当前城乡人口流动政策的不可持续性

袁东 发表于 2008-2-27 11:10:00
城市的“围墙”还是那么高
———兼议城乡人口流动政策的不可持续性
一场五十年不遇的特大雨雪冰冻天气，使中国南方在今年春节前后无法于短时间内恢复到往常的生活秩序。最引人注目的是，受电力与交通中断影响，大量人群滞留主要车站机场，焦躁和煎熬的等待充斥着人满为患的南方大城市。尽管当地的人们与政府给予了尽可能的关心和安排，但恰逢“回家团圆”代名词的传统节日“过年”，无论如何都是那些原本计划回家而未能如愿的大量普通人的一大遗憾。
可以肯定的是，规模越来越大的进城务工农民的集中流动，是一年比一年高涨的“春运高峰”的主要推动力量。所以，这次在历史上都会留下一笔的令人印象深刻的空前天气灾害与交通瘫痪，不仅仅使人想到气候、环境、输电线路设计、政府“应急预案”的问题，还有一个更深层次的问题：在城乡分割还是融合的变迁中，何时才会使中国大地上的人口流动不再变得如此畸轻畸重？不会再有令政府、交通部门与民众紧张的“春运高峰”？同样可以肯定的是，如果这一集中型大规模人口流动趋势不改变，不仅正常年景里的“春运”负荷会越来越沉重，而且，即便遇到比今年还要轻的灾害，客运瘫痪问题也将永远是个缠绕着政府与社会的症结。
到2006年，大约有1.5亿农村劳动力进城务工，占全国13亿人口的11.5%，主要分布于大中城市。这相当于美国人口数一半的农民工潮，绝大数或者离别老人与孩子，或者离别配偶，即使带着孩子进城的，由于所有这些人几乎没有城市里的固定住所，因而他们在被中国人几千年来视为理所应当“回家过年”的春节，只要有一线希望，都会想方设法回到各自在乡村的家。尽管偏远落后，可那才是他们有着正当户籍身份、没有歧视、温暖而自然的真正的家，是他们暂时放松身心并得以休养生息的港湾，短暂地沐浴那令他们在城里朝思暮想的天伦亲情。但过不了几天，他们又在揪心的亲情离别中，踏上返城打工的路。
不用经济计量，你也会明了，这1.5亿人口的一去一返，就形成了相当于整个美国人口数的客运量。这是迄今为止，世界上规模最大的人口流动。这一规模最大的人口流动在时间分布上并非是均匀的，更不连续，而是发生在春节前和春节后，相当集中。所以，这次被雨雪冰冻天气阻隔滞留而只能遥望家乡的人流中，大部分属于这1.5亿中的农民工。而他们是经济基础薄弱者，是最想也最需要回家过年的人。
正因为人们得回家过年，而农民工的家又不在城里，所以，他们才在春节前蜂涌到车站机场。可以预期的是，如果其它条件不发生改变，随着中国工业化的进一步提速，以及城市物质资本积累的持续加速增长，城市对农民工的需求量也将持续上升，上述集中型城乡人口流动规模还会扩大。即使考虑到人口峰值的因素，人口流动至少在未来十年内也不会下降。
顺着“逆现实”的路径分析，假设伴随中国经济“工业化”的推进，进城务工的农村人口能够真正被“城市化”，农民工能够在城里安家，享受着同城市原住居民一样的公民权，则可以推测的是，不用当地政府的蓄意安排，他们也会自然而然地在工作地过年，绝不会形成目前现实中的集中型人口流动，也不会有“春运高峰”的巨大压力，诸如今年灾害天气里被阻隔滞留车站机场的人群也绝对不会有如此之多。
但“逆现实”毕竟不是现实，而是理想。理想与现实的差距，关键的体现就在于，中国的城市化不合理地滞后于工业化。作为第一产业主体的农业不仅增长缓慢，所占份额在第二、三产业加速扩张趋势中持续下降。到2006年，农业增加值所占GDP的份额为12%，说明中国工业化水平是较高的。2006年的农村人口比重却仍高达59%，而这一指标在工业化水平低于中国的埃及、菲律宾和墨西哥分别为57%、37%和24%。
这意味着，中国农村人口被“城市化”的速度远落后于经济被“工业化”的速度。问题是，这不仅造成了上述全球最大规模的被迫无奈的集中型人口流动，形成对交通设施的极不均匀的压力，而且促成了中国长期持续高速经济增长过程中城乡收入差距与不均等程度不断扩大的特有现象。尽管按照世界银行每天1美元最低贫困线的全球标准，中国在1981年至2001年间的年均减贫率达到了9.5%，贫困率（贫困人口的比例）由1981年近60%降到2003年不足10%，不能说成绩不显著。但是，由于中国经济增长在行业和地区间分布的不均衡，特别是过去几十年间农业平均增长水平不足5%，相比两位数的工业增长水平显得非常缓慢，导致了比较低的农村平均收入水平和增长幅度，这无疑大大降低了农民进城务工的保留工资水平，为城市支付农民工小于他们边际劳动产出的实际工资、榨取更多剩余奠定了基础。有学者测算，即使考虑了个人特征与生活成本差异，城镇居民的平均工资水平仍然高于外出务工乡村居民约50%。
