来源：百度文库 编辑：神马文学网 时间：2024/04/27 12:03:35
摘要：挂职是颇具中国特色的干部锻炼形式。各地在挂职方面虽有量的差异，却发展出趋同的“准制度安排”。不同挂职类型中的行为主体有着不同的角色期待、行为特征和挂职体验。挂职存在着若干问题，这些问题既与制度供给的缺失有关，也与中国的政治与社会文化有关。挂职虽然增强了政府间关系，但人际化色彩浓厚，与村民自治和依法治国精神存在冲突。 关键词：挂职；干部人事制度；中国政治 作者简介：尹冬华（1981－），男，湖南株洲人,中国人民大学国际关系学院政治学系博士生；北京100872 一、挂职及其类型和目的 尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了二十多个春秋，并成为中国政治生活中——不论是中央还是地方——一项重要的惯例性政治现象，甚至可以当作一项制度看待。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼及其中国现实政治的运行，无疑具有深刻的影响。 所谓挂职，指国家机关有计划地选派人员，在一定的时间内到机关以及国有企事业单位担任一定职务。这里的国家机关是广义的，包括党政机关、民主党派、国有企事业单位和军队。从挂职主体看，包括国家公务员、企事业单位人员、军人。从挂职流向看，主要包括到下级机关或上级机关、其他地区机关以及国有企事业单位。通常所谓挂职，主要指党政机关公务员的挂职行为，本项研究关照的也是此类。挂职一般属于干部交流范畴，无论是1993年颁布的《国家公务员暂行条例》还是2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，干部挂职都在“干部交流”章节中加以规定；在中央和地方各种有关干部人事的报告和文件中，挂职大多也在“干部培养和锻炼”这一部分论及。 从理论上讲，挂职有四种类型：1.到下级机关挂职即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；2.到上级机关乃至中央国家机关挂职即“上挂”；3.到其他地区的机关挂职；4.到国有企事业单位挂职。然而，在现实中，许多地方政府往往突破常规，创造丰富多彩的挂职锻炼形式。例如，有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。挂职形式有一点是相同的：挂职人员的人事行政关系和工资关系均保留在原单位，唯一改变的只是其工作关系。换言之，挂职人员在人事行政上仍受原单位管理，仍在原单位领取工资、福利和奖金，但在业务上接受挂职单位领导。 总的来说，推行挂职锻炼有三种目的：1.锻炼干部的需要。挂职锻炼有助于培养公务员的实际工作能力，提高其综合素质，从而达到培养锻炼干部的目的。例如，到基层挂职可以增强挂职人员对群众的感情，增加对基层工作的体会；到上级机关或中央国家机关挂职可以拓宽挂职人员的视野，增强其大局意识；而到其他地区挂职，可以学习先进的工作方式和理念，更新工作思路。2.发展经济的需要。在经济建设成为党和政府中心工作的背景下，提高GDP增长率、增加财政收入成为许多地方政府的首要任务。在这种压力下，对于中西部后发的地区而言，招商引资成了地方政府发展经济的突破口，而选派公务员到其他地区的机关或者企事业单位挂职，则是其招商引资计划中的重要组成部分。通过挂职，不仅可以学到发达地区发展经济的先进思路和经验，更为重要的是可以为本地带回投资。另外，由于区域经济发展不平衡，中国存在相当数量的贫困地区，通过委派特定的人员进行挂职，给落后地区带去相应的资金和项目，已成为中央和地方两级政府的一项共同使命。3.国家政权建设的需要。在一定程度上，挂职已经成为整个国家治理的内在组成部分，正如其成为发展经济组成部分一样。例如，各地委派公务员到基层（乡村两级）挂职，就往往包含加强基层组织建设的目的；而选派干部到国有企事业单位挂职锻炼，一般附带有协助企业进行改制、增强企业活力之目的。可见，挂职往往为某项战略目标的实现充当着人员配备方面的功能，构成整个治理术中的一部分。当然，中央或某地方政府推行挂职锻炼的目的往往不是单一的，而是上述多种目标的集合。唯一有差异的，只是不同目标所占的比重不同而已。 如果挂职制度设计完美、运行良好，无论对公务员队伍素质的提高还是实现国家的善治和民众的福祉，都具有积极的意义。