国土部9月问责恐泡汤 专家剖析问责难缘由

理财一周报见习记者 曹怡婷

    在历时数月的楼市新政中，闲置土地问题始终是社会舆论关注的焦点所在。国土资源部曾在6月公开表示，将按照“7月督查，8月约谈，9月问责”的工作时间表大力整顿闲置土地问题，且表态“不但问责事，更要问责人”。然而，尽管早已是“千呼万唤”，囤地黑名单却是“始终出不来”。9月问责大限即至，国土资源部又将如何兑现自己的承诺？理财一周报记者采访了高策地产顾问机构董事长李国平以及上海中原研究咨询部总监宋会雍。
国土部问责就不合适
    理财一周报：新浪网调查显示，近七成网民呼吁国土部加强问责力度，可以说从定下计划到表示“压力很大”，国土部的反复让民众很失望，对此您怎么看？
    宋会雍：国土部门不具备对地方土地的把控能力，在楼市调控时盲目介入，长期构成土地积压的原因都没有搞清楚。官本位情况还是比较严重，起初雷厉风行、言之凿凿，光表态而不具体做事。9月问责如果落空，不仅“十五号令”的公信力将受到质疑，社会舆论对于楼市调控的信心甚至调控本身的公信力将再度挫伤。调控的威力从目前看来正逐渐散去。
    从一开始，国土资源部定问责这个目标就是不合适的。国土资源部在处理闲置土地问题上并没有执法权，社会对国土资源部的预期也有偏差，以为它能解决所有问题，这都是不对的。我认为国土资源部应该回归本位。对国土资源部来说，制定政策、进行调查都可以，但问责并不是它可以做好的，就像警察和法官一个负责抓人一个负责判刑，各司其职。国土资源部对于土地市场的违法违规行为可以深入调研，并撰写报告递送中央，但仅此而已。
    李国平：从国土资源部的角度来看，这已经是最为有效和严厉的措施了，因为它只能对其管辖内的地方规划及土地官员行使问责，其他则需要中央政府授权、中组部支持。此次国土部的决心无疑是空前的，然而造成土地市场现状的诸多重要原因却并非国土部门一家可以全部协调。压力大应该是责任大，要求高，产生效果要迅速。这应该也反映了中央政府希望通过国土资源部此次行动取得显著的阶段性成果的愿望。
    理财一周报：从目前所披露的情况来看，企业与政府双方究竟谁该承担起土地闲置的主要责任？
    宋会雍：根据《城市房地产管理法》及其他相关规定，闲置满两年的土地将依法无偿收回、坚决无偿收回或者重新安排使用；对于土地闲置满一年不满两年的，开发商需按出让或划拨土地价款的20%缴纳土地闲置费；另外，国土资源部将对闲置土地征收增值地价。
    我们需要注意到“因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”这条免责条款。实际操作中因政府原因造成的闲置土地约占60%左右，所以问责自然很难落到实处。政府违规主要体现在拆迁、规划其他行政审批、外资进入审批、消防设计审批等，主要是规划和拆迁。城市化发展迅速，规划不断在变，更新速度快，调整多。即使开发商顺利拿地，地位仍然比较被动。
    李国平：按照规定，两年未动工开发的情况下，政府可以无偿收回土地。然而事实往往并没那么简单，政府与企业间在划拨出让时可能有一些约定，因此导致了各地大量闲置土地的存在。造成土地闲置的原因往往比较复杂，作为合约双方的政府以及企业都有责任。
    从乙方——企业这个角度而言，要界定开发商是否有目的地进行囤地很难。尽管企业的动机很难揣测，但的确有一些客观因素造成开发滞后的案例存在。据我了解，大部分土地闲置并非出于企业的意愿，因为囤地所产生的土地增值收益低于囤地成本。从投资回报率考虑，开发商只要有充裕的现金流一般不会贸然囤地。
    从甲方——政府这个角度来看，不可否认的是，政府违规现象普遍存在。以北京为例，在囤地黑名单中北京闲置土地共160宗，总面积703万平方米，其中125宗地块是由于政府原因造成的土地闲置，35宗是企业原因造成的，这个数字本身已说明问题。
    不仅如此，160宗闲置土地中只有14宗发生在2004年8月31日之后，这一天在土地招拍挂中被称为“8·31大限”，那天之后所有经营性土地一律要公开竞价出让，也就是说北京140多宗的闲置土地当初都是协议出让的，大部分在出让的时候土地还没有完成拆迁。14宗“8·31大限”之后发生的案例，大多时间节点也很接近，而其中只有3宗是住宅用地，2宗在昌平，1宗在密云。拆迁没有到位就属于甲方违约，而这往往导致强拆等情况产生，副作用很大。这种种现象造成后续处理很难释放出作用。
政府违规多导致处理难
    理财一周报：国土资源部土地利用司司长廖永林曾坦言，政府违规多导致处理难，那么这是造成问责难的主要障碍吗？
    李国平：通过梳理甲乙双方责任可以得出这样一个结论，只有在土地报批及时、土地拆迁到位、规划并无变动的情况下，因开发商单方原因而导致的开发延迟才能真正实现“问责”，那么问责难的真正症结所在就已经呼之欲出了，而据我所知单纯因企业原因所致的闲置土地在北京所占比率非常小，仅为1%~2%。不仅如此，中石油、中粮、中国联通、南方航空等知名企业也均在囤地名单上，这些企业的背景想必加大了问责难度。
    宋会雍：首先“问事”就有一定难度，究竟是开发不力、拆迁延期，还是规划临时变更，这一调查过程就相当复杂。国土资源部所定的“8月约谈”很难实现，因为仅一个月时间根本难以把积压多年的问题调查清楚。既然地方政府与企业均牵涉其中，那么在某一具体地块闲置中哪些问题该由哪方负责本就相当复杂，再加上地方政府与企业互相合作的关系，企业利益和政府行为之间的界限就更模糊了。
    其次“问人”更是难上加难，一方面地方政府“下有对策”，应对问责、转移责任的方式有许多。“约谈”本身就有些“通风报信”的嫌疑，无形中给了地方规避的时间。另外一个不容忽视的问题是，2004年以前的闲置土地，当年的负责人，当年的市长、区长早已不在原岗，到时即使明确了政府责任，又该找哪一任负责人？
    理财一周报：国土资源部的一系列行动对楼市的影响体现在哪些方面？未来在房地产调控的大背景之下，国土资源部又该如何作为？
    李国平：国土资源部这场行动“雷声大雨点小”的基调早已定下了，但尽管如此我认为对楼市仍存在一定震慑作用。尽管此前的案例积重难返，但后市来看囤地心态会有顾忌及收敛。希望国土资源部能够正视自己真正的问题，在处理土地市场问题过程中多重视调研环节，对地方情况能尽早把控，避免出现中央及地方信息不对称。
    宋会雍：国土资源部这次行动所带来的直接影响就是推进了差别化信贷政策，至于后续我认为它的作为对市场不会有太大影响。从解决问题的顺序而言，国土资源部已经走偏了。
    历史问题处理并不太困难，且并不急于一时，清查土地可以慢慢来，一年两年都不是问题，政策制定上的查缺补漏才是下一步最紧要的工作，也是国土资源部本身职责范围内最应该做好的。