【包容性增长】蔡荣鑫：包容性增长理念的形成及其政策内涵

    贫困的持续存在无疑是人类社会发展的一大威胁和挑战,因而理所当然成为联合国、世界银行、亚洲开发银行等国际组织和世界各国、尤其是发展中国家所必须共同面对和致力解决的问题。贫困减除的先决条件之一是对贫困内涵、起因等关键性问题有清晰和准确认识。人们对于贫困的认识,已经历了收入贫困、能力贫困以及权利贫困的深化过程。收入贫困是指总收入水平不足以获得仅仅维持身体正常功能所需的最低生活必需品。这种从物质缺乏角度考虑生存需要的贫困概念曾长期主导国际社会的扶贫努力和各国的政策实践,但这种观点也因为只关注贫困人口低水平的物质和生存需要而广受批评。阿马蒂亚·森在20世纪70、80年代的一系列研究则将人们对贫困的理解带入一个新阶段。在阿马蒂亚·森看来,贫困意味着贫困人口缺少获得和享有正常生活的能力,其真正含义是贫困人口创造收入能力和机会的贫困;造成贫困人口陷入贫困的原因是他们获取收入的能力受到剥夺;低收入、疾病、人力资本不足、社会保障系统软弱无力、社会歧视等都是造成人们收入能力丧失的不可忽视的因素。20世纪80、90年代,为纠正既往理论研究和贫困减除实践忽视贫困人口主观能动性的问题,经济学家们开始试图从穷人的角度来看待贫困,从而将贫困概念扩展到权利贫困。权利贫困的观点认为,贫困不仅仅是收入和支出水平低下,也包括人们发展能力(教育、健康和营养等方面)的低下,此外,贫困还涉及脆弱性、无话语权、无权无势、缺乏法律保护、不受尊重、被禁止利用新的经济机会以及社会排斥等因素。

　　与人们对贫困认识的上述深化过程相对应,在20世纪中期以来,人们关于经济增长的认识也在不断深化,增长理念经历了从单纯强调增长、到“对穷人友善的增长”、以及“包容性增长”的演进。世界银行于1990年提出“广泛基础的增长(broad—based growth)”,其后进一步提出“对穷人友善的增长(pro—poor growth)”的理念,并以此制定世界银行的贫困减除政策以及指导各国相关实践。“对穷人友善的增长”理念强调要形成一种使穷人能参与经济增长并从中获益,以及增加自身人力资本投资的良性循环机制。“对穷人友善的增长”理念的形成及其在实践中的应用,表明人们对于贫困的认识,已经突破了收入贫困理论以及“涓滴假说”的局限,开始意识到有必要检讨经济增长模式和战略,针对贫困问题采取特定的措施,而不是坐视或期望经济增长本身能自动实现贫困减除。此外,“对穷人友善的增长”的理念吸收了能力贫困理论要素,开始重视贫困人口人力资本的培育和能力的提升,强调将贫困人口吸收到增长过程中,确保贫困人口能参与经济增长、在这个过程做出贡献,并合理分享增长的成果。

　　进入21世纪,亚洲开发银行和世界银行在“对穷人友善的增长”基础上,先后提出了“包容性增长(inclusivegrowth)”的理念。“包容性增长”可以界定为倡导机会平等的增长。这一界定将产生收入差异的根本原因区分为两大类:一类是个人背景的不同,另一类是个人的努力与勤奋程度的不同。这一分类使人们得以区分“机会的不平等”与“结果的不平等”这两个相关而又不相同的概念。机会不平等通骷是由个人背景的不同所造成的,而结果的不平等则既反映机会不平等外,也包含了个人努力和勤奋程度的差异。倡导机会平等是“包客性增长”的核心,强调机会平等就是要通过消除由个人背景不同所造成的机会不平等,从而缩小结果的不平等。“包容性增长”理念强调要建立具有包容性的制度,提供广泛’的机会,而不是将增长政策和具体旨在实现公平的政策割裂开来;强调通过维持长期及包容性的增长,确保增长效益为大众所广泛共享。在政策层面,以“包客性增长”为中心的发展战略包括三个相辅相成的支柱:一个是通过高速、有效以及可持续的经济增长最大限度地创造就业与发展机会;二是确保人们能够平等地获得机会,提倡公平参与;三是确保人们能得到最低限度的经济福利。

