执政为民、和谐拆迁问题研究

发布时间：2009-8-25 17:15:57   浏览量：1555
执政为民、和谐拆迁问题研究
伴随着经济的迅速发展，中国的城市化进程不断加快，旧城改造,新区拓展，城市大规模扩张导致征地拆迁量逐年增大。直辖以后的重庆市更是如此，拆迁项目不断增多，拆迁规模不断扩大，仅主城区危旧房改造的总量就高达786万平方米。
拆迁历来都是一项政府棘手、干部头疼、群众敏感的工作，涉及方方面面的利益，稍有不慎就会引发矛盾纠纷，成为社会不稳定因素。近年来因房屋拆迁引发的各类群体性事件日益增多，已引起政府和社会各界的广泛关注。
拆迁工作事关城市建设，事关群众利益，事关社会和谐。如何协调城市发展与群众利益这对矛盾，成为政府在拆迁工作中所面对的和必须要解决好的难题，这就要求我们必须用发展的眼光来看待目前的拆迁问题，对拆迁工作提出新的更高的要求。
一、和谐拆迁意义重大
开发商及被拆迁人是房屋拆迁中不同的利益主体，他们之间存在着利益冲突，但其利益矛盾可以通过合理补偿得到解决。执政为民、和谐拆迁，就是要充分发挥政府在拆迁工作中的主导作用，引导利益主体间相互尊重、相互合作、相互协调，形成良好的拆迁氛围，从而达成共识签订协议，推进房屋拆迁工作稳步向前发展。执政为民、和谐拆迁是城市建设的需要，是社会稳定的需要，是践行科学发展观、实现以人为本的需要。
（一）和谐拆迁是加快建设、持续发展的需要
进入新世纪以来，重庆的发展速度加快，房屋拆迁规模超过了解放后历年拆迁的总和，其速度之快实属罕见。仅就江北区而言，2008年涉及拆迁面积达68万平方米，其中，住宅27.2万平方米，非住宅40.8万平方米；拆迁总户数6157户，涉及拆迁总人口达2万人。2009年6月1日前，又将启动唐家沱正街片区、鹞子丘片区、肥皂总厂、寸滩港二期等片区及零星危旧房改造工作。在拆迁面临时间紧任务重的形势下，执政为民、和谐拆迁显得尤为重要，不仅是城市建设的保证，同时也是改善干群关系、凝聚人心、推动经济社会持续健康发展的需要。
（二）和谐拆迁是社会稳定的需要
城市房屋拆迁是城市建设中一项十分重要的工作，政策性、社会性、群众性很强，涉及老百姓切身利益，是影响社会稳定的重要因素。重庆正在开展“畅通重庆”、“森林重庆”、“健康重庆”、“平安重庆”和“宜居重庆”建设。执政为民、和谐拆迁是实现“平安重庆”的重要保障。只有把维护最广大人民群众的根本利益作为拆迁工作的出发点和落脚点，认真研究和解决老百姓反映强烈的突出矛盾问题，以执政为民的思想去化解房屋拆迁的难点，才能真正实现社会稳定。
（三）执政为民、和谐拆迁是践行科学发展观、实现以人为本的需要
党的十七大报告指出：科学发展观，核心是以人为本。执政为民、和谐拆迁正是秉承 “以人为本”的理念来指导拆迁工作，既立足现实，又目标高远，既着眼当前，又面向未来，是在具体的房屋拆迁工作中践行科学发展观。城市危旧房改造的初衷就是改善城市环境、提升群众生活质量，为群众谋利益的重要举措；好事要办好，就必须尽最大可能减少房屋拆迁中不和谐的因素。在房屋拆迁中，利益冲突不可避免，处理这类矛盾，必须“以人为本”，兼顾各方利益，按照国家的法律法规，实施人性化的操作。那种认为拆迁同和谐是两码事，在具体工作中只关心拆迁进度，不重视社会和谐的做法，不仅是错误的，而且是有害的。
二、现状和经验
近几年来，重庆市城市拆迁量不断增大，地处主城区的江北区更是首当其冲，江北城的改造、观音桥商圈的建设，件件“大事”都涉及拆迁。从江北城拆迁算起，江溉片区的大规模拆迁已经历时数年，在此期间，国家和地方的政策不断调整，通过多年来在实践中的探索，政府相关部门也总结和积累了不少有利于和谐拆迁的经验。
（一）广泛宣传，正确导向
