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和谐“大合唱”——村级民主自治机制建设的邓州样本
记者　曹树林
2009年12月11日08:12  来源：人民网-《人民日报》
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豫西南邓州市，一个人口155万的典型农业市，近年来经济总量、财政收入连续保持两位数增速。推进新农村建设，全市578个建制村和61%的自然村开展了修路架桥、治理坑塘、修建游园、架线通电等村庄整治和建设，群众自愿捐资投劳共计折合人民币3亿元，农村面貌焕然一新。
在农村经济社会快速发展的同时，邓州市党群干群关系也更加密切。2006年以来，全市农村信访量下降74%，集体访、越级访下降95%，村级干部、党员违纪违法案件下降95%。
“这些变化得益于‘4+2’工作法！”邓州市的干部群众这样说。
走出困局
创新乡村管理模式
随着农村改革发展的不断深入，近年来，乡镇基层工作面临不少新的考验：农村的主体人群从单纯的农业劳动者转变为从事多种职业的社会群体，参政和维权意识、能力不断提高。而与此同时，大量的村级公共事业亟待发展，国家的各项惠农政策需要村级具体落实，宅基地、计划生育、集体资产处理等热点、难点问题升温。面对新形势、新问题，不少村组干部“老办法不顶用，硬办法不敢用，新办法不会用”，村级组织建设面临考验。
南阳市委常委、邓州市委书记刘朝瑞说，以“多予、少取、放活”为核心，新时期党的农村政策体系逐渐形成，农村发展进入新的阶段。但农村管理体系尚未从传统的模式中摆脱出来，从而衍生出形态各样的困难和问题。这些困难和问题，是农村党的建设必须探索解决的重点和难点。
从2004年开始，邓州市委决定以民主管理为突破口，探索新形势下加强农村党组织建设，落实村民自治制度，建设和谐新农村。当年7月，市委首次提出村务公开、民主管理要抓程序，要创新方法。
次年9月1日，在认真归纳总结的基础上，邓州市规定：今后，但凡村里的重大事项决策，先由村党支部提议，再交村“两委”商议，然后交村党员大会审议，最后由村民代表会议或村民大会作决议，这叫“四道会议”；决议形成后，还要公示征求意见，公示实施结果，这叫“两次公示”。
这是邓州第一次提出“四议两公开”即“4+2”工作法，并以市委、市政府的名义，要求在全市村务公开、民主管理工作中推行。邓州市委组织部长李中龙说，“4+2”工作法是形势逼出来的，实践中学出来的，也是老百姓盼出来的！
罗庄镇冯坡村由“乱”到“治”，就受益于“4+2”工作法。由于历史遗留的派系争斗，这个村的两派村民互不往来，村子发展受到严重影响。2005年底，“4+2”工作法推行到了冯坡村。在“四道会”、“两公开”的框架内，两派之间无原则的争权夺利，逐渐被村庄整治等涉及全体村民切身利益的大事所取代。
2006年春节，冯坡村召开大型团拜会，新选出的村“两委”将村庄发展三年规划交到了全体村民的手上。通过层层宣传发动，难题逐个破解，短期内全村筹措资金20多万元。记者采访时，冯坡村已实现了“三年任务两年完成”，共投入80多万元在3个自然村新修水泥路5.2公里、下水道2500米，村内文化茶馆、文化广场、卫生室、标准化幼儿园和希望小学样样俱全。
破解难题
“独角戏”变成“大合唱”
邓州市燕店村工业园区拥有企业38家，年总产值3.5亿元，吸纳本村及周边村民2600余人就业。这是全南阳市形成规模的唯一村级工业园区。
当初寻找发展致富的路子，村支部也走过“麦城”。
2005年下半年，为了壮大村集体经济，燕店村招商引资120万元，准备在一块荒地上建砖场。这可是村里面的大事情，于是，启动了“4+2”工作法。
燕店村党支部书记牛正科说，办砖场能给村里带来经济效益，因此前期的村委会提议、村“两委”商议、党员会审议都顺利通过了，没想到在最后一关“卡了壳”。
“村民代表表决时，65名代表交了40多张反对票。”牛正科说，村民们认为，砖场是个“地老虎”，占用了宝贵的土地资源。
