《重庆市义务教育条例》(征求意见稿)修改建议

重庆市一位教育一线工作者    心灵港湾70（原创）
《重庆市义务教育条例》(征求意见稿) （以下简称《条例》）正在网上征求修改建议，总体来说，《重庆市义务教育条例》这部条例的出台很有必要性，但我认为《条例》部分条文过于笼统，不够细化；有关违反本《条例》责任追究不够具体全面，《条例》容易在操作过程中走向空洞而失去出台《条例》的意义。《条例》的不够细化主要表现在部分条款过于体现原则性的东西，有些条款听起来甚至是像喊口号，这些条款无法在实践中操作或操作难度大。例如，《条例》很多条款有“加强”、“应当”“不得”的字眼或条文，但到底如何“加强”？“应当”去做而当事人没有做到或不去做，“不得”做的当事人偏偏做了，有哪些对应的惩罚措施？《条例》没有细化。也有人会反驳说，政府或相关教育部门会出台具体的配套文件，因此《条例》作为重庆市地方法规不必过于细化。我认为这种看法不正确。其一、《条例》作为法规，有其严肃性和权威性，根据《立法法》，其法律效力应高于配套文件。有些文件因法律效力低，或涉及个别部门的利益，有些部门不愿配合执行或不执行（行内称为“贪污文件”），而《条例》的细化因其严肃性和权威性更容易得到实施，反之如果《条例》因不够细化而不能够贯彻实施，就会损害法规的严肃性和权威性；其二、《条例》作为法规，知晓性远高于文件的知晓性，更容易被社会各界监督执行，而文件一般只被政府或相关部门领导掌握，因缺乏监督也许不被得到彻底实施；其三，当代立法的趋势是法律法规应越来越细化，我们应与时俱进，学习国外成功的立法经验，尽可能把法规细化，而不是停留在十多年前我国立法过于粗化的弊端。唯如此，法律法规才能发挥其应有的权威性，得到彻底贯彻实施。
另外，我个人认为，《条例》正式文本除了应该更细化外，《条例》应与国家有关教育的法律法规一致并做到无缝衔接，不能与之发生冲突或矛盾，这些法律法规主要有《教师法》、《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等，及其国务院、教育部和市政府出台的实施细则、办法和条例，以及中央、国务院、教育部颁布的专项文件《中小学心理健康教育指导纲要》（教基〔2002〕14号）、《中等职业学校学生心理健康教育指导纲要》、《全国健康教育与健康促进工作规划纲要（2005—2010年）》、《义务教育课程设置实验方案》、《中小学法制教育指导纲要》、《中小学公共安全教育指导纲要》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（２０１０－２０２０年）等等。第三、《条例》应该面向将来，注重长期性，把我市可能在近几年内把高中和学前教育纳入义务教育阶段考虑在内，明确规定未来我市如果把高中和学前教育纳入义务教育，则同样适用于本条例。
开县厚坝镇中心小学曾祥敏老师的“对《重庆市义务教育条例》（征求意见稿）的四点修改建议” ，以及“教育决定论者”对“《重庆市义务教育条例》的意见和建议20条 ”，我认为有些地方比较中肯，希望市政府及人大予以认真考虑，酌情采纳。除此之外，我还根据修改的必要性和重要性，依次提出以下修改建议。（在修改之处，以下划线  “       ”标出，以示区别。）
一、  增加部分
（一）、增加更严厉的有关政府有关部门违反或拒绝执行《条例》的责任追究制的条款。
1、【原文】：《条例》第六十九条至第七十一条：关于政府及下关部门和教育行政部门、的责任方面，最严厉的是“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他有关责任人员给予行政处分”。
【建议增加为】：《条例》第六十九条至第七十一条“情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，直至予以罢免或解聘，或者责令引咎辞职”，“政府应主动将对相关人员的处分对外公示，接受市民的监督”，“政府对直接负责的主管人员是市长、区长（县长），教育行政部门对直接负责的主管人员是教委主任（局长）”，同时《条例》还应细化哪些行为是“情节严重的”。
