社会应急能力建设与志愿服务法制发展
——应急志愿服务是社会力量参与突发事件应对工作...

摘要：透过巨灾应对工作经验可以看出政府应急与社会应急的不同角色和分工；志愿者在“5·12”地震救援和灾后重建中发挥着不可忽视的重要作用。我国的社会应急能力建没与志愿服务法制发展面临着一系列亟待研究解决的课题，专题调查获得的研究结论证明了相关问题的普遍性和严重性。鉴于此，笔者从志愿服务法制、社会动员法制和公共应急法制的发展方向以及我国实际出发，提出加强社会应急能力建设和完善应急志愿服务立法的若干对策建议。

关键词　汶川抗震救灾　社会应急能力　应急志愿服务　志愿服务法制　公共应急法制

在“5·12”震灾应对和持续至今的灾后重建中，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量的积极作用，一直成为人们关注的热点问题。应急志愿服务不仅在灾难救援和灾后重建中发挥了巨大作用，成为中华民族凝聚力的重要体现，也使得加强社会能力建设，推动志愿服务组织等民间组织的发展壮大，成为具有重大现实意义的研究课题。政府应急与社会应急的角色与分工如何？百万志愿者在“5·12”地震救援和灾后重建中发挥了何种作用？

应急志愿服务在社会应急能力建设中处于何种位置？应急志愿服务还有哪些亟需法律规制的地方？如何加强应急志愿服务法制建设？本文拟对这些问题试作探讨、略陈管见，由此反思社会应急能力建设与志愿服务法制发展的进程特点。

一、从巨灾应对工作经验看政府应急与社会应急的角色分工

（一）政府与社会的角色定位、分工界限和作用领域

政府与社会的角色与分工界限（以及政府应急工作与社会应急工作的角色与分工界限），是一个长久和不断有新意的讨论话题。早在19世纪，学者们就对此进行了热烈讨论。

在我国，由于过去实行计划经济体制，多年来一直奉行全能政府、权威政府的模式，社会或民间的力量与政府相比一直处于孱弱的状态，甚至在某种程度上只能依附于国家权力才能获得一些生存发展空间。“5·12”汶川特大地震之后，志愿者、志愿服务组织、民间机构等社会力量积极参与抢险救灾，有力出力，有钱出钱，迸发出巨大的热情与能量，发挥了特殊的重要作用。但在“5·12”汶川地震这样的巨灾面前，由于救灾时间紧迫、难度极大、要求极高，时间的紧迫性与人民群众生命财产安全的重要性，能力有限、力量分散、保障不足的志愿者等社会力量，在政府应急的传统权威模式下，应如何进行角色定位并发挥应有作用？这些问题远未认识清楚，尚需深入探讨。

（二）政府是突发事件应对工作的主导力量与总指挥

在我国历史传统和现实国情下，政府对于社会资源与社会生活起着支配作用。政府担当着谋求国民福祉、进行社会治理的法定职责，当巨灾来临时只有政府具备领导全社会力量应对危机的能力，顺理成章成为突发事件应对工作的主导力量与总指挥。特别是在具有“集中力量办大事”的制度特点的我国，身负法定职责、掌控极多资源的政府机关，面对巨大灾害、灾难的“大事”之际，理所当然要积极履行职责，成为灾害救援的主导力量和中坚力量，而且有责任积极领导社会力量与民间力量参与突发事件应对工作，成为全社会应对突发事件的领导者与总指挥，使得社会应急力量也能在政府构建的良好秩序中发挥作用。

（三）社会力量是突发事件应对工作的重要基础因素

社会力量在突发事件应对中扮演何种角色？透过“5·12”汶川特大地震发生后各种社会力量参与到抗震救灾中发挥积极作用的情形，对此可以看得更清楚。随着我国改革开放与市场经济的巨大成功，社会多元利益格局逐渐形成，公民的主体意识日益提高，民间力量参与社会治理的意识与能力逐渐提高。关于社会力量应当是突发事件应对工作的参与者，此点较易理解。同时，需要强调的是，社会力量也是突发事件应对工作的调和剂。在政府不擅长、不到位或需要放松规制的领域，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量能够发挥灵活、非强制、更具亲和力等优势，有利于沟通政府与民间的关系，更好地传达国家法律与政策精神，缓和对立情绪、紧张关系和政民矛盾，整合、放大应急工作的社会资源。可见，社会力量参与应急工作，乃是政府领导下的全社会应急机制的重要组成部分和重要基础因素以及调和因素。