事实上，挂职的现实运作存在着诸多问题，其出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度（如果把挂职视作一项制度的话）的绩效。挂职人员自身认识的偏差，挂职人员派出单位的“尴尬”和接收单位的顾虑，挂职管理体制的缺陷，是挂职问题的集中体现。这些问题的产生，既与挂职本身的低制度化水平有关，更与其所属的干部人事制度以及中国的政治体制和政治文化的弊病有关。在某种程度上可以说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。 二、挂职现象的地方比较 （一）地方政府挂职模型 为了解挂职在不同地区的运行状况，笔者于2005年和2006年先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市进行了实地调研和现场观察。由于笔者关注的是县、市两级政府（广义）的挂职运作状况，因此可以调研点为中心，以三种挂职形式为面向，建构一个简单的挂职模型。模型中的“县（区）、市”和“省、中央”指四级政府的组成部门，包括党政机关、人大、司法系统；“乡镇”指乡镇政府组成部门和各种派驻机构，村指农村“两委”（村党支部和村委会）；“其他地区”则指辖区外（省内、省外）的其他地区的政府组成部门。以县、市两级政府作为行为主体，可以简单勾画出三种类型的挂职行为：1.下挂，县（区）、市两级政府自主或根据上级指令选派公务员去乡镇或农村“两委”担任一定职务；2.上挂，县（区）市两级政府根据省或中央的干部培养规划和发展战略，选派具有培养前途的公务员到省级机关或者中央部委挂职锻炼；3.到其他地区机关挂职，县（区）、市政府出于发展本地经济的需要或响应上级政府帮扶落后地区号召，不定期地派出公务员去发达地区或落后地区挂职。 近年来，随着市场转型的推进和经济建设的加速，一些地方政府突破常规，在原来的机关内部发展出新的挂职形式：选派公务员到辖区内国有企业挂职，协助企业进行技术创新和产权改制；借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到后者那里的民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资。在某种程度上，这是从原来党政系统内部挂职衍生出来的新事物，并非挂职锻炼的主体部分，因此模型中并未如数加以描述。此外，作为下级机关的县（区）、市两级政府，还会接收省和中央安排的挂职人员，如图中与Ⅱ平行的虚线所示；发达地区或革命老区的地方政府，往往还会接收来自落后地区或发达地区的挂职人员，如图中与Ⅲ平行的虚线所示。
需要说明的是：1．由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同（笔者称之为“量的差别”）。２．就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西等内地省份逐渐兴起，并将在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。 （二）各地挂职锻炼之异同 １．挂职的出发点。尽管挂职在各地进展不一样，但他们的出发点却是共同的：一是培养锻炼干部（特别是年轻干部）；二是发展、繁荣区域经济和壮大农村集体经济；三是配合上级指令的需要，如中央关于加强基层组织建设的“五个好”工程以及援藏、援疆等。上述三种目的以不同的方式呈现在各种类型的挂职实践中。不管是下挂、上挂还是到其他地方挂职，均包含培养锻炼干部的考虑，各种挂职文件无不表示要选派年轻的、有培养前途的干部外出锻炼。发展经济更多地体现在异地挂职上面，对于中西部地区来说很容易同招商引资联系起来。当然，下派干部去乡村和辖区企业挂职，部分地包含壮大集体经济、增强企业活力的目的。至于配合上级指令，不管是直接地还是间接地，也不同程度地体现在各种挂职类型中：最明显的是上挂，纯粹是出于上级的安排——选派干部去基层挂职，与中央近来年强调加强基层组织建设和维护农村社会稳定有关；而以招商引资为导向的异地挂职，则与国家注重GDP增长的行政压力分不开。由于各省市发展水平和在任领导工作思路的不同，不同地方的挂职目标指向可能各有侧重：河北武安主要谋求培养锻炼干部和响应上级号召（如援坝、援藏）；湖南株洲偏重培养锻炼干部、壮大村集体经济、加强基层组织建设；吉林市主要是出于增强企业活力，进行企业改制的考虑；而江西九江则更注重锻炼干部和发展本地经济。 ２．挂职人员选拔标准和过程。各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不超过40；而株洲和九江则规定，挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作，到异地挂职则强调纪律观念和大局意识，到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。各地在挂职人员的选拔程序上大同小异，基本上都是遵循“个人报名——单位推荐——组织部门考察——党委或者选派机构决定”这一程序。对于地方政府主动实施的挂职活动，选拔的制度化水平更高，更符合科层制原则。有人认为，挂职人员的选派过程充满着权力斗争，比如一些单位领导更愿意将那些不服从自己领导的“异见分子”派出去，有些单位领导可能出于平衡考虑将彼此不合的下属“挪”一个出去，还有的则是因为面临升迁但职位不够而“暂时”被安排去挂职。笔者不否认这些情况的存在，但从挂职的选拔程序看，个人自愿所起的作用似乎更大。如果一个人自己不愿去挂职，不管领导怎么安排，不管单位怎么推荐，也很难成事。 ３．接收单位的选择与确定。接收单位的选择方式更多地跟挂职类型相关，跟地方政府的差别关联较小。对于地方政府自主安排的下派挂职，由于挂职单位往往位于辖区境内，因此一般先确定挂职乡镇、村或者企业，再选拔挂职人员，最后因人定岗或因岗定人；对于成事与否取决于其他地区的异地挂职，一般先征得接收地区的同意，然后选拔干部，再由当地确定挂职接收单位；对于地方政府毫无发言权的“上挂”，一般先进行人员选拔，再由上级政府统一安排接收单位。颇有意思的是，异地挂职的启动和成事有时取决于两地领导的人际关系，在异地挂职相对较多的两个地区成功背后都有着很强的人际色彩：河北武安与北京通州的合作始于通州代表团赴冀考察“一制三化”时所受的热忱接待，而九江干部赴北京石景山挂职则跟两地组织部长的私下协定有关。这在某种程度是中国政治的人际化运作的生动注脚。 4．挂职人员的职务安排。挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡（镇）党委副书记、副乡（镇）长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都出任虚职（当然不排除某些地区的干部到中直机关担任实职）。这种差别的出现主要与接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼，而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。对于挂政府领导副职是否经过同级人大选举或人大常委会个别任免，目前尚有争议。从现在来看，不同地方有不同的操作办法：有的直接由党委发文，不经人大常委会任免；有的则经过人大常委会程序性的个别任免；还有的在人民代表大会期间进行选举，只不过提名方式和选举办法与政府其他领导人不同而已（如只由主席团提名、单独设立选票、等额选举等）。 5．挂职期间的管理与考核。一般而言，挂职接收单位进行日常业务管理（如果是驻村挂职，则由所属乡镇管理），而组织实施挂职活动的上级党委组织部则负责中期和最后考核。事实上，这种双重管理很难有效衔接起来，组织部门的考核一般依据挂职人员的个人汇报和派出单位领导的反映，而挂职人员接收单位出于“不得罪人”的考虑，也往往不愿在组织部门考察时给出真实评价。这样所形成的考核结果，并非挂职成效的如实写照。值得一提的是，株洲市近几年来在挂职人员考核上力图突破过去的模糊化做法，进行了一些有益的创新。例如，石峰区委不仅跟驻村挂职干部签订了“目标责任书”，以明确工作任务和责任，而且制定了计量化的《下村干部目标管理考核细则》，实行“数目字上管理”。 6．挂职后的评价与使用。挂职的评价涉及挂职成效与提拔使用的关系。除九江外，其他三地的各种挂职文件都规定了挂职期满后，表现优秀的人员可优先提拔使用。吉林还将挂职成效分为“优秀”与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。尽管九江市委组织部的官员强调，挂职（哪怕表现再优秀）并不意味着提拔，只是一种正常的干部锻炼途径，然而庐山区的挂职实践似乎与此说法相反：该区的驻村挂职干部中表现优秀的基本上被提拔了。