王大鹏：拯救政府公信力

时间:2010-04-28 14:20 作者:王大鹏 点击:731次
近年来，公共卫生事件多有发生，包括安徽阜阳问题奶粉和三鹿奶粉事件，特别是最近发生的山西和江苏的“疫苗”事件、嘉禾血铅超标事件问题已经直指我们的后代了。其中山西“疫苗门”事件，至今已历时3年之久，经过了患者家长长期的奔走呼号，经过了山西省疾控中心信息科原科长陈涛安的多次举报，还经过了《中国青年报》记者、《中国经济时报》记者的明查暗访及公开诘问，终于引发了社会的强烈关注。
今年1月份的《瞭望》刊登《新探健康发展研究中心》的文章说，中国将持续面临突发性公共卫生事件的威胁，人类能够做到的、最有效的办法，就是灾害降临之前，构筑一道坚固的公共卫生防御屏障，建立起健全快速应急反应体系，预防和减少疾病的发生和流行。
和这种威胁相对应的就是政府公信力危机。
“被监督者”的逻辑
从目前披露的信息看，山西疫苗案问题出在流通环节；江苏疫苗案问题出在生产环节。要真正理解“疫苗事件”，就必须理解中国的“疫苗体制”。在卫生部出台《疫苗流通和预防接种管理条例》之后，疫苗分为二类，一类是免费的(所谓一类疫苗)，是政府完全“埋单”；一类是“市场化”的(所谓二类疫苗)，由被注射者自己掏钱。这样的分类也是恰当的，因为“二类疫苗”包含着很多特殊需求，而不像“一类疫苗”是针对基础需求(比如小孩“乙肝疫苗”)。同时，“二类疫苗”鼓励疫苗生产企业竞争。如果有很好的市场、社会和专业的监督机制，监管部门和企业的合作不容易出大问题。但如果变成了政府部门和不法企业合作垄断市场，排挤竞争者，屏蔽所有的监督，隐藏所有的信息，攫取垄断利润，那么就会出大问题。
此时，一旦出现了大问题，政府部门也就会出现被监督者的被监督行为逻辑，其模式在于：事件曝光后，首先是隐瞒和控制信息；其次是利用自己的各种优势；然后是能拖就拖，再推卸责任，在推卸不掉后才勉强承认，而不是首先考虑自己应该承担的责任。
正如中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙分析的那样：“不管任何人，遇到监督的时候，都会尽力自我保护。一旦发现问题，被监督者，首先会隐瞒或否认事实。然后会尽可能利用自己的各种优势，比如信息不对称的优势，专业知识的优势，解决问题中的位置优势等，来大事化小，小事化了。然后是尽可能开脱自己的责任。尤其当被监督者的问题比较大的情况下，尤其如此。”
而在以上这些公共卫生事件中，相关的地方政府也大都采取了回避、隐瞒等态度，直至最后无从逃避时，才出面纠错。这其中，政府与民众的关系变成了“猫鼠游戏”，博弈大于合作，这显然与我们打造以人为本的服务型政府的目标是背道而驰的。
而在此时，人们也通常会发现，在被监督者的行为逻辑下，一级政府会被整个动员起来控制事态的发展。除了媒体这个“异己”力量之外，人们只能寄希望于中央政府出面。因此，被监督者的行为逻辑也客观上导致将各种社会风险引向中央政府。
在现代公共政策的制定中，诚实是保证决策信息真实完整的基础，而信息真实完整则是决定决策是否科学的生命线，因此，“诚实”乃公共政策的最优选择。一个诚实的政府才是一个勇于负责任的政府，才是一个具有现代行政道德意识的政府，才能得到公众的认可。任何对公众不诚实的行政行为，都是在自毁形象。从山西省政府的新闻发布会看，省政府、卫生厅已经以认真诚实的态度对待疫苗事件，勇于承受舆论压力，积极回应舆论质疑，这是公开、透明、正确、及时地处置好此次事件的开始。
公共卫生事件中的第三方调查
