黑龙江伊春试点拍卖国有林地经营权遭媒体质疑

http://www.sina.com.cn  2010年08月31日01:03  中国经济周刊
许兆君很郁闷。
这个因保护小兴安岭森林和实行国有林权改革而斩获“2006绿色中国年度人物”第一名的黑龙江省伊春市市委书记，正为伊春林改下一步怎么办而心乱如麻。
怀抱小兴安岭、森林覆被率达82.2%的伊春，是中国最早也是目前唯一实施国有林区林权制度改革试点的城市。2006年，带着“林改中的小岗村”的赞誉，伊春迈开了国有林权改革的步伐。
而四年之后，全国国有林区林权制度改革即将拉开帷幕之时，这场由地方政府主导的改革试点，却开始为自己的探索是否能获得上级主管机构认可并得到推广而深感不安。原因除了媒体的质疑、上级林业主管部门始终模糊的态度，还有其本身的改革路线选择。
伊春林改错了吗？
《中国经济周刊》记者  宋雪莲︱黑龙江伊春报道
突如其来的质疑：
“伊春模式”不是林改方向？
蒋永彬，伊春市乌马河林业局乌马河经营所所长。2006年以前，这个伊春市乌马河林业局的普通职工，在当年开始的林改中，因拿下伊春国有林地经营权拍卖的第一块林地而一举成名为“伊春林改第一人”。
当年的“第一人”现在心急火燎，他对记者说：“要是林改被叫停了，我工作不要了也要进京讨个说法！”
蒋永彬的急躁源于一则报道：今年6月，国内某媒体刊登了一篇名为《“伊春模式”引争议  国有林改方案近期出台》的文章，引用了相关部委和行业协会的官员和专家的观点，直指“伊春林改模式并非未来国有林权改革的方向”。
文章提出，伊春国有林权改革试点中出现的问题主要有：林改由地方政府一手操作，没有实现“政企分开”；林地并没有真正分给职工，而是80%分给了外人，“造成国家资源和财产的大量流失”；承包林地的林农和林场职工热衷于种植经济作物和特色养殖，“心思根本不在养林护林上”……
这篇当时并没有怎么引起舆论关注的文章，却在伊春引发了轩然大波。蒋永彬告诉《中国经济周刊》，最近他们好多人都在一字一句地研究这篇文章。
与此同时，伊春林改办副主任刘立俊也遭遇到了从来没有过的忙乱，“我办公室的电话都要被打爆了。”人们纷纷问询：林改是不是要停了？伊春的试点是不是失败了？
“5月会议”意味着什么？
此前，率先在国有林区林权制度上进行改革探索的伊春人，听到更多的是赞誉。
2006年1月4日，在国务院总理温家宝主持召开的国务院第119次常务会议上，明确提出要在伊春开展国有林区林权制度改革试点工作。2006年6月16日，国务院批准了《伊春林权制度改革试点实施方案》，标志着国有林区林权制度改革试点正式启动。因是国内首家不同于集体林权改革的国有林权改革，伊春有了“中国的第三次土改”、“林改中的小岗村”等称誉。
2007年2月16日，中共中央政治局委员、国务院副总理回良玉在《国家林业局关于伊春国有林区林权制度改革试点情况的报告》上做出批示：“伊春国有林区林权制度改革试点取得了阶段性成效。望继续坚持改革试点的基本原则，强化政策指导和服务引导，严格按照现代产权制度改革的要求，积极探索国有森林资源经营的新模式，既要使森林资源得到有效的保护和发展，又拓宽林业职工就业渠道和培育发展森林资源的积极性，以使林地产出率提高、林区繁荣、林业职工富裕。”
伊春林改的主导者、原伊春市市长、现伊春市市委书记许兆君也曾满怀信心地表示，伊春有能力用20年左右的时间，“把一个森林生态恢复良好的小兴安岭还给世界”。
那么，现在是什么让伊春人如此敏感？
事实上，在此之前，就已经出现了足以让伊春紧张的多方“征兆”。
其中一个就是林改“扩面”的难以推行。
所谓“扩面”，是指伊春林改试点范围的扩大，这需要由伊春市上报给黑龙江省政府，再由省政府上报给国务院，并经国务院批准方可进行。在2006年林改之初，伊春国有林场实施改革试点的面积确定为8万公顷，仅占伊春林业总面积400万公顷的2%。按照伊春的计划，两年前，即2008年就应该开始扩面。