可见，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。 7．不同类型挂职人员的认知与行为。各种挂职活动的主角往往是那些相对年轻的挂职人员，尽管导演这一出出戏的是各个地方的组织部门。这些挂职人员大多是所谓“三门”干部（从家门到学校门再到机关门），相对那些从政经验较为丰富的领导来说，这些年轻干部理想主义色彩有余，老练程度不足。年轻，意味着他们精力充沛、顾虑较少，敢于开创。正是基于此，组织部门往往愿意派他们到新的环境中经受磨练。然而，也正是因为年轻能干，他们在原单位往往是业务骨干，这使其单位领导在推荐时左右为难，不知如何在上级要求和本单位利益之间找到平衡。不同挂职类型中的行为主体往往有着不同的角色期待、行为特征和挂职体会，但从干部意愿看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑差别太大。从挂职的内容看，下派干部主要进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职（去发达地区）干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员则开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。 从上述可见，挂职的实际运作程序是共性多于个性，不同阶段的具体操作方案至少在文本规定层面差别不大。由此可以进一步推论：尽管挂职缺少统一的制度规定，但各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。在某种程度上，这是今后中央提供相关制度供给的基础。 三、挂职现象的宏观分析 （一）挂职现象本身的问题 1．挂职人员自身认识的偏差。思想是行动的先导，挂职人员的认识和态度往往影响挂职的实际效果。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以了。在这种思想指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责、创造性地开展工作。还有些挂职人员（主要是下派挂职干部）则将自己置于挂职单位的约束之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至以权谋私、贪污腐败，近些年因下派挂职期间腐败而落马的干部屡见于报端，这偏离了挂职人员应有的角色定位，造成了负面效果。 2．挂职人员派出单位的“尴尬”。参加挂职锻炼的人员一般是年轻、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位（特别是那些人员较少、工作量大的单位）来说，在短期内无疑是一种损失——失去了一个业务骨干。派出单位不但要承担人员方面的损失，在此期间还要负担挂职人员的工资、奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区（一般是乡镇和村）进行资金方面的支持。然而，由于每次挂职都由同级或上级党委统一安排并由组织部具体实施，作为政府组成部门的派出单位往往要服从大局。在这种情况下，派出单位最终还是会服从安排（不管其是否符合条件），尽管从心底来说并不乐意。有的派出单位将这种做法称为“为他人作嫁衣”。也正因为此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。 3．挂职人员接收单位的“顾虑”。不管是本地的接收单位，还是其他地区的接收单位，都对挂职人员存在诸多顾虑：（1）职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅助性的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。特别是在一些沿海地区，前来挂职锻炼的干部太多，有的乡镇领导干部达到20多个，这种“僧多粥少”的现实导致接收单位很难合理地给挂职人员安排工作。（2）费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资、奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，挂领导职务还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。