拆迁工作要从宣传政策入手，广泛宣传有利于消除误解。江北区的做法是：一方面召开拆迁开发建设单位、企业参加的全区拆迁《条例》宣传会议，对贯彻实施国务院《条例》和重庆市《条例》及危旧房改造政策进行动员部署；另一方面，充分利用电视、报纸等新闻媒体大力宣传《条例》，并在观音桥中心繁华地带进行拆迁法规的宣传、讲解，让广大市民进一步了解和掌握拆迁法规。在宣传中始终坚持正确的舆论导向，着重宣传城市建设和房屋拆迁工作的成果，引导被拆迁群众树立全局意识，自觉服从城市建设发展规划。这些工作为营造和谐的拆迁氛围，消除部分被拆迁人对政策不够了解产生的疑虑，起到了很好的作用。
（二）调整政策，让利于民
《物权法》出台后，虽然《城市房屋拆迁管理条例》等相关法规尚未作相应修改，但重庆市针对过去房屋拆迁中出现的问题，从切实维护被拆迁人的合法权利，解决他们的实际困难出发，制定了《加快主城区危旧房改造实施意见的通知》、《主城区危旧房拆迁补偿安置工作指导意见的通知》等一系列具体政策，对拆迁补偿作了很大调整，大大提高了房屋拆迁补偿标准。这些政策的基本出发点就是以多种方式“让利于民”，重点惠及困难群众，让群众居住条件的改善与城市发展同步。在拆迁补偿中，实行了“梯度转移”利益补偿机制：对人口在2人及以下、住房建筑面积不足30平方米的家庭，按30平方米给予等值货币或实物补偿安置；对人口在3人及以上、住房建筑面积不足45平方米的家庭，按45平方米给予等值货币或实物补偿安置。除保障补偿面积外，还在搬迁补助费、公摊面积计算、安置房价格等方面对困难群众予以倾斜。新的补偿政策的贯彻实施，化解了相当部分由拆迁引发的矛盾。
（三）依法行政，规范操作
依法行政是执政为民、和谐拆迁的重要保证。江北区在依法行政方面抓了以下工作。一是实行拆迁执法汇报制。二是建立拆迁安置资金监管制度。三是强化拆迁执法监察。四是进行拆迁法规专业培训。五是加强拆迁信访工作，畅通信息渠道。六是强化综合执法，维护社会稳定。
三、存在的问题和产生原因
尽管近几年来拆迁工作取得了很大成绩，但是仍然存在不少问题，房屋拆迁引发的信访问题也一直处于高位运行。2008年，江北区接受群众来信来访1838件，集访168批，其中因拆迁引发的信访事项411件，集访39批，分别占全年信访总量的22.36%和23.21%。
（一）存在的问题
1、野蛮拆迁，侵害被拆迁人的合法利益
野蛮拆迁是群众反映比较强烈的问题，容易引发社会冲突，近年来虽然有所减少，但一直屡禁不止。野蛮拆迁主要有三类情况：一是拆迁工作人员工作方法简单粗暴。某些拆迁工作人员对待被拆迁人态度恶劣、言行粗暴，引起群众的不满。有两个拆迁片区都有居民投诉拆迁工作人员方法简单，态度粗暴，动不动就说“你去告我嘛”，拆迁工作人员的不当言行容易引起被拆迁人的反感。二是在未达成拆迁协议的情况下，拆迁人员采取毁路断电等办法逼迫被拆迁人搬迁。如有居民反映拆迁公司采取断电、破坏楼梯过道等方式影响其正常生活，逼其搬迁；有居民反映在未达成拆迁协议的情况下房屋被拆迁公司断水，影响其正常生活；有居民反映其有线电视闭路线、电线被拆迁公司切断，要求恢复。三是威胁恐吓被拆迁人。有居民反映在达成拆迁协议前有一伙“不明身份”的人三更半夜手持铁棍将自家门窗捣毁，而且不止一次；拆迁公司辩称是小偷所为，但接到110报警电话赶往现场的警察也心知肚明，劝慰受害者去同“拆迁有关部门”好好沟通。四是居民房屋被“误拆”。有居民反映在协商过程中，没有通过行政裁决和法院判决其房屋就被拆房队“误拆”，要求赔偿。这类“误拆”曾经发生过多起，群众批评是变相的违法强拆。野蛮拆迁损害了被拆迁人的利益，容易激化矛盾，进而引发群体性事件。对社会稳定危害极大。
2、过度拆迁，劳民伤财