【建议增加理由】：中国法律与国外法规最大的差别是中国法规过于“原则性”和空洞化，导致中国法规在操作中往往不能得到真正落实，而外国法律则非常详尽而细致，因而国外法规容易真正实施且不变样。中国某些法规的“实施细则”（往往是由政府相关部门起草）很容易被相关政府部门“利益化”而失去客观公正性。《条例》能否真正得到落实，政府及教育部门的作用很关键，比如教师待遇的保障、素质教育的彻底实施、教育经费的保障、校园校舍安全等等。但是以往在这方面，政府部门缺位而得不到任何实质性的处罚，或者干脆在出事后把责任推给学校或教师，让教师当“替罪羊”。值得注意的是，《条例》原文第72、73条对学校、教师的责任追究都有“予以解聘”的严厉处分，而第69至71条对政府及教育等相关部门的最严厉处分仅仅是模棱两可、不痛不痒的“行政处分”，其实质就是掌握对《条例》起草权的政府相关部门，对政府相关部门责任人的处罚往往是“内部矛盾内部处理”，到时处罚的棒子很可能“高高举起，轻轻落下”，政府部门负责人是否会因行政不作为、乱作为而受到追责，也是未知数，这会损坏《条例》的权威性。同时市民根本无法得知相关责任人是否得到处理，因此对政府相关部门人员的处分应主动向纳税人（市民）报告。同时，《条例》应该明确哪些是“情节严重的”，以及政府、教育部门首长为第一直接责任人，以避免相关部门和责任人到时“躲猫猫”。
（二）增加更详尽而全面的责任追究条款。
一部法律法规是否让人敬畏而自觉执行不违反，最关键的是“法律责任”部分应当尽可能全面细致，否则易使法律法规成为“纸上的条款”而虚化。虽然《条例》第八章规定了从政府到学生监护人等各层级部门和人员不执行或违反《条例》的各种责任，但我认为还不够细化。我认为凡是《条例》中规定相关部门和人员“应当”、 “加强”、“必须”做到而没有做到的，以及《条例》中规定“不得”“不准”而偏偏要去做的，都应承担责任并且明文化。至于《条例》哪些有“应当”、“必须” “加强”“不得”“不准”条款，在此不必累述，相应对应担责的条款应在《条例》中明确。
（三）“教师的权利和义务”应详尽明确规定。
【原文】：教师享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，应当为人师表，忠诚于人民的教育事业。
【建议增加为】：教师享有《教师法》等法律法规规定的权利，履行《教师法》等法律规定的义务，应当为人师表，忠诚于人民的教育事业。（或直接重复《教师法》等法规规定的教师的权利义务），教师同时享有教师与当地国家公务员享受同等的医疗待遇及养老等社会保险待遇、拒绝履行与教育教学无关的工作任务和经费摊派的权利。
【建议增加理由】：原文所称“法律” “教师的权利义务”似乎过于笼统，实践中容易被虚化。把“法律”改为“《教师法》等法律法规”，《条例》会更细化，更易得到执行。根据重庆市相关法规，教师的工资水平和医疗水平及养老、住房等社会保险待遇都不应低于当地国家公务员水平，在此应强调。为了防止个别乡镇把不合理的工作任务和经费摊派给教师，并以此作为教师得到工资的条件，在此也可以明确规定禁止类似行为。
（四）“义务教育经费”的范围应明确界定。
【原文】：第七十七条[名词解释] 　《条例》没有“义务教育经费”的范围应明确界定。
【建议增加为】：本条例所称的义务教育经费包括维持义务教育学校正常运转的所有办公经费、学生所需的应依法免除的全部学费、教材费、杂费和奖励、生活补助费等，以及所有应由政府全额保障的教职工工资、津补贴、福利和社会保险及体检费等。
【建议增加理由】：防止地方政府以各种理由不拨全拔足或拖欠义务教育经费，甚至让义务学校对部分经费所谓“自筹”。
（五）在“教育教学”章节中单独增加“心理健康教育”“健康教育”“法制安全教育”条款。
【原文】：没有单列，只是在第47条中提及。
【建议增加、修改为】：中小学课程计划中明确规定学校必须设置“心理健康教育”“健康教育”“法制教育”课程，学校保证每周各不少于1学时的“心理健康教育”“健康教育”“法制安全教育”的课程，学校应配备的“心理健康教育”等课程的专职教师和心理咨询师，政府应为每所中小学设置 “心理咨询师”、“心理健康教育”等课程专任教师的正式编制，提供“心理健康教育” “健康教育”“法制安全教育”等课程的免费教材。在原文第47条中的“精神健康教育”“精神健康辅导”应分别改正为“心理健康教育”“心理辅导”。
【建议增加、修改理由】：1、在实践中真正贯彻落实素质教育的现实需要。
