公共财政条件下财政监督的定位与研究

公共财政条件下财政监督的定位与研究

[摘要] 财政监督是经济监督体系的重要组成部分，也是财政部门为维护财经法纪的严肃性而开展的行政执法工作。由于多年来财政监督立法工作的滞后，至今我国尚未有一部全面、系统地规范财政监督活动的统一的行政法规，致使地方财政出现了一些管理规则，也使财政监督工作面临着一系列的困难和争议。因此，加强财政监督面临的最重要的任务是，尽快建立和健全财政监督法规体系。首先要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度。一方面要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难；另一方面，要加快财政法规的立法进程，特别是要加快《财政法》等法规的立法步伐。清理和完善相关财经法纪。其次要建立和健全财政监督自身法律体系，要加快《财政监督法》的出台步伐。

　　（中经评论·北京）一、我国当前财政监督面临的主要问题
　　
　　1．财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要。近年来我国的财政监督力度有所增强，在预算执行情况检查、小金库清理、预算外资金收支清查、收支两条线检查等方面做了大量卓有成效的工作，这是应予充分肯定的。但财政监督的广度和深度仍然不够，其覆盖范围仍不能适应财政经济发展形势的要求。这里存在的突出问题是，财政的宏观监督力度仍有待大力加强。众所周知，我国市场经济运行的一个显著特征是国有资产占有很大的比重，就唐山讲全市的国有资产总量已达1200亿元以上，因此，如何确保国有资产的保值增值，防止国有资产的流失，是国家宏观调控和财政监督管理面临的重大任务。但从当前看，仍缺乏严密完善的财政监管手段履行好这一职责。特别是面对企业改制、资产重组等这些改革中出现的经济行为，作为国家和地方政府财政如何确保国有经济的合理权益，仍是需要研究解决的新课题。
　　
　　2．财政监督方式尚不规范。长期以来，由于受财政监督职责权限等因素的影响，财政监督工作主要是针对财经领域的某些突出问题进行专项检查治理，这在当时一定的形势背景下，无疑是十分必要的。但总体看，财政监督的方式方法仍比较单一，也不尽规范。从方式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常监督少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少。但随着综合预算、部门预算改革的推进，事前、事中监督有所延伸。从监督内容看，表现为对公共收入检查多，对公共支出监督少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。由于财政监督往往偏重于事后监督，使很多违法违纪问题都在既成事实后才被发现，从而造成财政、税收等经济领域的违法违纪现象屡查屡犯，而且呈逐年上升的趋势，给国家带来了巨大损失。
　　
　　3．财政的内部监督较为薄弱。财政监督可分为外部监督和内部监督。过去我们往往重视外部监督，即对使用财政资金的有关部门、机关、单位，在不同时期有针对性地采取了许多重大监督措施，收到了明显成效。但相比较而言，财政的内部监督，也就是财政对自身的监督显得更为薄弱，力度远远不够，为国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。近年来一些地方财政部门内部管理松懈，加上社会不良风气的影响，财政系统违纪问题时有发生，且呈不断上升趋势，有的还相当严重。财政部门腐败现象的蔓延与财政监督尤其是内部监督不健全、不完善、缺乏约束机制有很大关系。
　　
　　4．财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺。在我国，财政监督、税务监督、审计监督和社会审计机构监督共同构成完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。几大监督主体职责分工应该明确，监督内容各有侧重，但允许适当交叉，逐步形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局。现在存在的问题是财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺，各个经济监督主体之间的职责分工还不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低。因此，应该采取必要的措施理顺监督职能部门之间的关系，使之在监督检查中形成合力，提高监督检查的整体效应。
　　