就全国范围来看，建筑物的平均使用寿命越来越短，反复拆迁、随意拆迁的现象比比皆是。在许多大城市，不仅一二层的老房子拆了，上世纪五十年代至六、七十年代盖的五六层在拆，以至八、九十年代建的九层十层的房子都要拆，搞所谓的“再开发”，谋取其中的土地利益，由此产生巨大浪费和社会矛盾。
虽然贯彻重庆市《加快主城区危旧房改造实施意见》，按照“一个主体、三个捎带（违章建筑、内环范围的“城中村”和其他1969年底后建成的房屋）”的原则确定危旧房改造片区的总体规模和拆迁红线。但是“捎带房屋的数量严格控制在危旧房屋拆除数量的50%以内”就难免不会把一些尚有七、八成新，甚至刚修建不久的楼房也一起“捎带”进去。过度拆迁、反复拆迁，既造成经济上的浪费，又搞得老百姓不得安宁。有群众反映，他们在三五年中就遭遇了三次拆迁。七星岗拆迁，搬到大坪；大坪拆迁，搬到猫儿石；最后猫儿石拆迁，他们还得再搬。
3、破坏周边环境，影响群众生活
城市居住密度大，房屋拆迁不仅影响被拆迁人，也干扰了附近不拆迁居民的生活。道路的损坏、治安的恶化、噪声和粉尘等等，在拆迁过程中，有的拆迁公司只关心尽快完成腾房交地，忽略了因拆迁对未搬迁居民带来的影响。如某地区800多户未纳入拆迁范围的居民反映拆迁给他们的居住、购物、出行带来严重影响，导致周边环境脏乱差、社会治安明显恶化。有居民反映2004年修万唐路时对其居住片区实施拆迁，周边环境严重恶化至今仍影响部分没有拆迁的住户的居住质量。有的居民反映拆迁工地的噪声和粉尘影响居民正常生活没有引起足够重视。
4、趁火打劫，漫天要价
当前社会正处在一个转型期，各种利益矛盾交织，一方面法制不断健全，公民维权意识不断增强；另一方面生存成本提高，导致拆迁难度加剧。面对拆迁，大多数群众能够正确对待、积极配合；也有部分被拆迁人蛮不讲理，漫天要价。近年来，全国各地不断出现最牛“钉子户”。他们把拆迁安置补偿看成是千载难逢的致富机会，追逐个人利益最大化，提出一些不合理的要求，希望把自己家庭遇到的一切困难问题，诸如居住、交通、上学、就业、就医、生产经营等多方面的实际问题，通通在拆迁安置补偿中一揽子解决，一旦不能如愿，便无理阻挠，甚至串联闹事，严重影响社会秩序。他们人数虽少，但影响很大，往往会影响其他被拆迁人跟风观望，影响拆迁进度。
（二）原因分析
产生上述问题的原因是多方面的，既有法律法规、相关政策方面的原因，也有规划管理方面的原因；既有拆迁机构、工作人员方面的因素，也有被拆迁人方面的原因。加之当前拆迁工作要求的时间紧、任务重，工作压力太大，容易产生各种问题。
1、法律滞后
首先是相关法律法规的滞后带来困扰。我国2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称《条例》）与物权法的有关规定不一致，已于2007年10月停止执行。旧的《条例》失效了，新的《条例》迟迟没有出台，城镇国有土地上单位和个人房屋的征收与拆迁的权限和程序处于“法律真空”的状态。
其次是法律解释的滞后。《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但对“公共利益”没有明确界定，致使迁拆中公共利益与商业利益的混同。
第三是某些法律内容需要补充完善。拆迁中不可避免地存在许多“历史遗留问题”，如多个产权人共用一个产权证等等。“历史遗留问题”应该用历史的态度去对待，不应一概照搬现行法律法规去简单地判断和处理“历史遗留问题”。这方面的法律法规或者没有，或者非常笼统，缺乏应有的可操作性。
2、规划不合理
多年来，由于我们的城市规划缺乏前瞻性，规划设计不科学、不合理，导致才修几年的路就要扩建，刚建十年的楼又要拆。再加上一些领导不尊重、不遵守规划，随意修改规划，城市建设浪费严重，过度拆迁、反复拆迁问题日益严重。
3、补偿安置政策实施前后不一，老实人吃亏