二、志愿者在“5·12”地震救援和灾后重建中发挥重要作用

“5·12”汶川地震发生后，各级政府机关迅速响应、有效应对、成效显著，获得国内外的普遍赞誉。在政府应急管理和应对工作之外，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等社会力量在“5·12”地震救援和灾后重建中的积极作用也有目共睹、成效显著，成为政府应急的重要补充。据调查统计，志愿者参加了包括救援服务、伤病员医治、清理现场、安置受灾群众、救灾物资运送、募集捐款捐物、心理救助与辅导、灾区群众文化生活服务、灾区环保检测服务和灾区服务需求调查研究等几乎所有类型的应急服务工作。

学界认为，志愿者、志愿服务组织、慈善机构等民间力量参与公共危机治理今后将在四个主要方面发挥日益重要的作用一一弥补政府和企业的“失灵”，在“计划”和“市场”之外提供公共产品和公共服务；发挥社会监督功能；弘扬合作文化，倡导公平、公正、平等、和谐社会价值观；培育社会资本，巩固和提升社会信誉体系。随着经济、政治、社会环境的改善，包括民间组织在内的公民社会的发展壮大，将成为推进我国政治体制改革和社会主义民主政治发展的新动力，推动政府管理由单一行政主导的管制向多中心的、参与式的善治转变。

2010年4月，笔者带领课题组在汶川地震灾区进行了小型的专题问卷调查，获得与本文主题有关的如下调查结果。

（一）“5·12”地震应急志愿服务工作的成效和经验

受调查者认为，“5·12”特大地震的抗震救灾、恢复重建中的应急志愿服务工作，有如下值得关注的成效和经验。（1）有助于充分调动广大群众参与，形成各种社会力量的强大合力；（2）迅速组织志愿者参与，为灾后重建工作提供了更多的人力支持；（3）有专业素养的志愿者队伍参与，分类进行志愿者活动，效率高；（4）各地志愿者夜以继日地投入到救灾中，对他们的宣传比较到位；（5）当地政府出台管理办法，通过立法建制保障、规范应急志愿服务。

（二）“5·12”地震应急志愿服务工作中存在的不足

受调查者也认为，“5·12”特大地震的抗震救灾、恢复重建中还存在如下不足。（1）有意当志愿者的社会各界爱心人士很多，但未能充分有效地组织；（2）自发前往灾区救援的一些零散志愿者的安全得不到有效保障，独自行为未能受到必要约束；（3）一些志愿者未做好准备，盲目去了灾区没能发挥作用，给当地政府增加麻烦和负担；（4）应急志愿者之间、志愿服务组织之间缺乏沟通与协调，在应急志愿服务活动中分工不够明确，缺少配合，效率不高；（5）应急救援工作对于专业志愿者的需求量很大，但很多志愿者的专业性不强、经验不足；（6）灾区幸存者的心理问题是长期而且深刻的，能够实施心理辅导的志愿者相对缺乏且不稳定，随意中断心理辅导工作后易于产生特殊困扰；（7）没有完善的应急志愿服务的优惠政策，经费缺、补贴少，志愿者自身权益保障不力。

三、社会应急能力建设与志愿服务法制发展面临的突出问题

（一）应对突发事件要求志愿服务的组织化、有序化和专业化

课题组成员到四川省绵阳市、成都市、都江堰市等地与有关机构和学者进行座谈时，志愿服务的组织化、专业化、有序化方面的不足被公认为“5·12”汶川地震抗震救灾工作中的突出问题，是亟需完善之处。

