了大量的文书往来，想要解雇一名声称由于健康原因而从不正常上班的秘书，而这个原因后来证明不过是骗人的把戏。这名管理人员在此事上投入了很多时间，以致于影响到他自己的工作，最后他还受到了上司的责备。

 　　 　　在纽约，一名邮政工人因为在一场口角纠纷中用枪击伤了他人的腹部而被解雇，肇事者被送进监狱，但他因被解雇而向上申诉。结果他恢复了原职，而只被课以5，000美元罚金，因为这段时间报纸全被装错了。因此不得不把报纸重新装包，而这段时间由于解雇的困境，这名肇事者可以不上交5，000美元的罚款。

 　　 　　几乎所有的联邦雇员都因为是公职人员，或仰仗其他的强硬后台而受到保护。他们也代表78个劳工组织和联盟。文官制度始于1883年，它代替了被废弃的旧制度。而那个旧制度规定所有的联邦工作人员每4年都应全部更换一次。现在，作为雇佣的条件，褒奖代替了政治。

 　　 　　但是在1919年，一名国会议员在众议院发言，抨击所有政府未能消除的谬误：“他们在各个部门里浪费时间，答复那些并不需要答复的信件，愚蠢地假装工作，而这些工作其他雇员还得重做一遍”。

　　 　　59年后，卡特总统对国会抱怨说：“提升或调离那些不合格的雇员很容易，而要开除他们则很难。出于正当理由要解雇某人可能要花3年时间……经营农场不前能是这样，经营工厂不可能是这样，运作一个政府也当然不应该是这样”。

 　　 　　机会均等法案给围绕文官制度的纠纷增添了更大的难度。一位想要解雇一名不合格少数族裔职员的行政官员可得仔细斟酌一番。如果这位不合格者以种族歧视的理由提出申诉，这位行政官员将不得请他自己的律师来为自己辨护。假若判决结果不利于他，那么他可能失掉工资或职位。

 　　 　　1978年，超过280万人拿着政府工资，山姆大叔计划以“工作效率低”为由裁减119人。这年晚些时候，卡特促使国会出台了公职人员制度改革，在接下来的措施中，有214名雇员因为这一理由而被解雇。以前还没有采取过这样大规模的行动。但这只是隔靴搔痒，总统依然没有接触到这一巨大实体的内核。

 　　 　　才能平平的联邦工作人员据说某种程度上挣得比私营企业同样水平的人多。但高水平的联邦雇员就要比他们在外面挣的少得多。

　　 　　联邦养老金一般比私营企业的要丰厚；近年来，随着生活费用增加，对99％的联邦雇员每年都增加了补贴。真的有必要给他们那么多的津贴和那么好的待遇吗？

　　 　　在卡特政府里，卡罗尔·福尔曼负责农业部的食品检查和消费者权益。她曾谈到：“我有10，000名雇员，一些人兢兢业业，一些人富有才干，但还有一些别的人。”

　　 　　政府里人浮于事和紊乱不堪的状况比那些致力于本职工作的人们更引起公众的注意。美国人几乎不了解本国外交人员的规模数量直到被扣人质从伊朗返回。几乎没有人知道，一些年轻律师拒绝了大企业的丰厚待遇，用法律来帮助穷人。公共卫生领域的医生每天默默无闻地做着防制传染病的工作，而当有一天他们的工作出现失误时，却引起舆论的批评。那些放弃企业待遇优厚的工作、在政府里努力工作或打发日子的男女，从来不在报纸上占一席之地，直到有一天他们中的一个因贪污受贿而被曝光。

 　　 　　大多数政府的研究学者认为困扰政府的麻烦并不是那些好的、坏的或冷漠的官员，而是培养滋生他们的那种混乱体制。

 　　 　　我们所拥有的是一座庞大的、令人难以置信的、摇摇欲坠的房子，随意添加的附属建筑、导向不明的走廊和互不连接的房间将其分割得面目全非。这座房子因这些年来添了无数的孩子而随意地扩大容量，而大多数孩子是超生的。这里没有家庭计划，也没有建筑师。