在当前高考、中考制度没有改变之前，各地各校或多或少存在“轰轰烈烈喊素质教育、扎扎实实搞应试教育”的现象，只是程度不同而已。在可以预见的将来，短期内以升学率作为最重要指标评价学校、教师这种的现象无法得到根本性的改变。但《条例》应尽力把这种现象从制度上减到最低程度，最大限度地为素质教育的实施从制度上予以保障。虽然教育部、市政府早已发出多个实施素质教育、减轻学生学业过重负担的文件，但在家长和社会的压力下，家长、学校和教师在现阶段都会把语数外等中考、高考“统考学科”列为“重要学科”，把音体美劳和心理健康教育、健康教育、法制教育、安全教育等这些增加学生综合素质的学科列为“次要学科”或所谓的“非统考学科”。实践中学校和教师往往挤占这些学科或根本不将这些科目纳入课程计划，很多学校甚至名令要求教师在“统考学科”中对这些“非统考学科”进行“渗透教育”一下即可。同时，很多学校的绩效工资考核方案中，规定这些“非统考学科”教师的绩效工资只能是“统考学科” 教师的绩效工资的70%到80%，造成这些教师不重视对音体美劳和心理健康教育的教育教学，最终无法使学生受到全面的综合素质教育。为了从制度上改变这种怪现象，《条例》很有必要心理健康教育、健康教育、法制教育、安全教育单列，并明确规定学校必须把这些课程纳入课程计划予以保障，同时明确规定这些学科的教师与语数外教师同工同酬。
2、是从法规制度上保障贯彻落实建设“五个重庆”的需要。
重庆市委、市政府已制定建设“五个重庆” 实施方案，相关部门并已出台相关配套的教育文件，如《重庆市中小学生健康教育指导纲要》（渝教体卫艺〔2007〕23号）、《重庆市建设“健康校园”实施方案》（渝教体卫艺【2009】43号）、《重庆市中小学校“健康校园”评估指标体系》（2009年）、《重庆市卫生与健康促进示范学校检查评估细则》、《重庆市平安校园建设实施方案》等。这些文件明文规定：“中小学每学期应安排不少于7学时用于健康教育课”、“进一步加强和规范心理健康教育课”、“ 健康教育课要有课程教学计划、教案”、“ 学校将健康教育课纳入教学计划，及开展学生心理咨询”、“学校法制安全教育课程设置率要达100%”、“大力加强文明礼仪教育、心理健康教育”、“ 各地教育行政部门应将学校实施健康教育情况列入学校督导考核的重要指标”等等。但令人遗憾的是，在素质教育还没有真正得到落实的现实环境下，《条例》在第五章“教育教学”中还停留在十年前学科设置的阶段，没有与时俱进地把“心理健康教育”“健康教育”“安全教育”单列，也没有单设这些课程的课程计划并予以课时保障等实际措施，更没有为这些课程的授课岗位设置教师编制，只是笼统地像喊口号般地呼吁“大力加强”，在实践中很容易使这些学科被“统考学科”“渗透”教育一下，达不到“大力加强”的目的，非常令人遗憾。另一方面，《条例》应将上述有关实施建设“五个重庆”的相关配套教育文件的内容明文化，使这些文件更容易得到贯彻实施。
3、是贯彻落实中央、国务院、教育部关于实施心理健康教育、健康教育和法制安全教育等系列素质教育文件的需要。
教育部早在2002年颁布实施《中小学心理健康教育指导纲要》（教基〔2002〕14号），2004年颁布实施《中等职业学校学生心理健康教育指导纲要》（教职成〔2004〕8号），在2008年颁布实施《中小学健康教育指导纲要》（教体艺〔2008〕12号），在2007年颁布实施《中小学公共安全教育指导纲要》（国办发〔2007〕9号）等系列素质教育文件，但令人遗憾的是，鉴于我国中小学片面追求升学率的现状，这些文件从来没有在我市很好地得到贯彻实施。甚至很多中小学领导和教育界人士根本不知到这些文件的存在，或知之甚少，更谈不上落实。《条例》应趁修改良机，按照教育部相关文件规定，明确规定单独设置上述心理健康教育、健康教育和法制安全教育课程，增设这些课程的教师编制，并予以课时保障。同时，《条例》应按照上述文件，把“健康教育”“心理健康教育”分开单列，因为这涉及两门独立的学科体系，讲授“健康教育”的体育教师或保健医生不具备讲授“心理健康教育”的资格条件。按照相关文件的严格规定，讲授“心理健康教育”的教师应由经系统心理学知识培训，取得“心理健康教育”教师资格证或心理咨询师资格证的人士担任，因此不能简单地把“健康教育”“心理健康教育”合并。此外，根据《中小学心理健康教育指导纲要》（教基〔2002〕14号），对中小学进行的有关心理方面的教育工作统一规范称为“心理健康教育”（简称“心育”）。因此《条例》第47条称之为“精神健康教育”和“精神健康辅导”，用词不规范，应分别修正为“心理健康教育”和“心理辅导”。
（六）在第五十三条[经费标准]中明确义务教育的拨款占财政支出比例的具体标准条款。
【原文】：市、区县（自治县）财政每年用于义务教育的拨款占财政支出的比例应当逐步有所增长。
【建议增加为】：市、区县（自治县）财政每年用于义务教育的拨款占财政支出的比例应当逐步有所增长,在2012年前达到或超过4%.
