促進經濟增長方式轉變的財政制度安排與政策選擇

　 -早在17世紀，英國經濟學家威廉·配第、格雷戈裏等分別測算了英、法等國家的經濟增長總量，其主要目的是為了估算當時政府的財政收入。所以說，衡量政府財政能力是早期估算一國經濟增長的本源要義。伴隨著西方經濟學理論演進過程，經濟增長理論不斷豐富，從熊彼特的技術創新學說，發展到哈羅德一多馬增長模型，再到索洛的“余值法”，對經濟增長概念和內涵都作了一系列重要論述，但總體而言，其關於經濟增長方式的基本定義主要是針對一般意義上的經濟增長動力與效果的研究。這些經濟理論很難從根本上有效解決我國經濟增長方式落後的問題。在改革開放中不斷發展完善的鄧小平理論、“三個代表”重要思想關於經濟增長及其增長方式的重要論述，從發展是硬道理、發展是執政興國第一要務，到科學發展觀的正式提出，對幹解決我國經濟增長方式落後問題具有重大的現實指導意義。《江澤民文選》深刻闡述了經濟發展與一般增長的不同層次問題，多次提出“財大才能氣粗，落後就要挨打”，並突出強調必須推進經濟增長方式轉變，推進國家創新體系建設，實施可持續發展戰略。科學發展觀則進一步強調了經濟增長方式轉變是實現科學發展的重要內容和基本途徑。 
經濟增長方式轉變的目標要求與總體思路 
早在“九五”計劃時期，我國就正式提出了兩個轉變的目標要求，一個是經濟增長方式從粗放型向集約型轉變，另一個是經濟體制從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變。在隨後的10多年裏，雖然取得了一些成效，但總體上看效果並不理想。粗放型經濟增長方式仍在延續，而且在某些領域還有惡化的趨勢。今年頒布的“十一五”規劃綱要再次強調“全面貫徹落實科學發展觀，加快轉變經濟增長方式”，剛剛閉幕的黨的十六屆六中全會進一步把轉變增長方式，提高發展質量，實現經濟社會全面協調可持續發展作為30點漁扮該200611 
科學發展觀的重要內容寫人了《中共中央關於構建社會主義和諧社會若幹重大問題的決定》，這更加充分表明了轉變經濟增長方式將是今後一個時期我們黨經濟工作的重要著力點。實際上，轉變經濟增長方式，就是要走新型工業化道路，實現結構優化和經濟增長質量的提高，最終達到經濟的可持續發展目標。具體標誌應至少體現在四個方面。一是“三高三低”(高投入、高消耗、高汙染，低產出、低效率、低效益)指標要有明顯改善，逐步縮小與發達國家的差距。二是經濟運行穩定性增強。改革開放以來，我國經濟已經出現過五次明顯的波動，“調整、失調，再調整、再失調”的惡性循環沒有實質性改善，這說明轉變增長方式要充分考慮到經濟運行的穩定性。三是經濟發展的安全性達標。一方面，我們要關註虛擬經濟的安全性，因為在開放條件下，其風險是必然存在的，也是防範的重點;另一方面，需要關註生產安全狀況的改善，逐步消除資源制約和緩解環境承載壓力。四是經濟增長的全球競爭力明顯提高。 
實現我國經濟增長方式轉變，是新時期促進經濟社會全面協調可持續發展的一項重大戰略任務。其總體思路是，一要牢固樹立“以人為本”的科學發展觀，改革和完善經濟發展指標考核體系。一方面，建立完善反映市場運行過程的相關指標:GDP、利潤、稅收等;另一方面，建立起特別的制度約束指標:資源節約、環境保護、社會公平等，盡快解決這些指標明顯缺失的問題。二要體現科學發展觀的統籌性和協調性。建立科學的信息披露制度與決策程序，抑制集團利益，解決部門“自主立法與以法打架”問題。三要盡快完善市場經濟體制。引導市場主體轉變經營行為，因為增長方式轉變不是一個行政導向過程，而是一個市場競爭導向過程。四要轉變政府職能。樹立“盡可能市場、必要時政府”的觀念。建立在科學發展觀基礎上的增長方式轉變，其結果必然是吸收全人類先進文明成果的過程，也是一個國際化、市場化的過程。否貝l]，“東南西北中，一起打沖鋒”、“體制不轉變，增長靠行政”，就難以真正實現經濟增長方式的轉變和質量效益的提高。目前，我們從價格審批到項目審批，政府在配置資源中行政性手段仍在起著相當大的作用，扭曲了經濟增長的內在關系與運行規律，經濟發展的歷史和國際經驗表明，市場經濟成熟國家很少出現結構失衡、資源浪費、科技虛置、效益低下等問題。所以說，經濟增長方式轉變和經濟體制轉變是同一的。當前提出轉變經濟增長方式問題，人們一般比較重視研究節約資源、保護環境、提高效益、科技進步等問題，但嚴格意義上說，這只是經濟增長方式轉變的目標，而不是我們要采取的有效措施。因此，我們需要正確處理好目標與手段的關系，註重完善政策設計和優化制度安排，拿出切實可行的對策措施，有效促進經濟增長方式轉變。 
著力消除制約經濟增長方式轉變的體制性機制性障礙 