（3）后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。 4．挂职管理体制的缺陷。由于挂职牵涉作为具体实施单位的组织部门、派出单位、接收单位和挂职人员等诸多行为主体，因而需要极为精巧和完善的制度设计，任何纰漏都会影响挂职效果。目前至少有四方面的问题需改进：（1）实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，各主体的权限和责任有待进一步明确。（2）作为实施单位的组织部门一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位（挂职单位）的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则“鞭长莫及”，这种管理与考核上的“真空”容易导致挂职人员放任自流甚至违法乱纪。（3）挂职是不是提拔的必要条件？如果是，它在提拔条件里该占多大权重？如何衡量挂职优秀与否？各个地方的挂职文件对挂职与提拔使用的关系都未详细加以说明，只是笼统地规定：“挂职表现优秀的，优先提拔使用”。（4）目前对挂职进行部署和安排，都是依据中央和地方政府的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例，在《公务员法》中，挂职锻炼只是作为公务员的交流形式之一而被简单提及，缺少具体的操作性规定。 （二）问题的制度与文化成因 挂职的上述问题与某些制度缺失密切相关。在干部挂职这一问题上，中央迄今尚未提供有效的制度供给，尽管其中有些做法正在逐渐地惯例化和制度化。制度的缺失导致诸多问题至今未廓清，这些问题主要集中在挂职的性质，挂职人员的角色定位，挂职人员与原单位的关系，挂职人员与接收单位的关系，挂职人员的选拔标准与过程，挂职人员的职务安排，挂职人员的工作内容，挂职人员的管理与考核，挂职人员的评价与使用，如何界定挂职所涉单位之间的权责关系并建立适当的利益补偿机制等几个方面。 虽然制度并非万能，但若没有一项全国性的挂职条例或规则，开展工作时总感觉无所适从。正因为制度供给不足，才导致挂职人员和所涉单位缺少行为准则，进而造成挂职问题丛生乃至发生“畸变”。可以断定，如果没有相关制度对上述十个问题予以明确回答，那么地方政府在实施挂职活动时永远会停留在摸索之中。这种摸索，尽管蕴涵制度创新的机会，却成本高昂。 制度从来不是单一地发生作用的，在制度运行和变革中文化的重要性是任何谨慎的制度主义者都无法加以回避的。如能相互兼容，文化上的积极因素可以在某种程度上弥补制度之不足；否则，文化上的消极内容则会扭曲制度的功能。反过来，一旦制度缺位或设计不良，则又会为落后文化浸润下的人性丑恶提供膨胀扩张的沃土。就挂职来说，由于制度不足，真正起着调节作用的是中国社会和政治文化，以及盛行于中国政治生活中的各种“潜规则”。在这些文化和“潜规则”中有很多消极落后的成分，这些消极落后的成分与不受约束的权力一起，共同使那缺少制度缰绳束缚的欲望不断膨胀和变形，并最终扭曲干部挂职的功能。 首先，有些人具有强烈的实用主义的“小聪明”倾向。有些官员把心思用在对规则的变相（而非显而易见）违背上，总能找到正式文本规则的漏洞与罅隙，然后加以变通和利用，以谋求一己之私。在没有规则的领域，这种“小聪明”更是大行其道。在干部挂职问题上，一些人将这种干部锻炼形式演变成满足自己私利的手段。例如，由于挂职后可以留任，个别事业单位成员就将挂职当作转入国家机关的跳板；因挂职人员要到接收单位所在地区工作，那些家人分居两地的人就将挂职变成了亲人团聚的好机会；有的干部借异地挂职之名，行旅游观光和走亲访友之实；还有的单位领导将选派干部挂职当作“发配”机关人员的合法手段。如果带着上述目的去挂职，很难想象能取得理想的效果。 其次，中国文化缺少一种普遍抽象的责任概念。尽管少数士大夫曾发出了“天下兴亡，匹夫有责”等呼吁，但中国人的社会责任依然很具体。这种受儒家学说影响的责任观认为，每个人的社会责任决定于特定的社会关系，而不是对整个社会负有一种普遍的责任。在这种责任观念的影响下，人们一般对于登门求助的远房亲戚会予以接待；而对于没有任何“关系”的陌生人——那怕是近在咫尺——会显得无动于衷。