【建议增加理由】：已经审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（２０１０－２０２０年）第（56）条明文规定“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。如果不在《条例》中明确义务教育的拨款占财政支出比例的具体标准及达标时间，很可能在实践中虚化。
二、维持不变部分
【原文】：第三十四条[教师职责]　 在职教师不得强制或变相强制学生参加有偿家教和有偿培训补习活动，不得在工作日期间在校外社会办学机构兼职兼课。
【建议维持不变的理由】原文“在职”“强制或变相强制”“工作日期间”等用词规范，外延内涵适度，不宜更改。当前，教师有偿家教行为颇受社会关注，引人非议，家长及社会对此反响强烈，他们认为个别教师强制或变相强制学生去教师家有偿补课，甚至在课堂上对补课的学生“优待”，在课堂上该讲授的知识不讲，教师的这种家教行为败坏了教师形象，加重了学生的经济负担。因此他们认为市政府和各地教委应以法规的形式，明令禁止所有教师在任何时候都不得搞有偿家教，也不能在任何时候到社会办学机构兼课。有些地方教委经受不住社会压力，的确已经以文件形式明令规定“所有教师在任何时候都不得搞有偿家教，也不能在任何时候到社会办学机构兼课”。我认为少数家长以及地方教委关于“所有教师不能在任何时候到社会办学培训机构兼职兼课”的想法和文件规定都是不恰当的，相关条款甚至涉嫌与《劳动法》和国务院关于鼓励专业技术人员在业余时间发挥余热的文件相抵触违背。因为根据《劳动法》等相关法律法规，教师有权在非工作日时间休息娱乐，当然更有权利在节假日时间在社会机构兼职，包括到社会办学机构兼职讲课、举办知识讲座等行为。至于他在兼职时是否取得合理报酬，取决于他和社会办学机构的自愿协商。这不仅合情合理，也不违反相关法律法规，因此《条例》及地方教委都不应作出过多的限制性规定。也许有人反驳说，教师会趁机向社会办学机构推荐学生搞有偿培训，同时这种行为会加重学生家长的经济和学业负担。对此，我们只能规范学校和教师的具体办学和教育教学行为，不能简单机械地搞“一刀切”，就如虽然有个别网吧容纳未成年学生上网，我们只能规范网吧的经营行为而不能硬性关闭所有网吧的道理一样。另外，只要目前中考高考制度不彻底改变，学生都会有升学压力，社会办学培训机构都会有存在的空间，都会在客观上加重学生家长的经济和学业负担，这与教师是否参与兼职兼课并无必然联系。即使中小学教师不参与，社会办学培训机构自己的教学人员也会参与有偿家教和培训，因此中小学教师不应成为“加重学生家长的经济和学业负担”的替罪羊。因此，《条例》原文在职教师“不得在工作日期间在校外社会办学机构兼职兼课”的规定不应在社会压力下修改为“不得在任何时间在校外社会办学机构兼职兼课”。
三、  修改部分
（一）【原文】：第三十五条[教师的编制配置] 区县（自治县）人民政府应当按照国家和本市的规定，并根据学校教育教学工作的实际需要，核定教师编制，配足学校教师、职员、教学辅助人员和工勤人员。
【建议修改为】：区县（自治县）人民政府应当按照国家规定和本市发展需要的实际情况，并根据学校教育教学工作的实际需要，重新核定并适当增加教师和职员工人编制，配足学校教师、职员、教学辅助人员和工勤人员，扩编音、体、美、心理健康教育、健康教育、安全教育教师和心理咨询教师编制和配足相关教师。
【修改理由】：当前政府对中小学的教师编制还停留在计划经济编制阶段，已经远不能适应当前我市教育的实际情况。我市已经在实施建设“五个重庆”方案，其中在教育的方面，要求在中小学在原来的基础上加大音、体、美课程量（体育翻倍达每周4节），教育部在《中小学心理健康教育指导纲要》（教基〔2002〕14号）中提出：中小学必须开设心理健康教育课程，配备专任心理健康教育教师，并设置心理咨询师专任岗位。这些措施能大力促进中小学的素质教育，增强义务教育阶段的中小学学生的身心健康，受到社会的普遍欢迎。但遗憾的是，现在的中小学的教师编制不能满足这种需求。我市中小学一方面普遍缺乏足够量的音、体、美、心理健康教育、健康教育、安全教育教师，另一方面学校由于编制受限，不能增加这些教师数量，造成音、体、美超负荷运转（有些体育教师每周要上35节课，正常量应是每周12-14节），心理健康教育、健康教育、安全教育因学校没有编制，学校根本无法正常开展这些课程，造成市政府和教育部有关课程设置的要求在很多学校落空。
（二）【原文】：第四十二条[教师待遇]  市、区县（自治县）人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件，完善农村教师工资福利经费保障机制。
教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。