更令人注意的是，还有学者通过对有关数据计量表明，农民工与城市居民间工资差距的扩大并不主要来源于两者间人力资本的差异。因为，很大一部分工资差距主要是由农民工教育回报下降造成的。这种收入差距与不均等程度的扩大，进一步加据了城乡分割，也进一步助长着越来越多的农村人口在城市与乡村间“候鸟式”的大规模集中型流动。然而，这一仍在加剧着的状况，不仅降低了中国经济的总体产出，更加重了中国经济可持续增长的短期风险。
何以如此？有的学者将其归咎于有着严重城市利益倾向的经济政策决定机制。在中国过往的工业化、高速经济增长与城市化过程中，“城市拥有决定城乡经济的权力，从而可控制农村劳动力流入城市的规模。” 这一结论有着强有力的现实支撑依据，也是一种令人信服的合理解释。
在城市资本积累到有条件能够利用外来农民工的剩余时，中国城市对农村人口流入由原来的禁止转变为有着诸多限制政策的放开。为了保护并提高城市原住居民的利益，由城市决定的经济政策，在通过相对压低农村平均收入来降低进城务工农民工工资的同时，又通过支付低于边际劳动产出的实际工资，将其中所获得的剩余用在了仅限于改进城市居民福利水平。更为醒目的是，通过诸如令人厌恶的禁锢人身自由的户籍制度、无社会保障或者顶多算是差别性社会保障、征收各种所谓城市管理费、难以解决子女入学、克扣拖欠工资等种种歧视性政策，不仅增加了农村外出人口的流动成本，也从根本上拒绝了绝大数农民工在城市里安家的可能，限制了农民工融入城市的步伐。这都是以城市利益为中心来决定经济政策的典型体现。
但这种状况不可能持续下去。因为，令人担心的是，这种政策格局在榨取农民工剩余用于提高城市居民福利的同时，也在制造并推动着社会关系的紧张程度。而且，这种紧张已经在损耗着城市居民由此获取的资源，不断降低着他们的安全感、生活稳定性以及整体福利水平。
这说明，尽管现代城市已经没有了传统城市的有形围墙，但这种由制度和政策形成的无形围墙，其阻碍力与消极性并不比古老的有形围墙差。诚然，自从“由城墙包围且大部分自治的城市空间起源于亚洲”后，城市无疑是人类文明的集中体现。因为，正如那位霍普金斯大学历史学教授安东尼.派格登所强调的：“在希腊世界中，生活在城邦里不仅是最好的生活方式，也可能是人类获得自然界或诸神给予的生活资源的唯一方式。上古时代，放逐于城市之外是一种与死刑同等级的惩罚；文艺复兴时期的欧洲，则被称为‘剥夺公民权’”。亚里士多德所讲的人是“政治的动物”的字面意义，即为“人是一种‘在城邦里生活’的动物”。所以，古往今来的权利中心无一不是在城市，没有哪一个时代的权力与决策中心是在城市之外的。就连我所看到的，现今中国最基层的行政权力中心——乡镇，尽管其办公室高高耸立在乡村，但其主要行政人员无一不是居住在属于中小城市的县城里。
既然如此，乡村人向往城市生活，希望能够在城市里安家，以便融入城市，是一种天经地义的权利诉求。经济政策以城市为中心，也有可以理解之处。但是，以城市为中心的经济政策，其目标应当是不断在外延与内涵上扩展城市。既要确保并提高原来城市居民的福利水平，也应当创造条件允许并促进越来越多的乡村人口融入城市，而非像中国过往及眼下的情形，仅仅为了前者而筑起高高的制度与政策围墙，将后者挡在城市生活之外，一味地使后者为前者做贡献或牺牲自己的利益。
因此，当务之急，应当尽快扭转那种过于以现有城市居民利益为重的狭隘的经济政策决定机制，放宽视野，必须将乡村纳入到城市权利中心的决策范围内。因为，没有农业的应有增长和乡村的发展，城市榨取农民工剩余的基础就不会消失，那种经济越是增长，城乡工资差距与不均等程度越是扩大的怪圈就难以突破，绝对与相对贫困的减少就难如人意。正如有的研究者的测算，中国的贫困率相对农业增长的弹性系数是-8.07 ，远大于相对于第一与第二产业–1.75和 –1.24的弹性系数，也远大于相对总体GDP增长 –2.6的弹性系数。因而，如果中国能够实现平衡增长，尤其农业增长若不是过往的缓慢状态，则就1981-2001年间的情况讲，年均减贫率将会高达16.3%，而非实际上的9.5%，中国也只需10年而不是20年就可以将贫困率由53%降低到8%。