　　5．财政监督的法制建设滞后。市场经济是法制经济，经济活动及其经济监督要有相应法律法规来保障。现在的突出问题是，财政监督的法制建设十分滞后，与其他有关经济主体形成鲜明的反差。迄今为止，我国还没有一部系统地规定财政部门实施财政监督的法律法规，财政监督缺乏独立完整的法律保障。尽管我国已相继出台了《预算法》、《预算法实施细则》、《会计法》、《注册会计师法》等财税法律，但由于这些法律有其自身独特的规范对象，对财政监督仅限于原则性规定，并不完整和系统，对财政监督的职责权限、监督范围和内容、监督程序和步骤等并无详细规定。财政监督立法滞后带来的明显后果是财政监督手段弱化。现行的财政法律法规中对财政资金实施保全措施无明确规定，这就使得国家财政资金的安全与完整在受到严重威胁、有可能流失的情况下，财政部门因无法规依据不能采取有效措施，从而损害了财政监督的权威性与严肃性，给财政监督工作带来困难，有时导致不必要的行政复议或行政诉讼，使得财政监督工作不易深入，监督检查的成果难于巩固，影响财政监督效能的发挥。
　　
　　二、完善财政监督体系的对策
　　
　　（一）建立和健全财政监督法规体系。
　　
　　财政监督是经济监督体系的重要组成部分，也是财政部门为维护财经法纪的严肃性而开展的行政执法工作。执法的前提是有法可依，财政监督必须尽快纳入法制化的管理轨道，这是强化财政监督的根本保障。由于多年来财政监督立法工作的滞后，至今我国尚未有一部全面、系统地规范财政监督活动的统一的行政法规，致使地方财政出现了一些管理规则，也使财政监督工作面临着一系列的困难和争议。因此，加强财政监督面临的最重要的任务是，尽快建立和健全财政监督法规体系。首先要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度。一方面要对现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难；另一方面，要加快财政法规的立法进程，特别是要加快《财政法》等法规的立法步伐。清理和完善相关财经法纪。其次要建立和健全财政监督自身法律体系，要加快《财政监督法》的出台步伐，从法律的角度明确财政监督的地位、作用、职责、任务，强化财政监督检查手段，规范财政监督工作方法、工作程序，做到有法可依、依法监督。
　　
　　（二）建立和完善财政监督管理的新机制。
　　
　　财政监督新机制，其核心是适应财政管理改革的需要，针对现有不足，切实有效地加大财政监督的力度，使财政监督纳入科学、规范、有序的运行轨道，适应公共财政框架的要求。
　　
　　由微观监督转变为宏观监督。财政监督从过去的重微观监督转变到以宏观监督为主上来，充分发挥财政作为国民收入分配总枢纽的作用。通过对整个财政经济运行状况的监控和分析，及时发现经济和财政运行中的突出问题，并提出改进建议和措施，以促进国民经济持续、健康、快速发展。
　　
　　由重事后监督为主转变到财政分配全过程的监督。财政监督通过对预算编制和执行的监督，对预算内、预算外资金的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财政分配过程中存在的问题。这样既符合新形势的需要，也有利于财政监督转入经常化和规范化的轨道中运行。
　　
　　由重收入监督转变到收支监督并重上来。财政监督工作要尽快实现由重收入、轻支出向收支监督并重转变，从而逐步建立公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程的监督机制，同时建立从公共预算支出的申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。
　　
　　由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督。市场经济体制下，财政工作的中心是以加强管理为主。因此，财政监督工作也要转变监督方式，逐步由突击性监督检查转变到经常监督上来，也就是要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成财政监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
　　
　　由对外监督为主转变到内外并重的监督。开展财政内部监督是财政部门内部对权力的一种制约。因此，必须把对外监督转变到内外并重的监督。为此，要采取有效措施，切实加强财政部门内部监督，要对财政部门内部机构预算资金、专项资金以及财务收支活动进行定期的监督检查，加强自我约束，规范行政行为。
　　
　　（三）建立科学完善的预算监督体系。
　　
　　根据我国建立公共财政体制的发展趋势，借鉴国外的有效做法，我国今后预算监督体系的着眼点是建立起以预算项目预审为基础，以事中即时监控为中心，以必要的事后抽查和专项检查为补充，相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运作机制。具体考虑：
　　