拆迁是一项政策性、社会性很强的工作，必须依法行政、规范运作。无论是计算被拆迁房屋面积。还是确定货币补偿标准。都应该坚持依法、公平、公正、公开的原则，严格遵守相关法律法规，充分维护被拆迁群众权益。目前在拆迁工作实际运作中，往往不能做到前后一致，导致“先签协议吃亏，后签协议得利”，老实守规矩的人吃亏，刁民“钉子户”得利，结果是越来越多的人争当“钉子户”，良民变刁民。
4、部分拆迁工作人员素质不高
拆迁工作是一项政策性法规性很强的工作，对工作人员的要求很高，拆迁工作人员不仅要熟悉相关政策、法律法规，还应具备一些心理学、社会学知识，懂得谈话技巧，善于与人打交道。当前不少拆迁工作人员素质参差不齐，有些人责任心不强，工作方法简单，甚至违法违规操作。
四、对策建议
拆迁是为了建设，为了发展。拆迁在改善城市环境，提高群众生活质量的同时，也会给一些被拆迁人的生活、工作带来不同程度的影响。客观上讲，被拆迁人从一个长期稳定的居住环境被重新安置到其它地区，甚至相对较为偏远的地区，不仅生活习惯上会产生不适应，而且除了要购买新房、重新装修外，有的谋生手段往往也要从头再来，还有交通、购物、就医、子女上学等都将成为他们不得不面对的实际问题。所以，要实现和谐拆迁，拆迁工作一定要充分考虑群众的实际困难，尽最大可能保障群众的利益，否则拆了“穷”窝，就等于捅了“马蜂窝”，不但社会不稳定，发展也会受到影响，构建和谐社会就更谈不上。
（一）政府要做好角色定位，带头遵守法律
房屋拆迁关系到各方利益，作为公共权力的代表，政府一方面要带头遵守法律，限制公共权力随意介入拆迁领域；另一方面在拆迁过程中要始终保持中立，围绕规范拆迁行为和保障居民权益两个重点，做好管理者和服务者的工作。在拆迁中不偏袒任何一方，维护公平正义，只有这样，才能树立政府的权威，政府在人们心中才有公信力。
（二）完善城镇房屋拆迁法律法规和相关政策
城市房屋拆迁已经成为社会矛盾最易激化的重要领域，尽快完善城镇房屋拆迁法律法规和相关政策非常必要。
⒈尽快出台新的“房屋拆迁管理条例”
《物权法》颁布后国务院《城市房屋拆迁管理条例》迟迟没有修改出台的情况不能旷日持久地继续下去了。或者尽快修改《条例》，或者出台新的法规，这一“法律真空”填补得越早，带来的损失就会越小。
⒉在新的《条例》中增加“严厉追究野蛮拆迁指挥人、参与人以及相关领导的法律责任”的条文，从源头上震慑野蛮拆迁行为。要针对所谓“误拆”这一违法拆迁新动向制定限制性措施。
⒊明确拆迁中“公共利益”的法律解释，规范政府和开发商的拆迁行为，保障和谐拆迁得以顺利进行。
⒋就处理拆迁中“历史遗留问题”提供法律依据。“财产共有”有“家庭财产共有”和“夫妻财产共有”两种形式。目前处理“夫妻财产共有”的法律规定很明确，处理“家庭财产共有”的法律规定不明确，不利于处理与此相关的拆迁案例。建议或者出台新的法律规定，或者以司法解释的形式将《最高人民法院关于贯彻执行〈民法通则〉若干问题的意见（修改稿）》（1990年12月5日）第九十条内容“未经土改登记的城镇房屋所有权一般以房屋产权证为准，但他人有证据足以证明产权归其所有或者共有的，可以认定产权归他人所有或者共有。”上升为“生效”的法律解释。
（三）科学规划，减少过度拆迁
部分地方规划缺乏前期研究和城市设计指导，没有前瞻性，总体质量不高，导致规划频繁修改，才修了十几年的房子就要拆，造成极大浪费。避免过度拆迁、重复拆迁必须科学规划、合理规划，只有科学规划，才能引导城市有序开发。
只有坚持高起点规划设计，严格规划调整审批程序，加强规划管理，避免规划调整的随意性，才能减少不必要的拆迁，少折腾。
（四）加强信息透明公开，执行补偿标准客观公正
拆迁工作好似一种博弈，既要成事，又不能出事，关键是要严格依法办事，在程序上力求严谨，不留瑕疵；信息要透明公开，阳光操作。要公开拆迁政策、公开操作口径、公开房屋评估机构的选择及评估结果、公开被拆迁人情况、公开安置房源、公开困难群众及认定条件、公开补偿安置结果，自觉接受广大群众和媒体舆论的监督