据了解，国家林业局在2007年前后曾几次来到伊春调研，由国家林业局调查规划设计院、黑龙江省第二森林调查规划设计院和黑龙江省森林资源管理局组成的调研人员“大都对林改评价相当高”，并形成了相关的调研总结报告。
然而，上述本该两年前就上报给国务院的报告却迄今未能得到权威方面的认可和回馈。按照伊春方面的解读，这是“扩面”迟迟不能得到批准的原因。
同样，林改原则规定的林地经营权、林木所有权和林木处置权交给职工这项内容也并没有得到执行，林改承包户们迄今为止都还没有拿到应由国务院林业主管部门核发的林权证。“就像买了房子没有产权证一样，我们心里不踏实。”林改户们告诉记者，他们4年来一直在多次找林业部门寻求解决的办法。
“等3、4年都等不来林权证，可见我们的改革有多么艰难。最后我们伊春市政府给他们发了国有林地经营权证。”
许兆君说，“既然是搞国有林权改革，我们就必须做到山定主、林定权、树定根、人定心，这是一个核心性的问题，职工群众也最关心、最关注。”
让这位当年因林改而入选“中国绿色人物”的地方官更心烦的事还在后头。
今年5月，伊春市委市政府牵头主办的“国有林业产权制度改革暨伊春林改试点4周年高层研讨会”在北京举行，受邀的林业主管部门竟没有一个人参加。
“5月会议”之后，就有了6月间的媒体质疑的报道。
一位知情人士告诉《中国经济周刊》，看到报道后，伊春方面曾托私人关系找到了媒体报道中对伊春林改模式给予分析并质疑的专家们，结果“能找到的专家表示没有接受过记者的采访，也没有发表过类似言论。”
这让伊春人更加迷惑了。
三个基本要素
事实上，媒体的质疑——林改谁主导、谁承包和能否有效保护林地，恰恰点中了林改“伊春模式”最基本的三个要素：改革的路线选择、出发点和最终的目的。
有专家认为，国有林权改革的思路，是首先实现政企分开，即解除地方政府既是林场管理者同时也是林业生产单位的双重身份(伊春市政府同时也是伊春林管局)，在此前提下，进一步把政府资源管理与采伐企业分开。之后，国家林业局将代表国家实行国有林管理，编制国有林经营方案，对林业系统和林业企业实行监督管理。
那么，伊春又如何看待改革路线问题？
许兆君告诉《中国经济周刊》：“目前国有林区确实体制积弊很多，既有森林资源管理体制方面产权主体虚置的问题，又有政企不分、职能不清的问题，这些问题都需要用改革的办法来解决，也都是大势所趋。而这次国有林权改革试点的核心，就是要解决森林资源管理体制方面的问题。”
他认为，在林改前，林地国家所有，国有国营，地方政府代管，表面看起来产权明晰，“但是落不到人头，不偷白不偷，超伐就有钱，贡献虽大祸害的也多。”正因如此，虽然林业部门连年造林，“森林覆盖率”不断增加，但大多成了“账本上的树木”。
他表示，伊春林改试点，其最核心、最本质的东西是触及了产权，明晰了产权关系，解决了过去国有林业产权主体虚置、责权利不统一的问题，而这恰恰抓住了国有林区体制改革中的主要矛盾，这也正是经国务院批准的改革试点方案的核心内容。
“早在两年前，伊春市委、市政府就曾经描绘出这样一幅清晰的伊春国有林区改革路线图：首先通过国有林权改革试点，打开长期沿袭不变的森林资源经营管理体制的突破口；然后通过林权改革，彻底置换林业职工的身份；再通过扩大林改试点，进一步以抵顶拖欠工资来承包购买林地的形式卸掉企业的债务包袱，并同步推进剥离企业办社会，最后实现政企分开。”许兆君如此描述其改革路线。
据介绍，这一林改思路也契合当初实施改革的出发点。
记者采访中了解到，伊春林改是源自林业职工的自发要求，经过黑龙江省政府和国家林业局的批准实施的。像所有改革一样，质疑其实贯穿在林改的始终，尤其是对于林地是否会承包给林场之外的人员。