在政治生活中，这种具体的责任观危害很大，有的为政者只对与自己的升迁起决定作用的上级领导负责，而不致力于改善那些作为权力来源的民众之生活；可能在跟自己命运息息相关的原单位尽职尽责，但让他服务于其他地区或更大的共同体（如整个地方政府）时其奉公程度会大打折扣。由此不难理解，许多干部在农村或其他地区挂职锻炼时，为什么往往表现出消极应付的态度，远不如其在原单位那样积极主动。这当然与其能力有关，但责任感的弱化是一个至关重要的解释变量。 最后，政治生活中的假话风气导致难于有效管理和评价挂职干部。我国领导干部中的说假话现象屡见不鲜。干部说假话的原因是多方面的，其中的一个重要因素是出于保持身份安全的考虑。群体的压力和说真话的巨大代价，致使假话难以根绝。在挂职实践中，说假话风气使接收单位负责人纵使对挂职人员心怀不满，也不敢直接表达出来，大多表示赞扬，一律说好话。这是因为，如果是下派干部，接收单位负责人担心他日遭致报复；如果是异地挂职干部或上挂干部，则是出于不愿与人为敌（宁愿一团和气，与人为善）的考虑。上述问题容易造成以下结果：一方面，除非诉诸于挂职人员的自律，否则接收单位很难对挂职人员进行日常业务管理，更遑论配合工作；另一方面，组织部门终期考核时很难获得接收单位对挂职人员的真实评价。 （三）挂职现象衍生的宏观话题 1．干部挂职与村民自治的冲突。以“四个民主”（民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）为核心内容的村民自治，让中国农村社会重新焕发活力，为八亿农民的政治表达与民主实践提供了一套低成本的机制。然而，村民自治精神不仅遭致基层乡镇政权的外来侵蚀（如乡村冲突），而且也面临村级权力结构自身的瓦解（“一肩挑”的两委关系样式）。乡村冲突不断加剧和两委“一肩挑”比例与日俱增的现实，促使理论界担心国家是否会将权力一竿子插到底，重新恢复对村庄的控制。在国家眼中，农村从来就是整个国家治理战略中的重要组成部分，不仅提供现代化所需的各种资源，而且为中共执政奠定基本的权力基础。村民自治及其组织形式——村委会，仍需要国家通过正式的政权组织渠道（各级政府）来控制和引导，而选派挂职干部则是一种合法而又隐蔽的控制方式。通过选派驻村干部，让具有国家公务员身份的挂职人员担任村党支部书记、副书记、主任助理，虽然避免了与村委会民选原则的直接冲突，但与《党章》中“由支部委员会选举产生支部书记、副书记”的条款相冲突。抛开这一冲突暂且不论，挂职人员出任农村“两委”的任何职务，都会造成村级权力结构的失衡，这是因为挂职人员的国家干部身份和其背后的组织资源，不仅让朴实无权的村干部言听计从，而且缺少任何实质性的制衡力量。不仅如此，驻村挂职干部往往还承载着国家的某项或多项使命：壮大集体经济，加强农村基层组织建设，化解农村社会矛盾，减少上访，等等。这些使命，大多不是农村社会的自发诉求，而是各级政府的考虑。挂职干部是否达到了这些目标，我们很难做出判断，但挂职干部给农村带来的具体福利——要么筹资修路架桥、要么培育种养示范户、要么维修村部办公室，却有着一种“无心插柳柳成荫”的效果。这些成绩，将在乡村干部和农民心中演变成一种国家符号，从另一方面增强民间的国家认同。总之，不论从权力结构还是从挂职后果看，干部驻村挂职不是培育村民自治精神，而是强化国家控制、削减村庄社会的自主性。 2.锻炼干部与依法治国的矛盾。所谓依法治国，就是要维护法律制度在国家政治社会生活中的至高地位，任何组织和个人都不得凌驾于法律制度之上。在中国，法律制度不仅包括各种成文形式的国家法律规章，也包括执政党所制定的章程和条例。法治在中国具有两层含义：遵守法律规章，这是对所有公民的要求；遵守执政党的章程与制度，这是对中共党员和各级领导干部的附加要求。干部挂职至少在四个方面与依法治国的精神存在矛盾：一是相当多的挂职领导干部由上级直接任命，基本上不经过人大任免，这明显与《地方人民代表大会和政府组织法》相违背；二是挂职党委领导副职或基层党支部书记，不是经由同级党委会全体会议或支部委员会选举产生的，这与党章相悖；三是干部挂职与任期制相矛盾，这主要是针对那些领导干部或挂领导职务的人员而言的，他们中很少有人在任期结束后再去挂职，也很少有人挂职达到5年任期；四是在干部挂职实践中，许多地方政府乃至中央常常越级任用干部，这在一定程度上违反了《党政领导干部选拔任用工作条例》中逐级提拔干部的原则。