首先是应急志愿服务的组织化与有序化问题。志愿者通过参加志愿服务组织提供应急志愿服务，与单个志愿者提供服务相比具有以下优势，因而在应对突发事件中成为更受欢迎的形式。第一，有组织的志愿服务更有利于救援的有序化。秩序是法治的基本价值之一，在具有紧急性特征的突发事件处理与救援中，良好秩序对于生命和财产的救援来说尤其重要。在抢险救灾的过程中，组织化的志愿服务更容易与受灾群众的实际需求对接，更能发挥出志愿服务的实效性。第二，有组织的应急志愿服务有利于保障灾区人民群众的人身财产安全和社会秩序。应对突发事件的过程中，有组织的应急志愿服务有助于防范居心不良者以志愿服务为名而行非法行为之实，可以减少发生此类违法犯罪事件。第三，非组织的单个志愿者赴灾区救援容易导致权利义务关系的界定和补救发生困难。自发进行应急志愿服务活动的单个志愿者在面临权利受损纠纷后，其权利不易受到保护。在“5·12”汶川地震的抗震救灾中，曾发生多起志愿者在赶往灾区途中因为车祸或自然灾害遇难事件，而在此类事件中，如何界定志愿者的身份，志愿者身份以及志愿服务关系难于界定的情况下如何给予补偿、抚慰，这些问题解决起来都非常棘手。

其次是应急志愿服务的专业化问题。这也是“5·12”地震的抗震救灾过程中暴露得比较突出的一个问题，受到广泛关注。在汶川特大地震灾害中，各地志愿者对于抢险救灾迸发出极大的热情，从各地前往地震灾区的志愿者达到100多万人，其中有很多是徒手进入灾区参加救援工作的志愿者，而这类志愿者去从事应急志愿服务的唯一力量就是热情。对于此类情形，虽然“精神可嘉”，但由于这些志愿者没有专业救助能力，对于救援工作来说提供的帮助有限；更有一些志愿者缺乏灾害救援知识和自身生存能力，不期然沦为了“难民”，反而需要他人救助，徒增灾区政府的救援工作压力。在课题组开展的调研座谈中，一些灾区干部明确表示不欢迎那些不专业的志愿者，特别不欢迎那些来去匆匆、忙于作秀、不做实事的“秀场志愿者”。有的灾区干部甚至提出，“如果志愿者自己缺乏专业救援能力还跑去灾区，实际上那是不尊重受灾群众。”由此可见，仅凭一腔热血但身无长技、两手空空地开展应急志愿服务是缺乏成效、不受欢迎的。有专长、有能力、有实效，己成为当今开展应急志愿服务的一个新的要求和确定人选标准。

因此，加强志愿者的培训应当成为志愿服务制度建设不可或缺的重要内容。

（二）志愿服务组织亟需完善法制环境与内部制度

突发事件应对工作要求志愿服务的组织化、有序化和专业化，随之而来的是解决好志愿服务组织的法律规制与监管问题，这是实现志愿服务组织化、有序化和专业化的可靠制度保障。立法规制是对志愿服务组织进行法律法规层面的有效规制与监管，这是其外部生存与发展环境的制度框架；完善内部制度是关于志愿者的注册制度和培训制度以及志愿服务活动资金募集制度等各项内部制度建设，它有助于保证志愿服务组织的良好运转与发展。加强外部立法和完善内部制度，是保障志愿服务组织实现良性发展的相辅相成、缺一不可的两个方面。

1.我国目前对民间组织的监管制度不利于志愿服务组织成长与发展

我国目前志愿服务组织主要有三种类型。第一种类型是中国青年志愿者组织。它是中国共产主义青年团中央委员会下属的中国青年志愿者协会的从属组织，主要是配合团中央和各级地方团委开展活动，而且活动主要是以项目为主，与许多国家机关或企事业单位的志愿者组织（例如工会志愿者组织、科技工作者志愿者组织等）是相互交叉或包融的。第二种类型是中国社区志愿服务组织，从属民政部系统。最后一种类型是民间自发成立的，以推动社会公益为宗旨而提供无偿服务的民间志愿服务组织，此类民间志愿服务组织是目前地位最尴尬的群体，也是需要重点讨论的一种类型。

