秋风：统计的生命在于独立(南方都市报 2006-2-2)

秋风：统计的生命在于独立
2006-02-02 10:51:58  来源: 南方都市报  作者：
法的精神之秋风专栏
有一种官场腐败叫政绩出官、官出政绩，因而本来非常专业的统计也引起了公众的广泛关注，比如媒体报道《统计法实施细则》的实施，也说“与百姓生活息息相关”。
如果仔细想一下，可能还真是息息相关。比如，在“大跃进”期间，各级政府自下而上——当然也是在自上而下的压力下——虚报数字，其结果就是后来的“三年自然灾害”，民众生活陷入极端困苦之中。
这个故事太遥远了，较新版本的故事是，根据国家统计局公布的2004年各省GDP修正数字，某省的GDP水分达到了464亿元，缩水3％。另有一组数字也能说明问题:2004年各省区市上报的全年GDP汇总数据，与国家统计局公布的GDP增速相比，高出3.9个百分点，总量差距高达26582亿元，相当于我国西部地区十一省一市的GDP总量。
为什么会这样，当然有技术方面的原因。但国家统计局局长李德水已经说过，“有些地方仍然过于看重GDP，报送统计数字时左顾右盼、层层加水”。而层层加水，并不纯粹是账面上的数字游戏。统计数字最终是要由实在的东西来支撑的。比如，地方和基层政府为了把上面压下来的GDP增长数字计划变成年终的现实，就必须拼命上政绩工程，到处进行没有效率的投资，这些投资最终当然是纳税人埋单。
出现这种数字加水的体制原因有二:其一，GDP是考核干部政绩的“硬指标”，地方政府具有操纵统计数据的强烈动机；其二，地方政府又具有这种操纵能力。现行的统计体制实行“统一领导，分级负责”，国家统计局对地方统计局有业务领导之权，但人事、财政大权掌握在地方政府手里，结果当然是，地方统计局听命于地方政府首长，为其政绩好看而服务。
对于地方政府官员操纵统计数据的做法，《统计法》只是含糊地说，“依法给予行政处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报批评”。修改后的《统计法实施细则》倒是有一条比较明确的处罚措施:企业事业组织如果虚报瞒报、伪造篡改、拒报或屡次迟报统计资料的，可被处以5万元以下罚款；个体工商户如果有上述行为，可被处以1万元以下的罚款。其实，这样的规定有点小题大做。相比之下，被调查对象不合作对统计数据真实性所产生的影响，远远小于地方政府操纵统计数据带来的危害。
当然，人们本来就不应指望通过加重惩罚杜绝地方政府的统计数字造假。正确的办法是从制度上入手，使那些想造假的官员无从下手。从这个角度看，《统计法实施细则》的一句话就具有比较重要的象征与实际意义了。这句话是，“国家统计局派出的调查队承担国家统计局布置的各项调查任务，依法独立开展统计调查，独立上报统计资料。”
如果仔细研究《统计法实施细则》的上下文，当会发现，这一条款来得相当突兀。它出现在《实施细则》的第二十二条，该条列举了国家统计局履行的九项职责，然后突然就是上面那句话，作为本条的结束。
可以合理地推测，立法者非常渴望将这一条款写进实施细则中，因为其中有一个词，对于统计的准确性具有决定性意义，那就是“独立”。《统计法》第八条规定，“统计机构和统计人员依照本法规定独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权，不受侵犯”，而修改后的《实施细则》中的“独立”更具体了。
在传统统计体制下，全国的统计数据在很大程度上依赖于地方统计局。但地方统计局受制于地方政府，上报数据的质量很不可信，连累了全国统计数据的真实性。全国性统计数据要令人信服，国家统计局就必须更多地依赖自己独立获得的数据。
国家统计局其实已经有自己的独立数据来源，那就是农村经济调查总队、城市经济调查总队、企业调查总队三支专业调查队通过抽样调查获得的数据。这些调查队所获得的数据更可信一些，因为它们不大会被地方操纵。统计局修正GDP数据，依据的正是抽样调查所获得的数据。
《统计法实施细则》强化这些调查队的功能，显示出统计体制改革的一种可取方向:事实已经证明，国家统计局依靠地方统计局获取数据，可能是一种制度设计失误。未来国家统计局将主要依靠自身力量独立地直接获取数据——这其实是中央政府管理很多事务的正确原理。
按照这种趋势，地方统计局可能将无事可干。那它们还有必要存在吗？人们确实可以提出一个问题，地方尤其是县一级政府有必要设立统计局吗？经济与社会发展的宏观数据对于决策的价值，从中央到地方到基层在急剧衰减。地方政府的决策基本上不需要依靠精密的数字，而完全可以直接诉诸民意。在管理社会的过程中，经济与社会统计数据只有辅助性功能。过分看重数据，反倒会造成一种逆向激励，使决策者获得的数据扭曲失真。
(作者系北京学者)