执行补偿标准时不能搞暗箱操作，不能因人而异、因时而异。最好是将每户的安置条件，安置结果予以公示。如果某一户确有什么困难需要照顾，也在公示中予以说明。说明内容包括为什么要照顾，照顾的依据是什么，有哪些照顾。这样做的好处很多：一是取信于民，增强政府和拆迁公司的公信力。二是加强被拆迁人对拆迁工作人员的监督，防止出现以权谋私现象。三是消除了某些被拆迁人的观望等待心理，打消他们“捱到后来总有搞头”的幻想。四是不给极少数别有用心的人以煽风点火、兴风作浪的机会。
要一根尺子量到底，不要让老实人吃亏。对于那些极少数超越法律政策规定，漫天要价、阻碍发展，甚至恶意闹事，严重影响社会秩序的，要依法及时进行处理，以维护法律的尊严和公正、公平的拆迁秩序，同时起到宣传政策法规、教育群众依法办事、依法维权的作用。
（五）建立协调机制，化解拆迁矛盾
化解各类拆迁争议和矛盾是和谐拆迁的基本要求，要在拆迁中创新工作方法，充分发挥行政调解的职能作用，最大限度地减少拆迁的不和谐因素。政府可委派法制部门和有关单位成立拆迁协调工作组，深入拆迁现场和居民家中积极开展法律服务，解答拆迁政策，宣传行政复议救济渠道，配合拆迁单位做好服务工作。同时充分运用行政裁决、行政复议、行政调解的手段，按照公平、自愿、合法的原则调处拆迁当事人的争议和矛盾，努力将拆迁纠纷化解在司法程序和强制程序之前，避免矛盾激化。区纪委、政法、信访、房管等部门要加强对拆迁全过程的监督管理和拆迁过程中重大问题的协调、处理。
进一步改进行政裁决程序和完善信访制度。首先是简化行政裁决的申请程序，以满足文化程度不高、法律知识较少的被拆迁人的需要。其次，信访部门应从认真履行信访工作“三项建议权”（即改进工作建议权、完善政策解决问题建议权和给予行政处分建议权）着手。对群众反映的问题进行及时梳理乃至研究，向职能部门提出有益的建议，增强信访效果，促进拆迁相关职能部门改进工作。
（六）规范监督拆迁行为，建立惩奖机制
一是强化对拆迁公司的管理。拆迁公司必须与区政府签订责任书，所有拆迁人员须持证上岗，拆迁负责人须交纳风险抵押金，如果拆迁过程中出现重大问题，扣除风险抵押金并清除出拆迁市场。二是加强检查监督。防止和查处拆迁工作中可能出现的态度蛮横、恐吓胁迫、断水停电、克扣补偿费等侵犯被拆迁人利益的违法行为。
要建立和健全与“和谐拆迁”挂钩的奖惩机制。对野蛮拆迁、侵犯群众合法权益、损害政府形象的单位和人员实施惩罚，对规范操作，和谐拆迁的机构和人员给予奖励。
（七）严格施工管理，尽量减少对周围环境的影响
拆迁现场的机械噪声、扬尘和工程渣土清运对市容环境和空气质量的影响是显而易见的。从“以人为本”的原则出发，非拆迁户的生命安全、生活条件及健康状况等理应受到应有的关心和爱护。为此，同一幢楼房，不能拆一半留一半。夜间施工，无论是否遇到学生高考，都应对噪声实施严格控制。拆除工程施工前必须进行现场围挡，且围挡高度主干道路不低于2.5米，其他不低于2两米。工程作业必须采用“湿式作业法”，加强洒水喷淋。施工现场渣土清运必须专人负责，及时清运，封闭运输，且清理过程中不得污染路面。严格坚持安全作业，禁止大面积推倒施工，拆除房屋时不得危及周边居民及行人安全。
（八）加强学习，提高拆迁工作人员的素质
拆迁工作人员不仅要熟悉拆迁方面的专业知识和法律、法规，还应当掌握《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》以及民事方面的法律、法规。要定期组织学习政策法规，提高拆迁工作人员的法律知识水平和综合素质。应组织拆迁工作人员进行业务交流，分析拆迁过程中存在的共性和个性问题，研究对策，破解难题。