上海转型遭遇天花板

　　The Glass Ceiling of Shanghai's Reform

　　上海必须经受经济低增长带来的严峻考验，努力寻找突破

　　各种“天花板”的有效途径，从而打开转型发展的机遇之门

　　上海“率先”触摸哪些转型“天花板”

　　■ 文/邓的荣

　　国家在这个特殊时刻再次明确上海的定位，也是在强调上海避免发展摇摆，代表国家主动参与世界经济的新一轮较量

　　上海新一轮经济结构调整与转型的大幕已经开启，转型目标明确：加快形成服务经济为主的经济结构。

　　金融危机成为

　　经济转型的直接诱因

　　上海经济转型源自本身经济结构的短板，而金融危机则成为转型的直接诱因。“率先”转型的上海也“率先”触摸到了发展的“天花板”

　　改革开放以来，上海大规模经济转型有两次。16年前的第一次转型，目标是为了产业升级，由纺织等劳动密集型产业为主导，转为以IT、汽车、装备制造等高新技术产业、重化工业为主导。这是上海产业结构由“轻”变“重”的升级，其标志性事件是当年上海百万纺织工人大转岗。

　　而这一次上海经济再转型，则是转向第三产业为主导，紧密围绕经济、金融、航运、贸易“四个中心”建设而发展现代服务业。这将是上海产业结构在更高层次上由“重”向“轻”的回归，其标志性事件是2009年3月25日国务院常务会议正式明确上海建设“两个中心”时间表：2020年上海基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心、具有全球航运资源配置能力的国际航运中心。

　　上海经济转型源自本身经济结构的短板，而金融危机则成为转型的直接诱因。

　　2008年爆发的全球金融危机，将经济外向度相对较高的上海推上了“滑铁卢”。2008年上海重化工业在GDP构成中占比高达75%，工业产品近1/3出口。金融危机冲击导致外需萎缩，工业总产值连续7个月负增长。2008年上海GDP增长率为9.7%，17年来首次低于两位数，2009年第一季度增速仅为7.1%。

　　此前上海以高出全国平均数的增长率朝前发展，得益于上海经济结构率先进行第一次转型，由传统工业迈向重化工业；如今上海经济风光不再，也正是因为上海重化工业的资源、能源、环境等约束接近增长的极限。

　　金融危机也开启了国际经济、金融格局新一轮分化重组进程。国家在这个特殊时刻再次明确上海的定位，也是在强调上海避免发展摇摆，代表国家主动参与世界经济的新一轮较量。

　　率先推进转型，是上海的光荣与责任。但“率先”转型的上海也“率先”触摸到了发展的“天花板”，弹跳空间受到制约。

　　“上海必须经受经济低增长带来的各种考验，努力寻找突破各种发展‘天花板’的有效途径，从而打开经济转型的机遇之门。” 上海市政府决策咨询专家、上海海关学院副院长石良平教授说。

　　第一块“天花板”：

　　有限的土地资源

　　难以承载庞大的经济体量

　　土地资源的刚性约束，成为上海商务成本居高难下的总阀门

　　上海是一个人口多、土地资源相对缺乏、环境容量十分有限的特大型城市。从长远看，土地资源总量的有限性和可用量不断减少的趋势不会改变，资源环境已对经济社会发展产生了刚性约束。

　　在农田保护政策以及上海有限的土地资源下，上海建设发展和土地资源间的矛盾已非常突出，成为上海经济进一步发展的瓶颈限制。上世纪九十年代，上海每年新增十万亩建设用地，为上海的建设和发展提供强力的支持，但如今土地资源日益短缺，上海每年新增建设用地已减少到五万亩。

　　土地资源的刚性约束，成为上海商务成本居高难下的总阀门。

　　各种拓展发展空间的方法都想过了。比如，在中心城区实施“退二进三”以增强土地集约使用率，在市郊区域居住向城镇集中、工业向园区集中、农田向规模经营集中“三个集中”战略，但刚性约束还是难以突破。

