对企业登记审查责任有关问题的思考

2008年作者： 南华
企业登记审查责任问题，一直是困扰工商机关执法责任的一个重大问题，虽然《行政许可法》第三十一条已明确规定：申请人对其申请材料实质内容的真实性负责。但在理论上以及行政执法和司法实践过程中，对工商机关在履行企业登记的审查职责中应承担的责任，存在着不同的认识。本文拟对工商机关在企业登记过程中与审查责任有关的问题，谈一些粗浅的想法：

一、登记审查的审慎义务问题

企业登记的审慎审查原则是指导企业登记人员对申请材料进行认真慎重地审查，并尽到了注意的义务。把握审慎审查原则，应该从三个方面来理解：一是企业登记人员应该做到主砚上无过错，客观上做到了法律、法规、规章所要求的标准、步骤、条件等。二是从方法手段上看，企业登记人员是通过一般的方法和手段进行审查，如直观的、字面上的，对申请材料的语言文字、逻辑关系、文件格式、文件数量等作出判断，而非通过特别的方法和手段，如调查、鉴定、勘验等。三是从知识经验上看，应按照一般的企业登记人员的知识范围和工作经验，做与其职责和能力相应的恰当理解。因此，企业登记审查不是不审查，也不是随便审查，而是要遵守审慎审查的原则，既不能苛求对一切把关，也不能做任意的狭义解释，而应当以企业登记人员在登记审查中是否尽到了注意的义务为标准，具体地讲，就是企业登记人员依据《企业登记程序规定》的规定，通过一般的方法和手段，根据其知识范围和工作经验，按照其职责和能力对申请人申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行形式审查，在形式审查过程中出现了需要进行实质审查的情形时，通过特别的方法和手段，对申请材料的实质审查的情形时，通过特别的方法和手段，对申请材料的实质内容进行核实，符合这一客观标准的，企业登记机关可以免责，否则就要承担相应的责任。

二、形式审查和实质审查问题

所谓形式审查，是指行政机关对申请材料的形式要件进行审查，即审查其申请材料是否齐全、是否符合法定形式，对于申请材料的真实性、合法性不作审查。所谓实质审查，是指行政机关不仅要对申请材料的要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。企业登记的审查应该理解为一般情况下主要是形式审查。所谓一般情况下，是指没有出现需要进行实质审查的情形，所谓“主要”是指对大多数企业是形式审查，只有少数企业还需要进行实质审查，企业登记审查主要是形式审查，其理由和依据是：

一是法律的规定。根据《行政许可法》第三十一条、第五十六条的规定，对企业登记的审查，可以归纳为三层含义：（1）申请人对申请材料真实性负责；（2）企业登记机关对企业设立申请应当当场登记这就表明企业登记一般是形式审查；（3）需要对申请材料的实质内容进行核实的，进行实质审查。这是讲的需要不是指所有企业，而是由登记机关根据申请的情况予以确定。

二是企业登记的性质决定。企业登记是一种商事登记，是一种普通许可，其登记的作用主要体现在公示登记信息，维护交易安全和交易便捷。企业登记的效力表现在证明效力、公信效力和对抗效力三个方面，企业登记是外观主义原则，也就是说一经登记，即推定其合法有效，通过企业登记簿、营业执照和登记公告，证明其合法性，未经登记不具有对抗第三人的效力。因此，企业登记的性质决定了审查应该以形式审查为主。

三是效率优先原则确定。为了保证市场交易的高效便捷，放宽市场准入，降低门槛，提高登记的效率，是市场经济的必然要求，如果每个市场主体都是经过登记机关严格的实质性审查，势必影响交易便捷，增加交易成本，阻碍经济的发展。

在申请人对申请材料真实性负责的前提下，企业登记机关对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，笔者认为，所谓申请材料齐全，是指依照企业登记法律、行政法规和规章要求申请人提交了全部材料。所谓符合法定形式，是指申请材料符合法定时限，记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。需要进行实质审查的，企业登记机关应当启动实质审查程序。需要进行实质审查的情形主要有以下四种：（1）审查时发现申请材料表面上存在瑕疵。如同一人的签字笔迹明显不致，申请材料中有涂改痕迹，逻辑关系混乱等。（2）接到举报反映申请材料虚假，如反映公章、签字、文件造假等；（3）关系他人重大利益。如相邻关系、竞争关系、知识产权关系、契约关系等；（4）法律、法规、规章规定，可由企业登记机关进行实质审查的情形。如专门的法律、法规对某类企业设定了特殊条件，但没有规定审批机关，因此，企业登记机关应依法对其企业设立条件进行实质审查，如农药经营。

三、审批机关与登记机关审查的关系问题

对涉及公共利益和人民生命财产安全的特殊行业，通过法律、行政法规对企业设立的条件作出了专门的规定，并规定了相应的审批机关。在这种情况下，企业设立申请应先向审批机关申请批准，凭审批机关的批准证件，到工商机关办理企业登记，也就是说审批机关的审批，是企业登记的前置条件。这就涉及审批机关与登记机关各自的审查责任问题。

一般情况下，企业设立凡是需要前置审批的，审批机关应对企业设立进行实质审查。审批机关的审查：一是应对企业的设立条件进行实质审查。主要是资金、场所、设备、人员、制度等。二是应对企业的设立是否符合产业政策进行实质审查，主要产品、技术、设备等。三是应对企业的设立是否符合专门的法律、法规的规定进行实质审查。如银行、保险、电力、药品、食品等行业的专门法律，企业申请的事项应该符合这些专门的法律规定。

对需要进行前置审批的企业，登记机关的审查应该是形式审查，但对前置审批机关的批准文件存在以下五种情形的，企业登记机关有权拒绝登记。（1）越权审批。如按法律、行政法规的规定应该由国家审批的，部门批了；应该由中央审批的，地方批了；应该由省里审批的，市、县批了；应该由甲部门审批的，乙部门批了等；（2）批准证件格式不规范。按法律、行政法规规定审批机关应该颁发许可证或批准证书的，而是在申请报告或表格上签署意见。（3）批准文件不齐全。根据法律、行政法规的规定，一些行业的企业要求几证齐全，如果缺少一个许可证，企业登记机关不能核发营业执照。如娱乐场所经营单位的设立，需要文化、公安、卫生三个部门审核。（4）记载事项不符合法定要求。专门的法律、行政法规对企业的登记事项、组织机构、章程等没有特别规定的，应该适用《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》的规定。（5）超过法定期限，审批机关对企业的设立批准后，申请人应在法定的期限内，向企业登记机关申请登记，超出法定期限的，应重新审批或确认该项批准的有效性。（武阳）