 　　 　　“国会有权、但没有一种因素促使它对官僚体制进行协调控制，而总统有这种要求和动机，但却无权来扼制官僚体制，”政治学家莫里斯·费奥里纳这样说道。

　　 　　国会可以通过财政拨款权新设、改组或者终止一个机构。而总统只能寄于希望动员舆论才能做到。总统寻求连任并寻求希望后身后留名。国会议员寻求连任，但并不是535人中的每一个人都想使自己流芳百世。国会议员们获得连任，不是因为历史赐予他们机遇，而是因为他们给自己的选区带来了邮局、污水处理系统和水坝。

 　　 　　言归于此，一般说来每个人都会同意存钱的观点，但也有例外。科罗拉多利的纳税人可能不会因削减上交纽约的城市复兴基金而流一滴眼泪，但别去碰它的水利工程计划。来自农村的国会议员投票支持模范城市计划，而作为交换，城市的国会议员则赞成向农场提供资助。“这里用去10亿美元，那儿用去10亿美元，”埃 　　弗雷特·迪克森说，“不一会儿你就会涉及到真正的钱的问题。”

　　 　　即使心地纯洁也不能逃脱政治的巨大影响。两位共和党强硬派参议员（杰西·赫尔姆斯和罗伯特·多尔）竞争管理政府和公众事务的农业部助理部长的职位。里根政府把这个职位分成两半，解决了这个难题，但薪金却没有分成两半——每人一年将获得52，750美元的薪金。

 　　 　　我们被告知，一个选民代表联邦预算里的每一个美元。每个人似乎都有一个强制性的理由，但是选民并不总是今天的决定性力量。

 　　 　　美国医疗署一度反对把医疗保险作为社会化的一剂良方，现在则反对削减医疗保险费用，因为这关系到很多医生的收入。

　　 　　1978年下了一场大雪，密执安州的许多城市要求联邦拨款援助扫雪工作。1979年雪又下得太小，密执安州的滑雪地区也要求联邦援助。不论下雨还是出太阳，山姆大叔经常发现自己处于进退两难的境地。

 　　 　　如果它坚持用较多时间去审查要求福利救济者的资格，他会眼睁睁地看着他们中的一些人处于饥寒之中吗？如果他不为克莱斯勒公司担保贷款，它对数千名汽车工人失业流落街头负有责任吗？如果它把一个诈骗食物兑换券的母亲送进监狱，难道它不为领养她的孩子们的家庭支付更多的费用吗？如果它削减对商用船队和航空业的补贴，在下一次战争中它还会有足够的船只和飞机吗？

　　 　　总统们来来去去，但在华盛顿仍然保留着永久的官僚体制。它有自己的思想、力量、内部的资源、与国会关键人物的密切联系、以及生存下来的足智多谋的策略。没有什么能象总统试图削减自己的预算那样能唤起人们对官僚主义者花样百出的记忆。

 　　 　　如果要求美国铁路公司削减多余的运作开支，那么该公司就会提出一项冠冕堂皇的计划：终止穿过国会的大人物们居住区域的铁路运行路线，而这是那些官僚们决不会同意的。如果要求内政部节约开支，那么它就会下令让国家公园早点关门或关闭华盛顿纪念碑的电梯，而无论哪一种做法都是公众不能接受的。

 　　 　　将军们是精于此道的老手，尽管近来他们没有这样做。如果一名五角大楼的将军被要求削减费用，他会顺从地站在一个拨款委员会的前面，而他已经私下里向委员会主席透过风，然后他虔诚地说，是的，他会让总统满意。但继续问下去时，他的表情会变得非常痛苦，直到最后，在一片坦率的气氛中，他以平静的语气告诉大家，削减费用会使美国整个东海岸无人防卫。