在上述四个矛盾中，最后一个最容易解决，最直接的办法是严格按规定使用干部，但这样又很难保证优秀的人才脱颖而出。这里我们遇到了一个用人上的困境：既要严格按规定提拔干部，又要通过非常规的方式激励优秀年轻干部。出路何在？有人主张拿出部分处级、厅级领导职务进行公开选拔，择优录取。一方面党要管干部，另一方面又要尊重下级人大和党组织的法定权力。从理论上讲，在“下级服从上级”的刚性约束下，下级党组织对上级党委的人选往往很难说不；但人大却缺乏类似的服从义务，可能会否决上级党委推荐的挂职干部，进而导致没法贯彻党锻炼干部的意图。但在现实政治生活中，由于党组织的特殊地位和对干部任命权的控制，下级人大否决党组织推荐人选的可能性几乎为零，即使某些人大依照法律程序对挂职干部进行任免也是仪式性的。中国的干部人事制度有着其自身的特质。党管干部、权力向上集中、公务员的特殊外延（不仅包括政府雇员，还包括党群系统和民主党派机关工作人员），在某种程度上构成了这项制度的三个主要特征。单就挂职而言，其产生就跟这种高度集权的干部制度有关，因为只有在讲究自上而下、一切行动听指挥的干部体系下，大规模调配干部才得以可能。另外，挂职人员自身构成的多样性——不仅有政府雇员，还有党群机关和民主党派工作人员，也从另一个侧面诠释了这种干部制度的中国特色。 3．国内政府间关系的新样式。[1]林尚立认为，政府间关系主要指作为行政机关的狭义政府之间的关系，即中央政府与地方政府以及地方政府之间的行政关系。政府间关系是基于行政活动而形成的，主要包括权力关系、财政关系和公共行政关系等三重关系。“权力关系和财政关系主要表现为纵向的政府间关系，因为横向的政府间关系不存在权力与财政上的分配与协调问题；而公共行政关系作为一种管理和组织社会活动的关系，不仅存在于纵向政府之间，也存在横向政府之间。”如今，内地与沿海之间、省内发达地区与落后地区之间的干部挂职交流——不管是签具正式协议的，还是非正式的，已经成为区域经济合作之外最重要的政府间横向关系形式。从现实来看，导致这种异地挂职得以实现的因素很复杂，但不管怎样，异地挂职消解了政府间的横向阻隔，促成了不同地区的沟通与交流。同样，挂职还促成了中央与地方、上级政府与下级政府之间新型关系的形成。不论是“下挂”还是“上挂”，都涉及到政府之间的纵向合作，因为每项挂职活动从启动到结束，没有上下级政府之间的协作不可能成功。这种公共行政活动中的人际协作，往往结构化为政府间关系。特别是在下派挂职中，来自中央或上级政府的挂职人员通过给锻炼地区带去一定的财政专项资金和发展项目，不但在某种程度上满足了下级政府财经方面的需要，也增强了上级政府的权威。在这样的上下互动中，中央和上级地方政府的合法性得到了再生产。概言之，通过挂职过程中的人际互动，政府间合作关系增强了。这种关系不仅是经济方面的，也包括政治方面的；受惠的不只是中央或上级地方政府，还包括下级政府。通过挂职，可以从一种全新的角度去理解国内政府间关系。 4．挂职与中国政治的人际化运作。当代世界没有哪一个国家的政治运作具有中国这么浓厚的人际化色彩。在民主集中制基础上，我们建立了一元化领导的权力体系，并有相应的制度规则作为其行为准则。但在实际运行中，这些制度规则并没有内化为官员的行为准则，相反人格因素却发挥着更为重要的作用。权力精英的地位、态度、亲疏远近、个人魅力往往型塑着政治的现实运作，制约着规则的选择、执行以及资源的分配。在挂职现象中，政治运行的人际化色彩随处可见。首先，挂职人员的使命就是过分强调个人作用的具体表现。挂职人员往往被赋予崇高的使命——要么进行扶贫开发，要么支持科技发展，要么确保一方平安，要么给带回资金项目等等。政治必需合众人之功，并非一人所成。不管是对接收单位还是对派出地区而言，挂职人员的作用都是短期的、有限的，他们不可能一劳永逸地实现上述目标。第二，挂职人员的具体作为也充满了人际色彩。在挂职锻炼期间，挂职人员借助自己的人际资源和原单位的组织资源，千方百计从中央或上级地方政府争取一些贷款、项目和财政专项资金，以显示自己“能耐”、赢得接收单位认同。反过来看，这也反映出中国预算管理随意性较大、缺少刚性制度约束的现实（这是造成“跑部进京”现象的根源）。第三，挂职的生成与成效在相当程度上依赖于人治因素。挂职之所以得以生成，在一定程度上是长期以来围绕中心工作调配干部的运动式治理传统的产物；挂职在各地出现“量的差别”，跟“一把手”或者主管干部人事工作的副书记的重视程度密切相关；两地领导的私人关系在一定程度上决定着异地挂职能否实施；挂职人员能否获得实职锻炼机会，部分取决于接收单位领导的认识。