应当说，城市是所有城乡人口的城市，乡村也是城市的乡村。如果对此切实达成共识，让城乡所有人口平等地共同决定城乡政策选择，特别是尽快赋予乡村人口起码公平的公共政策表决权，将会有助于尽快拆除不利于城乡融合、不利于降低乡村人口不正常集中型大规模流动、不利于城市福利水平与整体经济持续增长、不利于中国社会均等合理发展的那些“围墙”。如此，即使遇上像今年这样五十年不遇的发生在春节前后的特大雨雪冰冻天气，也不至于造成那么大规模的滞留人群，留给普通人的焦急等待与揪心思念会少得多，更会大大减轻社会的整体压力。
（写于2008年2月9日，以《无形城墙绊住了中国现代化——雪灾过后追问城乡人口流动政策》发表于2008年2月28日《上海证券报》专栏版）
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期。
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期。
Shubham Chaudhuri , Martin Ravallion，《中国和印度不平衡发展的比较研究》，载《经济研究》2008年第1期。
Shubham Chaudhuri , Martin Ravallion，《中国和印度不平衡发展的比较研究》，载《经济研究》2008年第1期。
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期。Zhang Dandan , and Xin Meng , 2007 ,”Assimilation or Disassimilation ? ---The Labour Market Performance of Rural Migrants in Chinese Cities ”, paper presented at the 6th conference on Chinese economy ,CERDI-IDERC , Clermont-Ferrand , France , Oct,18-19.
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期
安东尼派格登，《西方帝国简史》，中译本，第10页，天津人民出版社2007年出版。
Shubham Chaudhuri , Martin Ravallion，《中国和印度不平衡发展的比较研究》，载《经济研究》2008年第1期。
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期。
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期。
Shubham Chaudhuri , Martin Ravallion，《中和印度不平衡发展的比较研究》，载《经济研究》2008年第1期。
Shubham Chaudhuri , Martin Ravallion，《中和印度不平衡发展的比较研究》，载《经济研究》2008年第1期。
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期。Zhang Dandan , and Xin Meng , 2007 ,”Assimilation or Disassimilation ? ---The Labour Market Performance of Rural Migrants in Chinese Cities ”, paper presented at the 6th conference on Chinese economy ,CERDI-IDERC , Clermont-Ferrand , France , Oct,18-19.
陈钊、陆铭，《从分割到融合：城乡经济增长与社会和谐的政治经济学》，载《经济研究》2008年第1期
安东尼派格登，《西方帝国简史》，中译本，第10页，天津人民出版社2007年出版。
Shubham Chaudhuri , Martin Ravallion，《中国和印度不平衡发展的比较研究》，载《经济研究》2008年第1期。