【建议修改为】：市、区县（自治县）人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇，改善教师工作和生活条件，完善农村教师工资福利经费保障机制。任何单位或者个人不得以任何理由克扣、挪用、截留和拖欠教师的工资及国家规定享受的津贴、补贴、社会福利待遇及保险。
教师的平均工资和绩效工资水平、国家规定享受的津贴、补贴、福利和社会保险待遇标准，应当不低于或高于当地公务员的平均工资水平及国家规定享受的津补贴及社会保险标准，并逐步提高。教师工资及国家规定享受的津贴、补贴、福利和社会福利保险由各级财政统一发放。
教师与当地国家公务员享受同等的医疗待遇。各级各类学校应当每年组织教师进行健康体检，所需经费由各级人民政府予以保证。
【修改理由】：1、防止乡镇等单位以各种理由克扣、挪用、截留和拖欠教师的工资及国家规定享受的津贴、补贴和其他社会福利待遇和保险金。
2、根据《教师法》和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，教师的平均工资水平应不低于“或高于”公务员的水平，“并逐步提高”。这里所谓工资应明确指所有的工资，包含绩效考核工资，国家规定应享受的各种津贴、补贴（彭智勇等同志对此曾经有专门论述），并且由政府保障，《条例》明确后可以防止部分地方政府可以把教师的“津贴、补贴”定为低于公务员水平。
3、根据《重庆市实施〈中华人民共和国教师法〉办法》第16条，教师享受公务员同等的医疗待遇和体检，但应将“体检每年一次”明文化。上述具有操作性的措施才能真正把“全社会应当尊重教师”落实到实处。
（三）【原文】：第二条[义务教育制度] 本市实施九年制义务教育制度，小学段六年，初中段三年。
【建议修改为】：本市实施九年制义务教育制度，小学段六年，初中段三年。随着本市经济增长的实际情况，可以适时把高中段三年和学前教育段三年纳入义务教育阶段范围。
【修改理由】：随着本市经济发展水平的增长，以及我市已制定的教育发展规划，我市完全可以有能力在不远的将来，将高中段三年和学前教育段三年纳入义务教育，造福于本市市民及未成年学生，减轻市民家庭的经济负担。为了《条例》的长远性，因此建议修改此条款。
（四）【原文】：第八条[入学年龄] 义务教育免试入学，学校不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔性考试或者测试，不得将各种竞赛成绩和各类考级证书作为入学的条件和编班的依据。
第九条[入学办法] 本市户籍的适龄儿童、少年在户籍所在地划片就近入学。
【建议修改为】：义务教育免试入学，学校不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔性考试或者测试，不得将各种竞赛成绩和各类考级证书以及交取择校费、赞助费、入学保证金作为入学的条件和编班的依据。
【建议修改为】：本市户籍的适龄儿童、少年在户籍所在地划片就近入学。对户籍所在地划片就近入学的适龄儿童、少年，以及合乎条件的适龄流动儿童、少年，任何单位和个人不得收取任何择校费、赞助费或类似费用，也不得收取任何入学保证金。
【修改理由】：防止公办学校以各种名义各种方式，收取适龄入学儿童、少年择校费，并保障合乎条件的适龄流动儿童、少年的平等受教育权。
（五）【原文】： 第二十三条[学校规模和班额]  义务教育阶段不得设立或者变相设立重点学校和非重点学校。学校应当按照随机原则合理编班，均衡配置教育教学资源。
【建议修改为】：义务教育阶段不得新设立或者变相新设立重点学校和非重点学校以及类似的重点和非重点的学校。学校应当按照随机原则合理编班，均衡配置教育教学资源。已经被政府认定为市属、区属和县属重点公办学校、示范学校的，义务教育阶段的所有入学名额应免费分配到相应所属地区中小学。
【修改理由】：由于历史原因，我市、各区县事实上已经设立或自然形成的市属、区属和县属重点公办学校、示范学校，如市第一、三、八中学，巴县中学、清华中学、綦江中学、铜梁中学等重点学校，现在不大可能变为“非重点学校”。但这些公办的义务教育阶段学校就学名额资源，按照《义务教育法》立法宗旨，应免费提供给所属市民家庭的少年儿童。同时应防止这些事实上的公办重点中小学、示范中小学，以各种名义和各种方式（如改制成所谓的私立学校、校中校），把入学名额以市场化的手段收取所属地区入学少年儿童的择校费、赞助费或类似费用，增加市民家庭的经济负担。
（六）【原文】：第二十五条[专门教育学校]   市人民政府应当根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年规划、设置专门教育学校实施义务教育，并将其纳入普通学校序列。专门教育学校应当在司法、教育等行政部门的组织实施下保证学生接受义务教育。
