大部制出台没想象中大(南方都市报 2008-3-12)

大部制出台没想象中大
2008-03-12 09:36:02  来源: 南方都市报  作者: 虞伟　王莹　寇金明　游星宇　田霜月

图：改革后，将不再保留交通部、中国民用航空总局。
图：拟组建的国家能源局，由国家发改委管理。
图：改革后建设部将不再保留。
图：国家环保总局将升级为部。
图：改革后，人事部、劳动和社会保障部不再保留。
国务院拟新建5个部
机构改革方案公布，组成部门拟由31个调整至27个，正部级机构减少4个
2008全国两会·聚焦大部制
■新组建部门
工业和信息化部
交通运输部、环境保护部
人力资源和社会保障部
住房和城乡建设部
■不再保留机构
国家能源领导小组及其办事机构、国防科工委
信息产业部、交通部
国务院信息化工作办公室
中国民用航空总局
人事部、建设部
劳动和社会保障部
国家环境保护总局
■组建
国家能源局、国家公务员局
国家国防科技工业局
国家民用航空局
国务院机构改革方案昨天公布，有待人大通过。方案将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部等5个部。这次改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。国家食品药品监督管理局并入卫生部。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个。这是新时期以来第6次国务院机构改革。
15机构涉及调整变动
昨天下午，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长华建敏关于《国务院机构改革方案》的说明(如上表)。为进一步落实食品安全综合监督责任，明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，同时将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，并相应对食品安全监管队伍进行整合。改革后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个(原有31个)。这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。
“行政三分”需实践探索
中编办负责人表示，这次国务院机构改革着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务部门建设。该负责人说，政府机构改革是深化行政管理体制改革的重要组成部分。深化政府机构改革，要按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，紧紧围绕转变职能和理顺职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，进一步规范机构设置，优化组织结构，完善行政运行机制。该负责人表示，具体组织和运行形式，还要在实践中逐步探索和完善。
此前2003年深圳筹划打造一个决策、执行、监督“行政三分制”的全新政府架构，后因遭到反对而停止。
■专家评说
谨防“大部门权力独大”
“还没有实现依法改革、配套方案有待完善、综合改革力度还不大……”昨晚，就当天下午公布的大部制改革方案，汕头大学法学院院长杜钢建在肯定这一方案是“稳健的改革方案”的同时，对试点改革方案提出了一些看法和意见，认为将来还有许多改进的空间。
依法行政不能成空话
“改革方案总体来看，是一个稳健的方案。”杜院长在接受记者采访时首先表示。作为2003年国务院机构改革方案设计者之一，在回顾5年前深圳市机构改革的经验时，杜院长说，现在国务院机构改革的方案中，“可以看到不少深圳市改革的影子”，比如“大部制”、“行政三分”等。
杜院长说，从现在公布的方案来看，首要的问题就是还没有实现依法改革。方案中关于行政民主向政治民主推进的思路还不够清晰，发挥人大对中央政府的监督职能这一思路还不清晰。改革的远景应当是以行政民主来带动政治民主改革。
杜院长强调，依法行政不能作为一句空话，每个部委背后一定要有一部法律做支撑，规定其法定职责、权力分配等。比如，一个部委内部，决策权、执行权和监督权分离，具体怎么分离，新成立的大部内部怎样互相制约，都应该制定相应的法律来规范。
建议增加“审议民主”
此外，杜院长认为，国务院公布的机构改革方案中，对现代法治社会倡导的“审议制民主”涉及不多。“这个其实相当重要。”杜院长说。“审议民主”就是在行政管理体制改革中，由各级人大委派，成立对应各级政府、各个部门的决策咨询委员会，对领导干部重大决策进行充分的论证，不合适的甚至可以依法叫停。改革的初衷是将相关的部委协调统合在一起，减少部委间的扯皮，但是部委权力一旦过大，很可能又变成“政府权力部门化”，大部门权力独大，这一点一定要谨防。