建砖场的事泡了汤，但发展致富的路还得找。村党支部吸取教训，聘请专家来考察论证后，提议立足本村靠近公路、周边乡村农作物种植面积大的优势，建工业园区发展粮油深加工产业。牛正科的心里又打起了鼓：这次工业园区占地更多，群众能同意吗？如果提议再次被否，党支部的威信还怎么树立？
于是在开“四道会”之前，党支部先摸底。“大大小小的沟通会开了不下20次，先向群众解释建设意图，充分了解群众意愿，向他们算账、做工作、争取支持，然后再正式进入民主决策程序。这用了月把子时间。”牛正科说。
“群众富了，干群关系好了，我们感受到村民和我们是一条心了。”牛正科笑了，他说，现在，用“4+2”工作法，请群众参与决策、监督，由原来村“两委”唱“独角戏”变成群众广泛参与的“大合唱”，“啥工作都好开展了”。
刘朝瑞说，“4+2”工作法具有较强的整合功能，把党支部、村委会、党员和村民代表等不同层面的意见诉求，纳入到一个统一的运作框架中，从而使决策过程更加科学、决策内容更加正确、决策执行更加顺畅。
民主管理
支部责任更加重大
“把农村的事交给农民议、农民定、农民干，村干部的权力受到约束，会不会削弱党在农村基层的领导？”
邓州市白牛乡白东村党支部书记郑绪有告诉记者，“4+2”工作法不仅没有削弱党的领导，反而加强了基层支部的责任，对班子的能力、素质和工作方法提出了更高的要求。
运用“4+2”工作法，白东村近年来办成了几件多年想干的大事：建成养殖小区，完成对董庄自然村“空心村”的治理，解决了历史留下的宅基地纠纷问题。3件事办下来，郑绪有最大的体会是，支部提出的议题要科学。啥叫科学：利国利民，群众满意。做到这一点，可不简单，得做大量深入细致的工作。
支部提出的养殖小区方案，三易其稿才获全体村民通过。一议，因党员代表认为操作过于简单，容易引起村民不团结被否决；二议，因村民代表认为土地租金偏低被叫停；第三套方案，对土地置换和租金等事宜，都按村民意见作了合情合理的调整，顺利通过。
对董庄村的“空心村”治理，白东村支部制定了更加细致的工作办法。主街道建成后，村中有能力的人家按规划自行建房；手头不宽绰的农户，由党员干部出工帮助；村里出面协调利用老村中的建筑材料。一年半下来，董庄村100多户人家全部搬迁到街道两旁，腾出土地100多亩。
李中龙认为，村党组织既是“4+2”工作法决策管理事项的发起者，也是整个流程的组织者，还是决策实施的推动者。
“4+2”也调动了农村党员的积极性。桑庄镇陈堂村党员陈新周就深有感触：过去不少时候，党员是个名分，凡事都由干部定，没有积极性，都很少参与村里的事务；现在不同了，必须参与其中，与大家一起商定村里的事务。
有这样一组数字对比，可以看出“4+2”工作法给邓州基层组织带来的新局面：2005年，邓州市578个村党组织中，“后进村”37个，占6%；工作勉强运转村76个，占13.1%；有严重分歧的村“两委”有86个。当时的许多村“两委”是“好事争着干、难事推着办、麻烦事都不揽”，而“4+2”工作法运转4年后的今天，邓州市一类支部达到95%，二类支部则降至5%，已有79%的党支部书记、65%的党员干部成为农村“双强”带头人。
通过4年多的运行，“4+2”工作法从根本上转变了基层干部的思维方式和工作方法。邓州市578名村党支部书记、13126名村组干部和30021名村民代表及6900多名监督、理财小组成员接受了分批培训和实战磨砺，运用得心应手。
如今，邓州市的基层干部对“4+2”工作法也有了一些规律性的认识：
——村民自治范畴之内的重大事项，如新农村建设长期发展规划和年度计划制定、村集体土地承包、租赁等，重点放在决策事项的逐级论证、层层审核上，确保其可行性和实效性。
——县乡两级政府确定的中心工作，如农田基本建设、农业综合开发、土地整治、村庄整治等，重点放在教育引导、统一思想，确保顺利通过，尽快付诸实施。
——各级党委政府有关政策的落实，如生育证的发放、各种财政补贴的发放、社会扶养费的征收，重点放在宣传发动、增加透明度上，确保公平。
评价“4+2”工作法，群众的语言更生动：“领头雁，导航向；群英会，共磋商；先锋队，细把关；主力军，拿主张；人人心中亮堂堂，件件办到心坎上。”

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