 　　 　　像一个银行保险库的轮子和计时装置一样，深陷入这个永久性政府的内部事务中，权力和专长“铁三角”仍在平和有序地忙碌着，丝毫不在意转瞬即逝的选举之声。

　　 　　在这三个角落里，有运作具体计划的官僚、支持该计划的国会大人物和从中牟利的特殊利益团体。他们为共同的利益和生存结合在一起。他们甚至可以公然对抗总统。

 　　 　　布赖斯·哈罗在华盛顿待的时间几乎同那座纪念碑一样长，他曾在国会山上工作，在艾森豪威尔和尼克松政府都担任过要职，他把这种三角关系比喻成蜜蜂的复合物。

 　　 　　“他们就象蜜蜂列队围绕着一朵花，他们抚摸它，榨取它，让它产出蜜来。他们来自政府的所有部门，他们并不关心谁是总统，谁是内阁成员。在很大程度上说，美国是被这些群体控制着的。

 　　 　　让我们从一名行政官的低等秘书开始来谈谈农业部吧。我们叫他杰克·布朗……

 　　杰克认识每个人。他认识他部里那些依赖他的关键人物。他也认识管理和预算局的约翰·多伊和霍勒斯·史密斯。他们因为农业预算问题在一起工作了多年。他们互相合作得很好。

　　 　　杰克·布朗也认识比尔·戈登，他是众议院有关农场拨款的小组委员会的一名经验丰富的专家。杰克、约翰、比尔以及他们的妻子一起参加同样的会议，参加棉花委员会的会议，大豆委员会会议，农民协进会以及农业局的会议。

 　　 　　“每个人都互相认识，而且他们相处非常融洽”。哈罗推断出结论，“他们都在榨取同样的花朵。”

　　 　　越来越多的职业官员是那些受过科学和技术专业训练的人。他们也在寻找机会把自己的专长应用在政府里。在国会、州政府和地方政府里都有这样的人。他们形成了一个总统、国会、州长和市长都得依赖的专家网络。他们说自己的语言。他们互相支待，任用有时候并不为他们工作的人。

 　　 　　肯尼迪的助理劳工部长、参议员丹尼尔·莫伊尼汉说，过去是“当劳工部需要一个政策的时候，它就出台一个，你可能会说，这是来自于劳联—产联”；现在它靠自己内部的专家来制订政策。

 　　 　　塞缪尔·比尔这名哈佛的政治学教授坚持说，大多数伟大社会计划都是来自于政府里的专业人员，而不是憧憬这些计划的社会大众。

 　　 　　“在卫生、住房、城市复兴、高速公路、社会福利、教育和贫困诸领域，有很多政府机构的人士根据专业和技术知识处理事情。他们设计新的纲领，开始让这些纲领引起总统和国会的注意，并且继续游说总统和国会通过这些议案。”

　　 　　是这些政党的纲领产生了选民，还是选民引出了政党纲领。不论是谁在先，不管是先有鸡还是先有蛋，反正我们现在在华盛顿已有一大群雏鸡了。并且他们都知道如何去游说以通过这些纲领，他们都知道如何就支持或反对施加压力。

 　　 　　有人说，政治学过去是研究一些事情的，而现在它关系到每一件事情。过去形成政府的主要权力集团是商业、劳工和农业。而现在权力被分散成一千个响亮的声音，每一个声音都必须倾听和调和。

　　 　　他们被周密地组织起来，每年从联邦那里进行政治分肥，在受个人利益影响的官员帮助下经常去争夺自己的利益。他们已成为现实中实实在在的东西，这种情况使一些政治学者担心，国家权力已从人民和他们选出的代表手中转移到高度组织起来的利益集团和官僚手中。

 　　 　　E Plurbus Unum现在陷入了困境。如果我们曾是个体凌驾于整体之上的话，现在我们是一分为众。约翰·加德纳这个“共同事业”组织的创始人公共把特殊利益集团的这种离心力称作是一场“局部对抗整体的战争”。

 　　 　　这些“局部”象元旦前夜的养兔场一样大量成倍地增加。似乎每个人都需要或反对某种东西；于是，在这场混战中，官僚机构变得越来越庞大和杂乱无章，它自身有可能成为一个如此众多的人所有、如此众多的人治理和如此众多的人享受的政府