【赞】
改革理念很清晰
中国政法大学副校长、著名行政法专家马怀德：这次机构改革的理念很清晰，就是围绕着建设服务型政府来推行大部门体制改革。这次机构改革初衷跟以往有所区别，它是一次配套的改革，从机构改革的理念到配套制度，都说明了一点，这个机构改革是迈上了一个新的台阶，不是简单的历史上的循环式的机构改革了。
【弹】
雷声大雨点小
中国政法大学王建勋副教授：这个方案可以说是“雷声大，雨点小”，不会产生明显的效果，尤其不会对行政体制的根本性变化产生什么影响。首先，在对行政权的限制方面，这个方案几乎没有任何动作，既没有强调行政部门严格执行人大的立法，也没有要求行政部门受司法、新闻和舆论的监督。其次，尽管方案提出要加强公共服务，但如何才能做到这一点也是语焉不详。如果某个机构漠视民众的需求，应当如何对其问责呢？再次，这个方案只关注了涉及民生的事项，而对涉及民权的事项只字未提。在我看来，后者才是改革的关键，因为民权是民生的根基。
■国务院组成部门拟调整至27个
1.外交部
2.国防部
3.国家发展和改革委员会
4.教育部
5.科学技术部
6.工业和信息化部
7.国家民族事务委员会
8.公安部
9.国家安全部
10.监察部
11.民政部
12.司法部
13.财政部
14.人力资源和社会保障部
15.国土资源部
16.环境保护部
17.住房和城乡建设部
18.交通运输部
19.铁道部
20.水利部
21.农业部
22.商务部
23.文化部
24.卫生部
25.国家人口和计划生育委员会
26.中国人民银行
27.审计署
铁道部为何不进大交通部
有专家认为这不是铁道部的胜利，而是其工作没做好使得大交通体制被迫拖延
昨天下午，十一届全国人大一次会议举行第四次全体会议，听取国务委员兼国务院秘书长华建敏关于国务院机构改革方案的说明。
这次国务院改革涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个。为何要这么改，具体怎么改，职能有哪些调整，以及会带来什么影响？本报邀请多位专家，从八个大的方面进行解读。
国家邮政局纳入交通运输部
动因：优化交通运输布局
华建敏(国务委员兼国务院秘书长)：今后几年仍处于大建设、大发展时期。为优化交通运输布局，发挥整体优势和组合效率，加快形成便捷、通畅、高效、安全的综合运输体系，组建交通运输部。
机构：铁道部保留，继续改革
华建敏：将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入该部。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理，国家邮政局改由交通运输部管理。考虑到我国铁路建设和管理的特殊性，保留铁道部。同时，要继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。
专家：铁路主要问题在垄断
王伟(国家行政学院政治学教研部原副主任、中国伦理学会副会长、中国行政伦理研究会会长)：客观地从全国来看，公路承担了本来由铁路运输的这一部分，大大增加了我们的成本，所以这次铁道部不能并过来，这不是铁道部的胜利，是铁道部这几年的工作没做好，使得大交通体制只好被迫拖延，这是他们应负的不可推卸的责任。不是他们的成绩，恰恰是他们的问题所在。
郑新立(中共中央政策研究室副主任)：由于我国铁路管理体制改革滞后，铁路的建设速度缓慢，一到节假日一票难求，尤其雪灾更充分暴露了问题。铁路的主要问题在于体制上的垄断，不能吸引社会资金的进入，是其发展瓶颈。
我国公路建设每年投资三四千亿，而铁路投资最近几年才突破到1000亿，其实有很多社会资金愿意进入到铁路建设。
因此，铁路系统首先要加快体制改革，引进社会资金。铁道部的改革发展任务太繁重，设立一个独立部门有利于其集中力量处理改革发展的问题，把体制理顺，将来是否合并要看改革情况。
组建国家能源局
动因：加强能源战略决策和统筹协调
华建敏：能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟定国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。
机构：国家能源局由国家发改委管理
华建敏：国家能源局主要负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。
专家：能源机构整合还可以迈步
董焰(国家发改委综合运输研究所所长)：此次机构整合中提到的能源局，此前已经是国家发改委下属单位，整合后机构没有变化，在功能上进行了调整。意味着在新成立的机构中，在国家新能源开发和节能减排等这两个目前中国经济发展中能源领域涉及到的新的焦点问题上，国家将会有一个统一的政策部署和统筹管理部门。