【建议修改为】：市人民政府应当根据需要，为具有预防未成年人犯罪法规定的严重不良行为的适龄少年规划、设置专门教育学校实施义务教育，并将其纳入普通学校序列。专门教育学校应当在司法、教育等行政部门的组织实施下保证学生接受义务教育，所需全部经费由市政府财政统一拨款予以保障。
【修改理由】：为了保证专门教育学校的正常运转，保证专门教育学校收取容纳严重不良行为的适龄少年的积极性。
(七) 【原文】：第二十九条[安全保障]   学校应当建立健全各类安全制度和应急机制，及时排查和消除安全隐患，预防事故发生。
【建议修改为】：市、区县（自治县）人民政府、公安机关、安监局、教育行政等各部门以及学校，应当建立健全各类安全制度和应急机制，及时排查和消除安全隐患，预防事故发生。
市、区县（自治县）人民政府应当建立校舍、教育教学设施设备和文体活动等场地维修、改造机制，定期对其进行安全检查；对需要维修、改造的，市、区县（自治县）人民政府应当及时予以经费保障并负责维修、改造。
【修改理由】：1、校园安全事故的保障工作，单靠学校不能完成（例如校外恐怖分子在校园内外伤害、劫持学童），这些安保措施应有政府各部门共同合作完成，建议将市政府、市公安局近期采取的保证校园安保12条措施如建立校园校警机制等酌情写入本《条例》。
2、应再明确规定校舍、教育教学设施设备和文体活动等场地维修、改造费用，维修、改造的责任是各级政府，以防止因校园设施安全不达标出现安全事故时政府、学校等各部门相互推诿责任。
(八) 【原文】：第三十七条[交流制度] 对到农村支教的校长和教师，在教师职务评聘、业务进修、培训以及报考本市高等学校教育类专业研究生等方面，同等条件下予以优先考虑。
【建议修改为】：对到农村支教的校长和教师，在原校的工作关系和职位职称、工资、福利、津补贴不变，同时享受不低于当地支教学校标准的农村偏远学校津贴补助和受支援的农村学校的津补贴，到民族地区和边远贫困地区支教的校长教师，还同时享受艰苦贫困地区补助津贴。所需经费由市、区县政府予以保障；同时在教师职务评聘、业务进修、培训以及报考本市高等学校教育类专业研究生等方面，具有到农村支教经历的校长和教师，同等条件下予以优先考虑。
【修改理由】：以实际措施鼓励城市学校的校长教师到农村支教，尤其在现实中城市学校的校长教师大多数不愿意到农村支教的实际情况下，尤其有必要。这些鼓励措施所需经费，应依法由各级政府予以保障。
（九）【原文】：第三十八条[志愿者]   市、区县（自治县）人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、三峡库区、边远地区、民族地区从事义务教育工作。
【建议修改为】：市、区县（自治县）人民政府应当制定并采取优惠政策，鼓励和支持高等学校毕业生以志愿者的方式到农村地区、三峡库区、边远地区、民族地区从事义务教育工作。市、区县（自治县）人民政府应当为志愿者提供基本的物质条件和适当的生活津贴补助。
【修改理由】：出于各种原因，社会各界志愿者以及高校毕业生志愿者，希望为教育贡献自己的力量，政府应以实际行动而不是喊句口号鼓励志愿者的行为，同时为了志愿者行动的长期性，应为他们提供基本的物质生活条件，这也可以适度缓解高校毕业生过渡性就业问题。另一方面，政府（尤其是地方政府）不应以此为由，放弃自己为农村边远地区提供师资的责任，将志愿者视为免费的教育人力资源，也不应漠视放任农村边远地区的师资缺乏问题，将此寄望于“志愿者”，更要防止企图将以“志愿者”代替农村边远地区教师制度化的倾向。
（十）【原文】：第四十四条[教育教学主体职责] 市、区县（自治县）教育行政部门……不得以升学率作为评价学校教育质量、以学科考试成绩作为考核教师和评价学生的单一标准。
学校和教师应当执行国家规定的课程计划和课程标准，开全科目，开足课时，不得增减课程门类、难度和课时，挤占音乐、体育、美术等课时，……。
【建议修改为】：市、区县（自治县）教育行政部门及其下属机构……不得以升学率作为评价学校教育质量、以学科考试成绩作为考核教师和评价学生的最重要标准，不得为学校和教师下达升学率指标或类似指标任务，也不得组织或变相组织学期或学月的区县统一考试。
市政府及教育行政部门，应根据我市教育发展的实际情况，在国家规定的课程计划和课程标准适之上，从《条例》生效实施之日起，在中小学校适当增加音乐、体育、美术、心理健康教育、健康教育、安全教育等课时，学校和教师应当执行国家和我市规定的课程计划和课程标准，开全科目，开足课时，不得增减课程门类、难度和课时，挤占音乐、体育、美术、心理健康教育、健康教育、安全教育等课时，……。
【修改理由】：1、只要存在升学压力，中高考制度不起大的变化（在可以预见的未来这种情况不大可能起根本性的变革），地方教委和我市多数中小学，或多或少存在以升学率作为评价学校教育质量、以学科考试成绩作为考核教师和评价学生的标准，这不利于我市实施素质教育。政府要做的，应该是从制度上最大可能降低这种应试教育的现象。