伊春林改办副主任刘立俊说，国家林业局曾经组织过几个调查组来伊春调查，他们认真抽查名单上的承包户，并且深入到承包户家里去调研，“结果没有发现任何外人承包的现象”。
刘立俊告诉记者，《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》里明确表示，承包经营林地的对象是试点林业局的林业在册职工，伊春林业管理局及试点林业局机关干部和离退休职工，暂不参加林地的承包经营。
据记者了解，“在册职工”这一条规定曾一度困扰各林业局。据刘立俊介绍，计划经济时期，大部分林业工人是正式职工，也就是在册职工。“当时也有一些初中没毕业或者毕业后既没上高中又没有当兵的林业职工子女，成不了正式职工，就按照青年职称对待，和正式职工一样干一天活开一天工资。”
刘立俊说，改革开放以后，“正式在册职工的概念从实际情况看已经发生变化了，林业工人的主力军和生力军就是这些青年，这些人祖祖辈辈生活在这里，我们能把他们开除出去吗？”
经过和上级主管部门协商，这些青年、大集体职工、混岗工人被纳入了林改的范畴。
刘立俊说：“我们可以说，8万公顷承包的林地的主体百分百都是林业职工，都符合方案确定的承包条件。”
“改革之初，我们曾经发现过三起外户承包，都被没收了。”许兆君告诉《中国经济周刊》。
乌玛河林业经营所的一些职工也对记者表示，“林改就是为了解决我们的贫困问题，如果离开林业职工，林改也就不是林改了。”他们说，职工也不同意分给外人，“我们都会互相监督。”
林地承包与保护森林能兼顾吗？
在《黑龙江省伊春林权制度改革试点实施方案》中，“保护和培育国有森林资源、增加职工收入”被列为林改的出发点，而这两者能否实现利益平衡，也成为衡量改革成败的最关键因素。
据当地的统计数字，伊春林区在上世纪50年代开发初期的蓄积量是4.5亿立方米，到2003年，伊春的可采林木资源已经减少了98%，森林蓄积量减少了55%。
而造成林木资源大幅减少的最主要因素，就在于为追求个人或小集体经济效益而造成的超采和盗伐。森林火灾更是多年无法解决的老大难。
“林子是国家的，没有人真心负责，多砍一点，多卖一点钱，我得了利益，砍完了以后卖的钱是我小集团的，我为什么不多砍一点？”许兆君对《中国经济周刊》说。
目前，伊春境内五个林业局的15个林场所8万公顷试点林地承包给了6623户林业职工经营。许兆君告诉《中国经济周刊》，这是在不改变林地用途和重点国有林区国有森林资源主体地位的前提下，将浅山区、林农交错、相对分散、零星分布、不好管理但是易于分户经营的部分国有商品林，林地的经营权、林木所有权和林木处置权交给了职工，“很多都是疏林地”，50年不变，“并且可以转让和继承。”
林改开始后，情况有了改观。由于林地承包给了个人，盗伐行为很快就得到了遏制，“谁还好意思偷熟人的呢”。到了防火期，承包户也会到自己的林子里昼夜看护。
那么，如果是疏林地，只靠林木，林改承包户的收入能够提高么？
记者调查发现，不同于一般的投资品，树木只有生长到一定年限才能创造好的经济效益，所以，林下经济成了当地职工眼下提高收入的一个重要手段。林改前，发展林下经济的时候难免会不重视保护林地，破坏树木的情况也时常发生。如今，因为“50年不变”，产权明晰，职工们发展林下经济的时候会更多顾及长期的利益。
刘立俊表示，“职工们更多是在靠近林地的道路两边、河流两岸、地头地脑等地方发展林下经济的，这对林地并没有损害，相反职工们边干着活还能边瞅着树。”
与此同时，承包户还为育林进行了自费投入。
蒋永彬告诉记者，4年来他已先后为自己的林地投入了3万多元植树。“有了林子，就像有了希望一样，现在苦点多投入点，可以给子孙留下一大笔财富。”经过林改部门的初步核算，以蒋永彬承包的7.9垧林地计算，当初以62901元承包了下来，4年过去，已经增值了至少3、4倍。