但是，此次机构整合中仅仅组建能源局而不是能源部的结果，让自己觉得“整合得还没有到位”。董焰认为，涉及到能源的问题，国家应该成立一个国务院下属的大的部委，统领国家能源的储备、资源配置等相关事宜。目前国家将这一部分的机构放在发改委下，不可能对能源问题进行细致的统一规划。他认为，在能源机构的整合上，应该组建一个比能源局更加系统和专业的机构，“我一直认为应该是能源部。”
组建住房和城乡建设部
动因：加强城乡建设规划统筹
华建敏：住房问题涉及广大人民群众的切身利益，统筹城乡建设是贯彻落实科学发展观的必然要求。为深入推进住房制度改革，加快建立住房保障体系，完善廉租住房制度，着力解决低收入家庭住房困难，进一步加强城乡建设规划统筹，促进城镇化健康发展，组建住房和城乡建设部。
机构：不再保留建设部
华建敏：组建住房和城乡建设部。其主要职责是，拟订住房和城乡建设政策，统筹城乡规划管理，指导全国住宅建设和住房制度改革，监督管理建筑市场、建筑安全和房地产市场等。建设部不再保留。
专家：改名后很难说房价能下降
周志忍(北大教授)：改名后，很难说房价就能降下来。我感觉房价能不能降下去有非常多的要素，土地的问题，监管的问题，银行信贷问题，可能住房建设部跟他建一个部和不建一个部关系不是特别大。这个部怎么运作，是不是真的把压低房价作为他管理的目标。
蔡继明(全国政协委员、清华大学教授)：城市经济发展对土地提出很大需求，如今城市建设用地指标不足3000亩，推进城乡土地统筹性占补平衡十分必要。目前村镇建设很混乱，“空心村”和乱占耕地建设的问题很严重。应该推进农村建设用地产权制度改革，允许农村建设用地使用权进入流转市场，更好地推进城乡统筹。
组建环境保护部
动因：加大重大问题的统筹力度
华建敏：在相当长一段时间内，我国将面临严峻的环境压力，污染物减排任务十分艰巨，必须按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护的力度，加快建设资源节约型、环境友好型社会。为加大环境政策、规划和重大问题的统筹协调力度，组建环境保护部。
机构：不再保留国家环境保护总局
华建敏：环境保护部主要职责是，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。
专家：环保总局相对弱势
王如松(中科院生态环境中心研究员)：这是一个很好的举措。环保不是单纯地污染治理问题，常常会和很多部委交叉，所以应该扩大功能，而以前的国家环境保护总局则相对弱势，不能适应需要。环境保护部最重要的功能就是协调国家重大环境问题，组建后它的功能将会扩大。组建环境保护部只是加强环保工作的第一步。改革不能一步到位，环保涉及到防治污染、清洁生产、生态产业、生态政区四部分，机构改革只是一个方面，只是在体制上提供了保证，在横向协调方面还需要下很多功夫。
王灿发(中国政法大学教授、中国法学会环境资源法研究会副会长)：太好了，有利于环境执法。
组建人力资源和社会保障部
动因：统筹机关企事业单位人员管理
华建敏：为更好地发挥我国人力资源优势，进一步解放和发展生产力，必须统筹机关企事业单位人员管理，整合人才市场与劳动力市场，建立统一规范的人力资源市场，促进人力资源合理流动和有效配置，统筹就业和社会保障政策，建立健全从就业到养老的服务和保障体系。
机构：将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入该部。不再保留人事部、劳动和社会保障部。
专家：可减少部门职责不清或交叉
马怀德(中国政法大学副校长、著名行政法专家)：劳动和社会保障部，只管工人、企业，人事部管国家机关和事业单位，这就是人为地通过这种行政分割的方式，把两类人力资源分割开了。在一个国家经济社会发展快速行进过程中，人力资源的做大做强，关键还是要有一个机构来统筹。这也是经济社会发展的需要，适应现代化管理的需要，整合新的部门可以减少这两个部门之间职责不清或者职能交叉的问题。
对应届毕业生就业有好处
孙群义(劳动和社会保障部工资研究所研究员)：目前企业的人力资源市场竞争已经比较激烈了，但事业单位的“铁饭碗”概念却并没有改变。所以这次改革，最大的意义就是整合人力资源市场。
对应届毕业生的就业，也有好处。比如事业单位，此前没有改革，没有融入市场，长期以来，容纳就业的功能就退化了，明确以后，走向统一的劳动力市场，将为新毕业的大学生疏通一个比较规范的就业渠道。
职能部门整合只是提供了一个空间，并没有提供一个解决方案。比如说医院，到底是事业单位还是维持市场。新部门在运作上提供了运作机构，但是在大的方向上的还要把握。
http://www.nanfangdaily.com.cn/southnews/jwxy/200803120001.asp