　　“包容性增长”理念的形成,与20世纪80、90年代发展起来的权利贫困理论以及关于社会排斥方面的研究密切相关,“包客性”反映了这种理念对公民权利的强调和对社会排斥问题的重视,强调贫困人口不应因其个人背景的差异而受到歧视,不应被排除在经济增长进程之外,而“包容性增长”所倡导的机会平等则强调贫困人口应享有与他人一致的社会经济和政治权利,在参与经济增长、为增长做出贡献、并在合理分享增长的成果方面不会面临能力的缺失、体制的障碍以及社会的歧视。

　　“包容性增长”战略所期望实现的平等是多维的,具体表现为获得机会的平等、获得公共品以及服务的平等以及社会安全网保障等方面的平等。其本质是要消除贫困人口在上述领域相关权利方面的贫困,这使得“包客性增长”理念虽然源于“对穷人友善的增长”,但明显超越了它,因为“对穷人友善的增长”尽管也涉及贫困人口的人力资本和能力,但仍然主要侧重于收入不平等,未给予权利贫困理论所强调的社会排斥以及权利缺失以足够的重视。

　　“包容性”增长理念的形成是人们对贫困认识深化的必然结果。权利贫困深刻揭示贫困的本质是贫困者所享有权利的贫困,这种贫困观点强调贫困者应拥有与当前社会发展阶段相适应的合理公民权利,这些权利是多维度的,当贫困者本应拥有的这些权利受到剥夺时就会造成机会的不平等、并产生社会排斥。“包客性增长”理念的核心要义正是要消除贫困者权利的贫困和所面临的社会排斥。实现机会平等和公平参与。使包括贫困人口在内的所有群体均能参与经济增长、为之做出贡献、并由此合理分享增长的成果。权利贫困和“包容性增长”理论的一个隐含前提是对贫困人口脱贫意愿和能力的尊重和信任,强调贫困人口可以而且应该成为经济增长和社会发展的积极推动者,而非消极被动的受助者和被怜悯者;贫困人口可以为经济增长做出贡献,决策者所要做的是努力消除市场失效及不合理制度安排和权力分配所导致的管治失效和社会排斥,为贫困人口、尤其贫困家庭的下一代培育和提升人力资本、参与经济增长提供必要的教育、健康等公共服务,创造公平的竞争环境,并为那些因先天条件限制而致贫或确实无法通过自身努力而脱贫的群体提供必要的社会保障。

　　我国既往的贫困减除工作基本上集中于经济领域和农村地区,关注的是如何提高贫困人口的收入水平,因此曾经对贫困地区采取过大规模的开发性扶贫政策。事实证明,这种开发性扶贫政策即便能取得一定的效果,也不意味着能一劳永逸地使贫困人口永久脱贫,因为这些政策除了将贫困者基本排除出决策过程因而难以考虑贫困者的利益诉求和实际需要之外,还忽略了贫困者之所以贫困,根源在于其能力和权利的贫困,而这些并不是仅着眼于促进贫困地区经济增长的开发性扶贫政策所能给予足够重视并加以解决的。

　　令人欣喜的是,近年来,在全面总结既往经济增长和贫困减除实践的经验教训基础上,中央的发展理念已经发生了深刻变化,科学发展观、“和谐社会”、“又好又快发展”等理论和政策主张相继出台,最近召开的十七届三中全会更是为推进农村改革发展进行了战略部署。全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》强调坚持以人为本,尊重农民意愿,着力解决农民最关心最直接最现实的利益问题,保障农民政治、经济、文化、社会权益。提高农民综合素质,促进农民全面发展,充分发挥农民主体作用和首创精神,紧紧依靠亿万农民建设社会主义新农村。《决定》还提出,要巩固和完善强农惠农政策,把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村,推进城乡基本公共服务均等化,实现城乡、区域协调发展,使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。加强农民工权益保护。逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇,等等。

　　《决定》所体现的对农民多维度权益的重视和保护切合权利贫困理论的要求,而尊重和发挥农民主体作用和首创精神、城乡基本公共服务均等化、确保广大农民平等参与现代化进程,共享改革发展成果,实现同等待遇等政策取向无疑正是“包客性增长”理念和政策内涵在实践中的题中之义。《决定》精神和相关内容的贯彻落实及其政策成效值得期待!