　　近年来上海不少工业开发区尝试“飞地”式拓展发展空间，如漕河泾开发区到浙江省海宁市建设漕河泾开发区海宁分区，闵行经济开发区将项目放到盐城等。

　　“浦东提前用完了的2020年用地指标，南汇并入让新浦东有了转身之地。一些工业开发区各自想办法求发展，但整个上海6000多平方公里的总面积没有变动，用地约束让上海很难转身。”石良平说。

　　建设用地指标配置制度对区域经济格局的调整形成了制约。“能不能尝试对各地用地指标‘转移购买’的办法来缓解矛盾？”复旦大学经济学院产业研究中心主任陆铭教授说。

　　按照陆铭设想，如果沿海地区缺建设用地指标而内地有的话，至少应该允许沿海到内地买这个土地指标——包括可能由宅基地复耕所产生的建设用地指标——这样，内地相对更多地保留耕地，沿海更多地发展工业，内地的大量劳动力再进一步向东部转移，并与户籍制度一起联动改革，让内地农村劳动力在沿海转化为市民，实现用地指标和劳动力一起再配置。

　　第二块“天花板”：

　　用管理制造业的方式

　　发展不好服务业

　　用管理制造业的思维来管理服务业，驴头不对马嘴。政府职能转变和管理能力提升的任务十分迫切

　　“发展制造业我们有的是办法，但发展服务业却出现了‘办法恐慌’。”上海交大经济学院执行院长陈宪教授说，“而更可怕的是有些人对此却缺乏认识，对继续沿用管制造业的老经验充满自信。”

　　这样的结果必然是要么越位，要么缺位，不该管理的多管了，该管的没管好，而管理者自己却不知道是怎么回事。

　　在一次有关部门召开的创意产业发展座谈会上，一位管理者慷慨陈辞：“我们要抓好一大批创意园区项目，我就不信，我们将钱砸进去就砸不出一个好的创意产业来。”

　　陆铭对此不以为然：“一味砸钱注定砸不出创意。”

　　在制造业时代，强调是规模效应，政府在资本、信息两方面的巨大优势可以发挥得淋漓尽致，因为制造业讲究规模，政府的资本优势派上了用场，而制造业时代信息流通方式的限制，让政府成为运用信息的近水楼台。

　　在服务业时代，强调的是个性和创意。跟人才、信息、技术、创意相关的，首先是个性。设计、文化、教育、医疗等，强调人的思想，人的活力，强调创造性活动。政府在资本、信息方面的优势顿时威力锐减。

　　“政府职能转变和管理能力提升的任务十分迫切。在服务业时代，我们缺的不是钱，而是创意，是呵护创意的公共政策和社会氛围”。陆铭说。

　　第三块“天花板”：

　　形成于工业化初期的税制

　　束缚了服务业发展

　　废止营业税或者是大幅度降低营业税税率，服务业将有一个井喷式的发展

　　转型异常艰难，直接的、具体的表现，是种种来自传统体制的障碍仍然束缚着服务业，尤其是现代服务业的发展。其中一个突出的障碍，就来自现行的税收制度。

　　上海交大经济学院执行院长陈宪教授对此进行过专门研究。他说，我国的税收制度形成于工业化初期，尽管以后几经改革，但其基本架构和思路，仍然是与以工业经济为主的产业结构相适应的，对发展工业经济是促进，对新兴的服务经济来说却是遏制。

　　比如服务业的营业税，就有明显弊端。其一，由于是对交易额征税，营业税将直接抑制市场交易的规模；其二，营业税同样有重复征收的问题，在专业化要求越高的经济活动中，重复征收的频率就越高。而且我国的营业税税率几十年一贯制，一般为5%(加上其他附加，服务业企业营业税的实际税率为5.55%左右)。如果说这个税率是与当时的产品税相适应的，那么，当产品税改为增值税以后，特别是在2009年增值税转型(从生产型转为消费型)以后，人们说服务业企业相对于制造业企业税负过重，就一点都不为过了。

　　服务业企业除了要征收营业税，还和制造业企业一样，要对其利润征收25%的公司所得税。就成本结构而言，服务业企业与制造业企业最大的不同是，绝大部分服务业企业的劳动成本和人力资本成本，是占比最高的成本，这和大部分制造业企业物料成本占比最高形成对比。我们知道，劳动成本和人力资本成本均表现为个人收入，因此要征收个人所得税。与此同时人力资本参与分配的一个具体表现，就是获得分红或奖金，由此产生的个人收入也要征收个人所得税。