可以说，挂职的实际运作过程充满人际化的因素，为中国政治运行的人治特点提供了一个新的注脚。 5．挂职现象的国际比较。一方面，挂职锻炼是颇具中国特色的政府运作形式，既与共产主义革命的传统有关，也与我们的政治文化和干部人事制度有关。早在延安时期，根据地政府曾大规模选派知识分子、干部和学生“下乡”，对农村社会进行改造，使前者接受自我教育，增强其与群众的联系。在建国后的土改运动和各种政治运动中，党和政府也多次派出阶段性的工作组，到基层农村社会蹲点，以实现不同的运动目标。改革开放以来，我们将挂职锻炼用于干部培养和经济建设中，赋予其崭新的时代内涵。另一方面，挂职之所以在中国得以大规模推行，也与我们对干部的理解有关。我们一直强调全面发展、德才兼备的干部选拔标准，只有那些阅历丰富、能够胜任不同岗位、善于做群众工作的人才能够担当重任，而挂职锻炼则刚好为培养这类干部提供了一个良好的平台。西方国家政治与行政是分离的，政务类官员一般是伴随每届选举而定期更换的，而事务类文官则是通过考试和聘任而长期任职的。对于政务类官员而言，他们在任期内需要做的是为辖区内的公民提供良好的服务，去其他机关“挂职”是当地选民无法理解和容忍的；而对于事务类文官而言，他们则是终身任职的，强调的是政治中立和专业精神，主要通过各种培训进行知识更新和能力提升。因此，对于西方国家而言，挂职锻炼是其政治体制所不能允许的；而对于中国而言，进一步完善挂职制度，不仅是中国模式的具体体现，也是相对于西方国家严格科层制结构下锻炼机制不足的优势所在。 四、几点初步结论 （一）不管是中央还是地方政府，其之所以推行挂职锻炼，总的来说有三种目的：锻炼干部、发展经济、国家政权建设。但各种挂职实践并非出于单一目标，而是多种目标的集合。只不过不同挂职所强调的重点不同而已。 （二）从挂职的地区差异看，由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区也迥然不同（量的差别）。然而，不同地区在挂职的运作程序上却是共性多于个性，不同阶段的具体操作方案至少在文本规定层面差别不大。各地在实践层面发展出的趋同性“准制度安排”，在某种程度上为今后中央的相关制度供给提供了基础。 （三）就挂职的类型差异说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于中央或上级政府的安排。 （四）从挂职人员的行为特征看，不同挂职类型中的行为主体往往有着不同的角色期待、行为取向和挂职体会：在意愿方面，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职。在挂职内容上，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职（去发达地区）干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。在挂职效果方面，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。 （五）从挂职的职务安排与挂职效果之间的相关性来看，由于挂实职要承担相应的政治与行政责任，它更能锻炼干部；挂虚职的锻炼效果极为有限。 （六）挂职运作存在的问题使挂职制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。就目前看，主要包括四个方面的问题：挂职人员自身认识的偏差，派出单位的尴尬处境，接收单位存在顾虑，挂职管理体制不完善。挂职所存在的问题，既与制度的缺位有关，也与中国政治文化的弊病有关。 （七）挂职是颇具中国特色的干部锻炼形式。通过挂职，我们可以从新的角度理解国内政府间关系和中国政治的人际化运作，但挂职锻炼在很大程度上跟村民自治和依法治国精神相冲突。这种冲突是结构性的，也是历史延续下来的。 本文原载：《中共天津市委党校学报》2008年第3期
*本文系北京德赛思创咨询中心小额资助项目的最终成果。感谢杨光斌教授、景跃进教授、吴敏教授、孙龙博士、阮思余博士、熊易寒博士、程雄先生、段拥军先生对本文的评论和指正。 [1] 这一部分主要在林尚立的研究基础上展开，但林尚立此处所谓的“政府”指作为行政机关的狭义政府；而笔者所用的“政府”指包括党组织、人大、政府、司法系统在内的广义政府。
神马文学网