在事件的逻辑链条中，地方政府在行政理念、行政制度、行政行为上都有“失范”之举，这对政府公信力定然是一种伤害。因为实际上，像疫苗和疫苗注射这样专业度高、同时直接关系到人民生命健康安全的行业，民众最在乎的就是“正规”两个字，而“正规”所代表的就是政府有关部门的认证、检验和监督。从这个角度讲，当那些挂着政府有关部门认证标牌的企业，以绕过监管欺骗政府的手段生产或经营劣质产品的时候，例如疫苗、奶粉、药品、食品等等，其所伤害的就不仅仅是民众的利益，也伤害了政府有关部门的信用。因为民众一直相信政府，也只能相信政府，如果政府有关部门最为严格监管的行业仍然出现问题，损害的不仅仅是民众的健康，还有政府的公信力。
政府公信力属政治伦理范畴，是政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力，它实质上体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度。在某种意义上，政府公信力是一堵“防火墙”，公信力越高的政府，群体性事件发生的概率就越低。
民众对政府的信任中，中央政府与地方政府又有所区别。2007年中国社科院社会学所对全国28个省市居民的随机抽样调查显示，民众对中央政府信任度最高，而地方政府则次之。根据《小康》杂志2007年8月发布的《2006~2007中国信用小康指数》报告，2006~2007年我国政府公信力指数为60.6分，比上年提高了0.1个百分点。绝大多数受访者表示很相信中央政府，超过70％的受访者认为一些地方政府存在着“隐瞒真实情况，报喜不报忧”的现象。这表明民众对地方政府在公共服务上的不作为和乱作为的担忧。
由于在公共卫生事件中，面对恶性事件，面对民众对某个行业某类产品的信任危机，以及人群中潜在的恐慌情绪，政府作为终极担保人出面，必然将疫苗的安全与政府有关部门的信誉捆绑在一起。在去年12月以前，江苏延申是经过国家认证、在政府监管之下的“正规”疫苗生产企业。卫生部门是在这个认证的信用之上购买的这些假疫苗；民众也是在这个认证的基础之上注射的这种疫苗。
事实上，事情发展到现在，单靠其中一方来不断澄清，已不能消除公众怀疑。特别是在腐败的阴影下，山西已丧失了科学检验的公正性，官方调查报告的主要专家来自疾控中心，报告不具有权威性和公信力已是不争的事实。
要想弄清楚事实，必须有一个独立的第三方介入调查。这个第三方可以是一个权威的、有公信力的调查组，调查组的成员和调查的每一个环节都要接受公众的监督。没有了利益牵扯的公众的监督，其公信力也就有了保证。
再推而广之，当政府相关部门都已经成为相关的当事方时，由他们出面调查已经难以保证客观公正，所以，为提高公共事件调查的公信力，适时引入第三方进行调查势在必行，同时也应该加强立法和司法部门的监督，而不是由当事部门自己来进行调查。这种自我调查既难以服众，也难逃推卸责任之嫌。例如，在上海曝出钓鱼执法丑闻后，浦东新区城市管理行政执法局作为当事部门，就矢口否认存在钓鱼执法。遭到公众质疑后，浦东新区随后重新组织联合调查组，结果证明当事部门的调查明显违背事实。这个联合调查组即相当于一个第三方的独立调查组，其成员包括上海市人大代表、政协委员，还包括律师和媒体记者，从而还原了事实的真相。
西方哲学家史里斯·博克说：“信任是我们必须保护的东西，因为它就像空气和水源一样，一旦受损，我们所居住的社会就会土崩瓦解。”如何建立政府公信力，已成为世界性命题。2007年联合国举办的第七届“政府创新”全球论坛，其主题就是“建立对政府的信任”。对于我们来说，重塑民众对政府的信任，也是地方政府和有关部门当下所要面对的问题。政府公信力的拯救主要有赖于政府自身改革，如果寄希望于通过各种社会重大事件推动政府公信力建设，代价是昂贵的，特别是我们不能拿孩子的健康作为代价。
（作者为北京大学政治发展与政府管理研究所副研究员）