　　“正是因为考虑到服务业企业缴纳了公司所得税，以及占其营业额比重较高的个人所得税，在大部分成熟市场经济国家，服务业企业是不缴纳营业税的。”陈宪强调说，“这是我国基于服务经济的税收体制改革需要借鉴和参照的做法。”

　　废止营业税或者是大幅度降低营业税税率，服务业将有一个井喷式的发展。与此相关的创业、并购等经济活动亦将活跃起来，由此产生的对国民经济与社会发展的推动，对产业结构升级和发展方式转变的作用是不可估量的。

　　陈宪认为，作为过渡性办法，要尽快大幅度降低营业税税率，降低服务业发展的税制门槛。从目前中央政府给予上海“两个中心”建设的有关税收优惠政策中，我们已经发现这一改革的价值取向。

　　第四块“天花板”：

　　人口老龄化与户籍屏障

　　销蚀着城市竞争力

　　如果不抓紧考虑对年轻外来人口放松户籍限制，上海将很难有机会赢得未来；上海人才引进只盯着尖端人才是一个误区，一个赵本山身后有10个小沈阳、100个小小沈阳，还有成千上万个无名者

　　中国未富先老，上海尤为突出。

　　看看几个统计数据。2010年，上海老年人口总数将达312万人，约占总人口的23%；上海有310万退休职工，预计2030年最高峰时将达到500万人；目前80岁以上的老人有50万人，高峰时将达100万人；目前上海每3个在职的上海人要养2个退休的，而全国这一平均数是3.2个人养1个人。

　　老年人口带来养老保险的巨大压力。目前上海享受各类养老金的人数达到了290.06万人，每年财政用于弥补社保的窟窿是170多亿元，占比18%，全国独此一家；2008年上海市本级支出执行数994.5亿元中，社会保障和就业支出达172.2亿元，在16个大项支出里，仅次于230亿元的公共基础设施建设支出。

　　“恰恰是那些养老压力大的大城市，同时也是控制外来人口拥有本地城镇户籍最严的地方，由于大量城市的移民没有像户籍劳动力那样交纳养老保险，养老金‘入不敷出’的问题当然就严重起来了。”陆铭说。

　　如果解决养老问题的方式是增加这些城市中年轻人口的比重，那么，是应该放松计划生育政策，还是放松户籍管制？

　　“当然是放松户籍管制。” 陆铭强调，“如果不抓紧考虑对年轻外来人口放松户籍限制，上海将很难有机会赢得未来。”

　　首先，简单地通过提高生育率来缓解城市的人口老龄化问题，还需要面对新生儿出现天生残疾或疾病的风险。而如果提高移民转变为户籍人口的数量，有两方面好处：一方面，这部分城市新移民的人口素质已经有所保证，特别是当城市政府优先对大学毕业生放松入户管制时，更是对提高户籍人口的平均素质有利。

　　另一方面，相对来说，在城市不断扩容的过程中，移民的平均年龄将大大低于原城市人口，这可以显著地缓解原城镇居民的老龄化问题。也许有人会认为，这对于农村来说不公平，这种看法没有想明白一点，那就是城市化进程可以提高劳动生产率，这对农村也是有利的。

　　“换句话说，当一个农村劳动力从农业生产转向城市的工业和服务业生产，他的收入可以成倍地提高，这其中一部分收入通过社会保障税的形式用于支持当前的养老体系，而他本人则在未来退休后获得下一代人的养老支持。同时，由于收入总量大幅度提高，他的收入中还可以有一部分用于留在农村的父辈养老。”

　　“大城市户籍改革，无法回避公共服务和户籍之间存在的悖论：由于财政的约束，地方政府在增加城市户口后缺乏提供相应公共服务的能力。”复旦大学国际关系与公共事务学院唐亚林教授说。

　　唐亚林说，“现在已经到了调整户籍管理思路的时候了。我们要明白：人口的城市化比土地的城市化更重要；新增人口作为市民的意义比劳动力的意义更重要；获得均等的公共服务比获得城市居住权更重要。”