2、很多地方政府和学校，为了不给社会留下只搞应试教育的印象，虽然不以升学率作为评价学校教育质量、以学科考试成绩作为考核教师和评价学生的“单一标准”，但是他们实际上会采取措施，以下属教研机构的名义，以升学率作为评价学校教育质量、以学科考试成绩作为考核教师和评价学生的“最重要标准”，有些地方教委仍然在本区县为所属中小学和教师下达类似升学率的指标任务，违反教育部相关规定继续组织学期、学月统一考试。为了防止这种现象，《条例》应明文规定禁止教育行政部门及下属机构和学校有此类似行为。
3、现在教育部和市教委颁布的课程计划和课程标准，已经远不能适应当前我市实施素质教育和建设“五个重庆”尤其是“健康重庆、平安重庆”的需要（实际上这种课程计划和课程标准还停留在计划经济和搞应试教育阶段）。主要表现在：现在教育部和市教委颁布的课程计划和课程标准，不能适应或没有严格执行教育部《中小学心理健康教育指导纲要》（教基〔2002〕14号）、《建设“五个重庆”方案》中有关建设“健康重庆”的配套文件之一《重庆市建设“健康校园”实施方案》等文件的要求。按照目前教育部和市教委颁布的课程计划和课程标准，音乐、体育、美术课时量太少，也没有单独开设心理健康教育、健康教育、安全教育课程。为了真正落实素质教育和“五个重庆”建设实施方案，完全应该在《条例》中明确规定，在教育部规定的课程计划和课程标准之上，在我市中小学校适当增加音乐、体育、美术课时量，并单独开设心理健康教育、健康教育、安全教育课程，且保证我市中小学校每周不少于一学时的心理健康教育、健康教育、安全教育的课时。
4、虽然教育部和市政府都已颁布在中小学单独开设心理健康教育、健康教育、安全教育课程和增加音乐、体育、美术课时量的文件，但由于现行部颁课时标准并没有与此同步配套（这些课时量不足或没有），政府在免费提供心理健康教育、健康教育教材方面缺位，致使这些文件在我市中小学不能得到很好执行，即某些相关文件内容互相矛盾，令学校和教师无所适从。《条例》应趁修改之际，对此相关文件的内容进行统一协调，使相关促进素质教育的措施得到真正落实。
5、在教育部规定的课程计划和课程标准之上，在中小学校适当增加音乐、体育、美术、心理健康教育、健康教育、安全教育等课时标准，也是为了更好实施本《条例》地47、48条。《条例》第47、48条在对这些课程上，只是呼吁学校“应当加强”，却没有明确“加强”的具体措施。为了以实际行动“加强”，就应在《条例》中明确增加这些课程的课时量标准，否则这些“应当加强”的要求在学校实践中往往会落空。
（十一）【原文】：第五十一条[公共设施服务]  爱国主义教育基地、图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地）应当为学校开展课外活动提供便利，对学生免费开放。
【建议修改为】： 爱国主义教育基地、图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆（场）等社会公共文化体育设施，以及历史文化古迹和革命纪念馆（地）应当为学校开展课外活动提供便利，对学生及陪同学生的教师和家长免费开放。
【修改理由】：为了保证学童参观文化体育设施和纪念馆时的人身财产安全，《条例》应鼓励学童在监护人的陪同下参观，否则监护人不会放心学童参观，加之现在中小学因担心出安全事故很少统一组织学生参观上述设施，达不到实施此条款的目的。为了《条例》的可操作性，应同时明确对学童及其监护人（家长和教师）免费参观上述设施。
（十一）【原文】：第六十条[体检、责任险]   学校应当按照国家有关规定投保学生意外伤害校方责任险，组织学生每年进行一次身体健康检查，组织教师至少每两年进行一次身体健康检查。
【建议修改为】：学校应当按照国家有关规定投保学生意外伤害校方责任险，组织学生每年进行一次身体健康检查，组织教师至少每年进行一次身体健康检查。
【修改理由】：根据权威调查数据显示，目前教师尤其是中学教师，教学任务繁重，不少教师处于满负荷工作状态，身心疲惫，身体素质每况愈下，还有很多老教师的身体状况及其令人担忧。“每年”而不是“每两年”进行一次体检，更能促进教师的保健意识，促使教师对疾病早发现早治疗。“教育的关键在教师”，政府应首先以实际行动把教师视为教育的人力资源财富，因此《条例》应明确规定学校应当组织教师“至少每年进行一次身体健康检查”。
（十二）【原文】：第六十二条[经费的监督]  市、区县（自治县）人民政府应当建立保障义务教育投入增长的问责制度；建立义务教育经费的审计监督和统计公告制度；每年向同级人民代表大会或者其常委会和上一级人民政府专题报告教育经费预算执行情况，并接受监督检查。
【建议修改为】：市、区县（自治县）人民政府应当建立保障义务教育投入增长的问责制度；市、区县（自治县）人民政府和学校建立义务教育经费的审计监督和统计公告制度；市、区县（自治县）人民政府每年向同级人民代表大会或者其常委会和上一级人民政府专题报告教育经费预算执行情况，并接受监督检查。学校校长每学期期末向学校教职工代表大会专题报告经费预算执行情况，并接受监督检查，每学年初向学校教职工代表大会专题报告本学年经费使用计划，并接受监督检查。