根据民政部规章《社团登记管理条例》的相关规定，在民政部门登记注册为社团组织必须有一个业务主管部门，否则不予注册。在这种整体监管体制下，民间的志愿服务组织如果没有官方机构支持，又没有相应主管部门，很难获得社会团体法人资格。现实中出现了较多的志愿服务组织是以商业机构身份通过工商部门登记注册成立的，还有大量的民间志愿服务组织根本就没有经过登记而不具有合法的身份。但是，民间志愿服务组织广泛存在并发挥着积极作用。制度上的严格限制与现实中的广泛存在的冲突与矛盾不仅让众多“草根”志愿服务组织的生存和发展非常艰难，也让立法者颇感无奈。这是因为，立法上未将其纳入法律调整范围，并不代表在现实中不存在相应问题，不宜对现实问题采取视而不见的态度，亟需通过立法建制来规范各类志愿服务组织。

2.志愿服务组织的内部制度建设有待进一步创新和完善

如前所述，志愿服务的组织化、有序化与专业化是应急志愿服务的要求。这些在突发事件应对工作中决定志愿服务成效的基本价值，来自于志愿服务组织内部制度建设，如志愿者的招募制度、注册制度、培训制度、资金筹集制度等。

关于志愿者的注册制度。注册制度是对志愿者进行组织化管理，针对突发事件提供有组织的志愿服务的重要制度保障。注册志愿者与非注册志愿者在享受培训、遇到困难时获得志愿服务组织的帮助、要求志愿服务提供志愿服务经历证明等方面享有不同的待遇，而由于非注册志愿者开展志愿服务较为分散，不便于统一指导和管理，而一旦发生纠纷就难以界定权利义务关系，因此从各地志愿服务立法上看，多数只调整注册志愿者。但是由于志愿者的流动性强等特点，志愿者注册制度的运作具有一定难度。对现行注册制度进行创新完善，以符合志愿者组织化管理的需求，具有重大的现实需求。

关于志愿者的培训制度。事实上，尽管“5·12”汶川地震的救援过程中，人们对志愿者的专业性还不甚满意，但经过“5·12”汶川地震的洗礼和近两年恢复重建过程的反思，较多的志愿服务组织已越来越多地意识到志愿培训制度的重要性，不时举办的培训已能在一定程度上满足志愿者的应急服务技能问题。更令人欣慰的是，尽管有时候志愿服务组织的资金有限导致培训能力不足，但对于志愿者培训问题，至少在观念上现已受到广泛重视。据课题组的专题问卷调查的结果显示，志愿者接受培训的总体情况不容乐观。受访的68名志愿者中，不同程度参加过培训的志愿者占多数，但从未参加过培训者也占19.12%。

（三）在我国应急法制中亟需完善志愿者权利保障规范

权利保障是法治社会的核心要素。在应急法制中，尽管处于不同于常态的突发事件应对过程中，法律关系更为复杂、特殊，但根据比例原则、最小侵害原则和兼顾平衡原则，行政相对人的权利保护在行政应急权力具有广泛作用的应急法制中同样不可忽略，志愿者的权利保障也不例外。但就目前人们的观念来看，囿于人们以往对志愿服务之自愿、无偿且偏重于奉献的传统认识，志愿者的权利尚未受到普遍重视，也缺乏妥善处理的经验。

首先表现为志愿者的生命、财产权利与人格尊严等基本权利的保护体系相对空白与保守。在突发事件应对过程中，不仅是受灾民众的生命财产安全受到极大的威胁，志愿者的人身权与财产权同样具有高度风险，“5·12”汶川地震的抗震救灾过程中就发生过多起志愿者因参与应急志愿服务在灾区受到伤害甚至失去生命的事件。问卷调查结果显示，由于缺乏理解和对志愿者的尊重，不少接受调查的志愿者表示自己的人格尊严等权利受到过侵犯（有63%的志愿者表示曾经受到过伤害），有38%的志愿者表示他们在应急志愿服务活动中从未享受过人身伤害意外保险。志愿者最担心受到伤害的权利类型依次是人身权、人格尊严权利、财产权、隐私权和其他权利。

在许多国家，关于志愿者的基本权利保障有着明确的法律规定，而且志愿者在入学优先录取与提供奖学金、优先就业、减免税收等一系列社会经济权利方面亦享有优越的立法保障与政策规定。在我国，目前尚未出台统一的志愿服务法，部分立法对志愿者的权利与义务有所规定，但是总的来看显得比较保守。