　　要加强预算编制的监督。近年来，我国从中央到地方，大都实行部门预算，这是我国预算编制的重大改革，意义深远。部门预算的核心是要细化预算和实行综合预算，客观上要求每个部门、每一个基层预算单位编制的收支预算真实、完整，要把预算内收支和预算外收支放在一本预算账里，这是确保部门预算改革成功的关键所在。因此，预算编制监督的重点在于监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，剔除水分，减少随意性，确保部门预算的科学和规范。
　　
　　要加强预算执行过程中的监督。随着金财工程的实施，要建立和推进涵盖各级预算执行监控网络系统。要充分利用计算机技术等现代化手段，通过网络控制体系随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等动态情况，同时对管理中发现的异常情况进行实地调查和追踪监控。另外，随着国库集中收付和政府采购制度的推行，对财政资金的管理监控要一直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务供应者账户，实现对预算执行过程的即时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。
　　
　　要加强预算执行结果的监督。预算执行的结果体现为财政决算，这方面监督的重点是决算的真实和合法。具体包括：预算收入是否及时足额上缴，是否存在擅自减征、免征、缓征预算收入现象；是否出现截留、占用、挪用及隐匿收入、私设“小金库”行为；预算支出是否及时拨付、支出的范围是否符合规定；有无巧立名目虚报支出、弄虚作假行为；预算调整是否经过各级人民代表大会常务委员会审查批准；预算会计的处理是否正确、及时、合法等。
　　
　　（四）建立和规范会计秩序的监督制度。
　　
　　当前，会计信息失真，鉴证执行不公正，会计违纪违法现象普遍的问题尚未得到彻底的根治。因此，加强会计监督已成为保护国有资产、建立市场经济秩序的一项基础性工作，无疑也成为财政监督的一项重要和紧迫的任务。这主要应做好两方面的工作。
　　
　　作为会计的主管部门，各级财政对会计工作负有管理、指导、监督职责。由于会计工作所依据的政策法规、会计准则、会计制度都是由财政部门制定的，在我国市场经济快速发展的今天，各种新情况、新问题层出不穷，经常会出现现行制度无法完全满足会计核算要求的情况，这就客观上要求财政部门能够不断适应新情况，适时调整会计政策，完善会计制度。同时，要按照调整和规范市场经济秩序的要求，实行对会计信息定期抽查制度，由此规范企业的会计行为，确保企业会计信息的真实完整，减少会计领域的造假行为。
　　
　　另一项工作是必须加强会计中介机构的监督。中介机构的发展壮大对于节约国家的监督成本，维护国家和公众的正当利益以及正常经济秩序，具有重大作用。但也要看到，社会中介机构由于受国家授权和企业委托的双重身份，其监督职能和作用也产生了二重性的矛盾：一方面，它要根据国家的授权对企事业单位的会计活动和经济行为实施外部鉴证性监督，向所有者负责；另一方面，它在接受了企事业单位委托时，企事业单位为其支付了委托经费，有同企事业单位进行“合谋博弈”的可能，尤其是现行的会计师事务所成为独立的经济实体，市场竞争导致这种合谋的可能性倍增。政府财政部门在要求中介机构加强行为自律，制定行为标准，规范执业行为的基础上，必须建立健全监督管理办法，加强对注册会计师执业质量的监督，对违规执业行为严肃查处，促使会计师事务所规范发展，使其真正成为确保企事业会计信息质量真实的“保护神”。
　　
　　（五）建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制。
　　
　　随着社会主义市场经济体制的建立与完善，我国目前已基本形成以财政监督、审计监督、税务监督、社会监督为主体的经济监督体系。财政、税务、审计等部门都负有政府经济监督的职责，这三者监督的目的是一致的，但监督检查的内容和方式各有特点，各有侧重。要采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，各司其职，密切配合，相互促进。同时，如前所述，逐步建立和完善财政对社会监督的再监督机制，切实加强对会计师事务所执业规范的再监督。
　　
　　（六）建立健全严格执法机制。
　　
　　严格执法是实施“依法治国”方略的客观需要，是财政监督工作的生命线。但实际情况表明，在财政监督检查中，往往执法不严，处理偏轻，这是造成违纪违法问题屡查屡犯、屡禁不止、财经秩序混乱的重要原因。现实中处罚入库难是普遍存在的问题，但涉及对人的处理就更难了，特别是对负有责任的领导更是难以下手。为了真正建立起严格执法的机制，客观上需要财政监督部门、纪检监察和司法部门密切配合，建立联合办案和移送案件制度，把对单位的处罚和对责任人的处罚两者必须紧密结合起来，该移送的必须移送，该处理的必须处理，尤其是加大对第一责任人的处理力度，使财政监督真正起到震慑作用和示范教育作用，从而减少违法违规问题，规范财政秩序，树立良好的政府形象。
　　
（经济研究参考, 河北大学管理学院, 马兰银） 　　 周涵 摘编