　　与人口、户籍相连的另外一个问题是人才引进政策。近年来上海大力引进海外高层次人才，包括多次从华尔街招聘高端金融人才，但毕业大学生就业困难的问题却一直难以缓解，甚至出现白领“外逃”的“围城现象”。

　　引进高端人才当然不可或缺，但假如在实际操作中将其作为人才引进的唯一方式却陷入了误区。陆铭说，我们也要转变观念，不是吸引大量尖端人才，而是吸引大量高素质人才。要知道，一个赵本山身后有10个小沈阳，有100个小小沈阳，还有成千上万个无名者。

　　第五块“天花板”：

　　公共政策思维不能永远是只见树木不见森林

　　目前的公共政策源自工业经济管理思维，偏向于组合式，一个政策解决一个问题；而发展服务经济则更强调整体性、协调性，公共政策思维也必须随之调整

　　经济转型需要通过一定的制度安排来实现的，其主要体现为政府公共政策的制定和实施。目前的公共政策源自工业经济管理思维，偏向于组合式，一个政策解决一个问题；而发展服务经济则更强调整体性、协调性，公共政策思维也必须随之调整，要以全局性思维来替代局部性思维。

　　“前者就好比只见树木不见森林，而后者却是既见森林也见树木。” 唐亚林说。

　　陆铭仔细推敲过城市廉租房基本上部署在郊区这项政策是不是有偏颇。当一个城市处在工业化阶段时，因为工业大量集中在城市的外围，这时，低技能的劳动力的岗位也大量集中在市郊的制造业里。但是，当城市的发展阶段进入后工业化阶段以后，低收入的服务业从业者的工作岗位大量集中在市中心，这就需要政府在城市中心的不远处布局一些廉租房，使得这部分人的工作和生活地点在空间上较为接近。

　　“有人可能说，城市中心地价和房价那么贵，廉租房只能布局在远郊。但是请想想，如果是这样，那些低收入者就会失去工作，而住在城市中心的高收入者如果没有足够的低价服务，他们的生活成本也会升高，生活质量也将下降，结果可能恰恰是‘双输’。”陆铭说。

　　再以城市地铁停运时间为例。现在上海地铁每天运营时间最久的也在晚上11点就停运了，理由是要考虑地铁营运效益、线路养护等方面的问题。为什么地铁不可以延迟到晚间12点、凌晨1点呢？为什么我们只是就地铁效益谈地铁效益，而不从全市整体效益上设计地铁营运？假如地铁不可以延迟到晚间12点、凌晨1点，这将对城市就业结构、产业结构、市民生活方式、生活质量，甚至城市节能减排等现实问题产生怎样的影响？

　　“其实很多公共政策都被局部思维所挟持，造成的结局往往是一赢多输，很不划算。”

　　石良平

　　上海市政府决策咨询专家

　　上海海关学院副院长、教授 

　　上海必须经受经济低增长带来的各种考验，努力寻找突破各种发展“天花板”的有效途径，从而打开经济转型的机遇之门

　　陈  宪

　　上海交通大学经济学院执行院长

　　教授  

　　发展制造业我们有的是办法，但发展服务业却出现了“办法恐慌”。而更可怕的是有些人对此却缺乏认识

　　陆  铭

　　复旦大学产业研究中心主任

　　复旦大学经济学院教授    

　　在服务业时代，我们缺的不是钱，而是创意。政府职能转变和管理能力提升的任务十分迫切。一味砸钱注定砸不出创意

　　唐亚林

　　复旦大学国际关系与公共事务学院

　　教授 

　　人口城市化比土地城市化更重要；新增人口作为市民的意义比劳动力的意义更重要；获得均等的公共服务比获得城市居住权更重要

　　陈  钊

　　复旦大学中国研究中心副主任

　　复旦大学经济学院教授   

　　政府是否能从制度上创新，为刚毕业的大学生提供廉租房制度？把高端的人留在上海，更多高端的人也会跟随进来

　　干春晖

　　中国工业经济学会副理事长

　　上海财经大学教授     

　　为什么上海出不了这些优秀的企业家，出不了这些业内领军企业？关键是，上海国资改革的思路需要改变，必须走市场化道路