黑龙江省翠峦林业局副局长王健林则告诉《中国经济周刊》，原来林业部门造林运动的时候，职工有时拉上一万株树苗，或者怕沉路上丢几捆，或者造不过来就直接埋坑里了。“即便是造了林，活不活也不管。”
“现在职工再挑树苗的时候，要从树梢看到树根，生怕树苗不好栽不活，过去怕沉挑小的拿，现在给谁小的都不干了。”王健林说。
刘立俊则向记者算了这样一笔账：“我们通过调查测算，仅在承包林地上营造的苗木成林后，伊春林区就可新增森林覆被率0.25个百分点”。
据统计，林改以来，伊春承包职工每公顷每年资金投入由承包前的472.2元增加到现在的1627.6元；还自费更新造林10187公顷，成活率均在98%以上。到2009年底，伊春承包经营林地的森林蓄积量净增了79万立方米。
“伊春模式”能否推广？
当前，“扩面”成为伊春林改最紧迫的要求。
2008年召开的中共中央十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中均提出，要“进一步扩大国有林场和重点国有林区林权制度改革试点”。
伊春一直希望在中央政策的支持下，到2012年底将试点面积最终扩大到80万公顷。“这将占伊春林区施业区面积的20.7%。”
在许兆君看来，伊春首批8万公顷试点，“面积较小，对拉动林区职工群众就业增收和扩大改革综合效益的作用有限”。
据伊春市林改办对5个试点林业局的调查摸底显示，在未参加首轮8万公顷试点的林业职工中，有98.2%的人希望参加下一轮承包经营。5个试点局以外的其他林业局职工也纷纷要求把改革试点范围扩大到他们那里。
据悉，伊春的“扩面”申请日前已由黑龙江省上报到国务院。
按照许兆君的计划，今年林改可以扩大到20万或30万公顷，明年扩到50万公顷，后年扩到80万公顷。“80万公顷我们承包给个人，实行产业化经营，剩下的320万公顷仍然是国家的林地，封起来，以生态建设为主。两种体制比较发展，取长补短，看看到底怎样发展更好。”
许兆君算了这样一笔账：如果扩大到80万公顷，就可使最穷的10万林业工人变成林场主，解决30万人的生计问题。加上雇工因素，就业人员总量就可达到14万人，总体解决40多万人的生计问题，“这样伊春林区最贫困的群体就将基本脱贫，而且增收致富的空间相当大。”
在许兆君的计划里，在解决了林业职工的生存问题，让职工获得第一桶金之后，还希望引进大企业甚或战略投资者。“不改革国家没有更多的钱投入，个人、企业有钱不让投入，这使得国有林区处在投入不足的状态。如果我们能够引进企业和战略投资者，买上几百公顷林地，搞林纸林板一体化，进行科学砍伐，我们的林地会保护的非常好。”
但对于市委书记的“长期规划”，一些承包户并不认同，“我们可不希望引入战略投资者。”“不就是几百公顷吗？我们可以成立股份制林场，谁能比我们更懂得怎样抚育森林呢？”
下一步的林改如何推进，国家政策方向是什么？
2010年中央一号文件明确指出，今年国家将积极推进林业改革，包括全面推进集体林权改革并启动国有林场改革。国家林业局副局长张建龙此前在接受媒体采访时指出，林业局正在研究国有林场改革方案，目前正在调研，方案也在进一步完善中，一旦国务院批复，更多的试点“下半年有可能启动”，“我们打算选 5个省市进行试点”。
他同时表示，国有林场改革主要是由“地方进行”，“地方报上来方案，中央给予一些经费支持，所以必须要地方有积极性。”
那么“伊春模式”是将被中止还是被复制？国家林业局新闻中心一位工作人员告诉记者，伊春林改是地方自己搞的试点，作为国家林业主管部门，林业局从国家层面上并不会急于评价。
该人士表示，目前国家对发端于地方的国有林改尚没有固定统一的模式。“地方的事就让地方自己去试，成功与否我们回答不了，也不好讲。”