【修改理由】：教育经费不仅应受政府监督，同时在学校内部，学校的经费使用计划和结果也应受本校内部教代会监督检查。在部分地区，部分校长以“校长负责制”为由，不合理使用教育经费，甚至贪渎行贿，经费使用不透明，造成国家教育经费的浪费和被贪污（广东某地“一教委主任贪污被拘，近百名校长主动自首”的事件就是明证）。为了保证学校合理使用教育经费，因此应在《条例》中规定学校的经费在使用前、使用后都同时应受本校教代会的批准、监督和审查。
（十二）【原文】：第六十六条[督导职权]    教育督导机构在义务教育督导活动中依法行使下列职权：（二）对被督导单位违反有关教育法律、法规和方针、政策的行为提出改正建议；
【建议修改为】：教育督导机构在义务教育督导活动中依法行使下列职权：（二）对被督导单位违反有关教育法律、法规和方针、政策的行为提出改正建议，并责令被督导单位限期改正并将改正结果以书面形式向教育行政部门汇报；
【修改理由】：教育督导机不仅应对被督导单位的违法违规行为提出“改正建议”，更应通过教育行政部门以文件形式，责令被督导单位限期改正违规行为，并将改正结果以书面形式向教育行政部门汇报。只有这样，才能达到督导的目的。否则只提“改正建议”而不管“是否改正”，有何意义呢？
四、删减部分
【原文】：第七十三条[教师的责任]   教师违反本条例规定，有下列行为之一的，由教育行政部门或者所在学校给予通报批评，责令限期整改；有违法得的，没收违法所得；情节严重的，给予处分或者予以解聘：（三）无正当理由不服从教育行政部门或者学校组织的教师交流和支教安排的。
【建议】：删除第七十三条第（三）款“无正当理由不服从教育行政部门或者学校组织的教师交流和支教安排的。”
【建议删除理由】：1、解决农村和偏远地区学校师资力量缺乏和不强这个问题，最根本的途径是政府要承担起《教育法》等法律规定的义务和职责，为这些学校提供足够数量的教师，并以各种方式为这些学校的教师提供继续教育和教学技能培训，加强他们的教育教学水平。相反，政府如果不这样做，则涉嫌放弃《教育法》等法律规定的法定义务和职责，是一种严重的行政不作为的违法行为。
2、政府应该以各种奖励的方式，鼓励城市学校的教师和社会自愿者，自愿到农村和偏远地区学校去交流支教，短时解决这些学校的师资缺乏问题。但政府不应以不支教为由，惩罚“不服从教育行政部门或者学校组织的教师交流和支教安排的”教师，更不应将此制度化，强迫城市学校的教师去“交流支教”。
3、城市学校的教师到农村偏远地区学校支教，有利也有弊。虽然可以短时弥补这部分地区学校的师资缺乏问题，提高其教育教学水平，但同时也造成城市学校因该部分教师支教的工作岗位空缺，给城市学校的教育教学带来一定困难。
4、如果《条例》硬性规定城市学校教师“无正当理由不服从教育行政部门或者学校组织的教师交流和支教安排”，就会被“给予处分或者予以解聘”,那么其实质就是《条例》以地方立法的形式，擅自扩大和修改《教师法》中关于“教师行政处分和解聘”的条件，涉嫌与上位法《教师法》相抵触。因为《教师法》在相关“教师的义务和责任”条款中，没有规定支教是教师必须应尽的义务；《教师法》及《重庆市实施<中华人民共和国教师法>办法》中关于“教师行政处分和解聘”情况中，也没有规定以“不服从教育行政部门或者学校组织的教师交流和支教安排”为由，处分或解聘教师。作为地方法规的《条例》，根据《立法法》，不能与上位法《教师法》相抵触，因此《条例》不应随意扩大城市学校教师的法定义务和职责。另一方面，根据《劳动法》和人事制度，教师在上岗前都与学校签订了几年的劳动合同，在合同中规定了教师的上岗地点和职责，城市学校教师如果在合同未满前去其他地区学校支教，似乎涉嫌违背《劳动法》和《劳动合同法》，这都有损法律的严肃性和权威性。
5、由于市政府没有详细的城市学校校长及教师到农村偏远地区支教交流的系统配套方案或措施，并往往将这个支教的教师名额下放给学校，鉴于多数城市学校的教师不愿主动支教，这很可能造成个别校长以此作为打击少数不听话的教师的手段。政府为了防止出现这种情况，最好的办法是采取“奖励”方式鼓励城市学校教师自愿支教，而不是以“惩罚” 手段“强迫”教师支教。
综上所述，我个人认为《重庆市义务教育条例》(征求意见稿)的某些具体条文还不够细化，在实践中缺乏操作性，有些条款与教育部和市政府颁布的地方法律和教育规章不协调统一，有些条款甚至涉嫌与国家法律相抵触，应予再修改。市政府及人大相关法制部门在修改《条例》的过程中，应该继续听取社会各界尤其是教育界和法律界人士的合理意见和建议，并予以酌情采纳，最终让修改后的《条例》具有可操作性、权威性和长期性，与国家和市政府的相关法律法规及教育部相关规章和文件相协调统一。
二0一0年五月二十日