中国政府改革的目标当是有限政府

中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。很自然，政府机构改革成为这次两会的主要议题。尽管这两个文件侧重点不同，但中心思想或者改革的主题是一致的，那就是要重塑中国政府制度。 　　顾名思义，国务院机构改革主要是中央层面的改革，而行政体制管理指的是全国范围的各级政府制度的改革。综合起来构成了中国整个政府制度的改革。 　　政府改革并不是什么新鲜事情。去年中共十七大确定政府要作一个根本性的转型，就是从作为一个经济主体转型到作为一个提供公共服务的主体。 　　自八十年代初提出“小政府、大社会”的行政改革目标以来，历届政府都努力往“小政府”努力。但是，迄今为止，政府的规模实际上是越来越大，官多为患现象仍然普遍存在。 　　九十年代初以后，新自由主义不仅左右中国的经济改革，而且也左右政府改革。政府开始推卸提供公共服务的责任，甚至从公共服务领域退出，包括社会保险、医疗卫生、教育等等。这些年来，所有这些领域出现了严重的问题。 政府越界竞争地方利益 　　如何解决这个矛盾？从去年的十七大报告到这次政府改革方案，基本的共识是“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开”。 　　这个目标如果能够实现，应当说是中国可以建成标准的现代规制型国家。这里提到了市场、公民、社会和政府之间的关系，有限政府的表述也似乎隐含在其中了。 　　但是，在实际操作层面，中国还远没有确立有限政府的概念。八十年代提出的“小政府、大社会”本来就是有限政府的形象表述，但为什么这么多次的政府改革以后，政府反而越来越大呢？理想上的有限政府到了实际层面演变成为无限政府。 　　为什么会这样？原因再简单不过了：涉及到公共利益领域，政府拼命地以市场经济的话语加以退出；而有利可图的领域，政府又拼命以发展经济的话语进入。 　　有限政府意味着政府本身和其他行为主体如企业、事业单位、市场中介组织、社会组织等之间必须确立边界。政府的行动必须在其边界之内，超出这个边界便不是有限政府。 　　确立这些边界有利于政府和其他行动主体间的良性互动。其他行动主体在其边界之内的活动具有自主、自治权，这有利于专业性行为模式的产生，最终可以形成一种自然的秩序。 　　但在中国现存体制下，显然没有这样的边界，或者说在理论上有边界，但实际行为层面则没有。以往多次机构改革并不很成功的其中一个主要原因在于政府越过边界与民、与社会、与地方竞争利益。结果是政府到处插足，造成了泛政府化或者泛行政化的局面。 　　就拿政府和国有企业的边界来说。国有企业部门或者公营事业，欧洲很多国家比中国还大。但欧洲的公共部门没有行政化。中国的公共部门实际上是准行政部门，因为中国的所有国有企业都是行政化的，就是有行政级别，就是说企业分部级、副部级，分三六九等。 　　中国也搞类似于西方的现代企业制度，但实际上搞的是行政企业制度。银行行长有权力不是因为他是行长，而是因为他是部长、副部长或者局长。 公共服务可由民间管理 　　企业的行政化一方面使得缩减政府的规模成为困难，更重要的是大大节制了政府应当有的规制能力。西方能够建立规制型国家，是因为公共部门是企业，是按照市场来运作的。国家跟企业分开，国家就可以规制企业行为。 　　中国政企之间没有边界，国家如何规制企业？如果没有边界，就变成左手规制右手。政企不分一方面造成政府的经济功能很强大，另一方面造成政府执法功能低弱。要规制就要依靠法律。法律代表普遍性，法律是没有任何行政级别的，因为法律面前人人（包括任何组织）平等。但在中国，法律的重要性经常要跟执法单位的行政级别有关系。比如国家环保总署，一个部级单位，如何规制一个部级的企业或者一个省部级所属的企业？ 　　没有边界，也造成了无穷无尽的行政垄断。在中国，从中央到地方都有垄断。中央一级的垄断可以用国家战略利益来合法之。但中国的省一级有垄断，地一级有垄断，县一级也有垄断。越到下面越垄断，越到下面越变味道。在地方层面，垄断已经不是什么战略意义的，而是演变成哪一个地方赚钱，政府就进去，造成与民争利，与社会争利。 　　泛行政化更导致私营部门也来追求垄断。本来私营部门能力非常弱，但他们也希望通过政商关系搞些垄断。这个问题越到地方就看得越清楚。煤也好，矿山也好，为什么环保部门老是没法管呢？中央官员到处发脾气，但地方则无动于衷。 　　但是到了无利可图的责任领域呢？就是另一番不同的景象了。到了要负责的地方，部门之间就是互相推诿了。从这个逻辑来说，有理由对政府能否自己来负担所有公共服务的提供进行讨论。 　　即使在西方，由政府自己负责公共服务的提供的效果并不好，经常造成大官僚体制和效率低下。公共服务本来应当让老百姓满意，反而成了老百姓抱怨的根源。 　　中国政府要转型到提供服务型政府，这并不意味着所有公共服务必须由政府自己来提供。很多公共服务可以让民间机构去提供，去管理。就是说，即使在公共部门领域，政府和其他行动体之间也应当有个边界。 　　简单地说，政府改革就是要重新规定政府功能，而规定政府功能也就是要规定政府的边界。从前林林总总的政府弊端都是和政府毫无边界或者没有制约地自由跨越边界造成的。有了边界，政府才会有限和有效，社会也才能得到真正成长的空间。而规定政府边界的指导思想应当是有限政府。