在人口眾多、人均資源短缺、生態環境較為脆弱、國際競爭壓力日趨加劇的形勢下，加快推進工業化、城鎮化和現代化，到2020年實現全面建設小康社會的戰略目標任務，必須進一步貫徹落實科學發展觀，致力於消除制約經濟增長方式轉變的體制性、制度性障礙，建立促進經濟增長方式轉變的保障機制。 
〔一)推動資源配置方式改革是轉變的基本前提 
導致我國粗放型經濟增長方式的一個主要原因是落後的資源配置方式一一行政性投資決策、行政性配置資源。憑行政計劃安排項目，其結果必然是權責相悖、投資與風險收益不對稱，不能與市場需求“禍合”，客觀上導致資源配置低效和不經濟，也是一種抑制創新的體制。因此，必須加快改革現行投資審批體制和機制。政府主要采取經濟、法律手段，並輔之以必要的行政手段，通過設置環境保護和安全指標等措施解決經濟的負外部性，建立和完善“誰投資、誰收益、誰承擔風險”的投資決策機制，而不應行政性審定投資項目，要盡可能減少對資源的直接配置和控制。 
(二)加快現代企業制度建設是轉變的基本制度保證 
當前我國出現浪費資源、汙染環境，以及企業低效益運行的情況，其根本性原因就是國有企業改革相對滯後，轉變經濟增長方式缺乏普遍意義的載體，尤其是壟斷行業過多，壟斷程度過高。一方面，非金融企業的現代企業制度建設、產權多元化改革不到位，這些企業缺乏科技進步、追求效益的內在動力，對市場信號和政府調控缺乏應有的敏銳性。而在非市場環境中，民營經濟通常也具有盲目的特征。另一方面，金融企業缺乏內在風險控制和經濟利益最大化運行機制，沒有真正面向市場運作，加上利率市場化改革相對遲緩，導致金融市場資源配置效率偏低。在市場經濟條件下，利率市場化是基本的要求，目前我國的存貸差有4.5個百分點左右，明顯高於國際上1.5一2個百分點的平均水平，其效率效益情況可見一斑。因此，必須加快建立現代企業制度，轉換企業經營機制，打造合格的、理性的市場主體。 
(三)促進科技體制創新是轉變的重要動力 
現階段，我國科研體制偏重行政化運作與行政化管理，明顯抑制了科技創新與應用的活力。激勵機制的缺失和畫地為牢、科研和生產相分離，違背了科研活動的一般規律和市場導向功能，進而降低了科技創新對經濟增長的支撐能力。因此，必須大力推動科技體制市場化改革，改變政府科研資金的運作模式，推動科技事業發展面向國際、面向市場、面向現代化，大力促進科技產業化與產業科技化。 
(四)支持要素市場化改革是轉變的基本要求 
經過20多年改革，目前我國一般商品與服務的市場化比重達90%以上，但要素市場化程度遠遠不夠，這是阻礙經濟增長方式轉變的體制性機制性根源。土地、礦產、資金、人力資源的市場化程度偏低，帶來的只能是低成本擴張和損失浪費嚴重，扭曲了企業經營行為和市場供求關系，必然地導致了經濟增長方式的落後，進而制約了國家綜合國力和競爭力的提高。因此，必須加快推進生產要素價格改革，建立起反映資源稀缺程度和市場供求關系的價格形成機制，從根本上解決資源浪費與無序使用問題，促進生產要素的高效使用。  (五)支持城鄉統籌協調發展是轉變的重要內容 
目前，統籌城鄉協調發展是實現“五個統籌”的關鍵，其他四個方面不協調的問題大都與城鄉發展失調密切相關。因此，轉變經濟增長方式的一個重要前提是要實現城鄉統籌協調發展，尤其是要在資源、資本、人力等方面實現協調發展。一是逐步打破以戶口管制為基本特征的行政性二元格局，實現農村勞動力的合理流動，加快農民和農業“非農化”進程。二是讓公共財政陽光更多地照耀農村，實現基本公共服務的均等化。三是建立有效的農村融資渠道，為農村發展提供基本的動力支撐。只有城鄉統籌發展，才能擴大生產力發展空間，進而實現以內需為主導的增長模式，推動經濟增長方式轉變。 
促進經濟增長方式轉變的財政制度安排和政策取向 
增長方式轉變與財政制度創新是一致的。現階段，我國財政政策設計與財政制度安排，比如，以退耕還林為標誌的生態環境建設政策，以加大資金投入為重點的科教發展政策，以“三減免三補貼”為亮點的城鄉協調發展政策等，已經充分體現了科學發展觀的要求，增量改革逐步到位，存量結構逐步優化，在一定程度上較好地推動了增長方式的變革。今後一個時期，在繼續加大改革力度，推動制度創新的同時，關鍵是要對現行財政政策及制度安排做進一步的深化和完善。 
(一)建立健全促進資源節約和環境保護的財政政策 
1.提高資源開采效率。完善礦業權有償取得制度，提高礦業權的“人門費”;規範資源開采準人制度以及探礦權與采礦權交易市場。適當增加中央財政地質勘查基金，引導建立市場化為導向的地勘投人機制，從根本上解決我國地勘投入不足和地勘發展需求之間的矛盾。通過完善稅收優惠政策鼓勵企業開采利用“廢礦”、“尾礦”，挖掘資源開采潛力。 
2.促進節約資源。完善資源稅制度，擴大征收範圍，改進計稅依據，由隨量征收改為隨價征收，提高稀缺性資源、高汙染和高能耗礦產的資源稅稅額，研究調整資源補償費費率並探索建立浮動費率制度。完善土地有效轉讓制度，通過市場化“招標<