南方周末 检讨十年房改

南方周末  检讨十年房改
作者：南方周末    文章来源：南方周末    点击数： 162    更新时间：2007-8-25
检讨十年房改
南方周末　  　2007-08-23 14:57:54
■编者按中国住房制度改革已经进入第十个年头。在房地产业空前繁荣，人民居住条件大幅度改善的同时，高房价亦成为影响社会和谐的焦点问题。8月2日，中国社会科学院国际投资研究中心与《南方周末》报社共同主办了《中国房改十年：回顾与对策建议》研讨会，与会专家围绕房改十年的得失，就政府与市场的作用、房地产调控的方向、集体土地入市、房地产金融的发展与风险控制等多个关键问题展开讨论，有共识、也有分歧，现将部分发言摘要发表，以飨读者。
住宅市场化并未过头
不是住宅的市场化过了头，而是在市场经济的发展过程中，其他配套政策没跟上
□全国工商联房地产商会会长　聂梅生
假如说房改是从1998年开始，那么到现在正好十年，其中发展了五年，调控了五年，正好是一半对一半，这是挺值得反思的。
从1993年到2000年这段时间，我基本上都在搞住宅科技和住宅产业化，没有考虑政策问题，最近五年才比较深地考虑这个问题。房改当中最大的问题是不是就是住宅的商品化、市场化？商品化、市场化是不是过了头？我认为没有过头。
首先，不是住宅的市场化过了头，而是在市场经济的发展过程中，其他政策没跟上。住房和两件事情有密切关系：一个是金融，一个是土地。
我们的金融体制改革落后于房改五到六年，中国经济体制改革当中最慢的就是金融体制改革——银行上市就是最近一两年的事情，这和房地产市场就不匹配，一大堆问题就跑出来了。另外土地制度的改革太落后。这两块拉得整个市场化走得很慢，政策跟不上，所以造成这么多的不和谐。
第二，现在的房改应该深化，应该推进房改的房改。怎么深化？我不主张老在商品房市场里折腾，我认为已经进入怪圈了。
在三亚的一次会上任志强讲了两件事，他是讲结果，当然他的潜台词很多。他说我不懂什么宏观经济，我只知道两件事：第一件事情，宏观调控2003年开始，那时候没买房子的等着降房价的全亏了，越等越涨，而那时候买了房子的现在全赚了；第二件事情，调控一次开发商赚一次钱，利润增加一次。
我的观点是，别去折腾商品房。“八条”、“十五条”、“六条”都是围绕商品房折腾，但是这块奶酪做得非常大了，而且已经形成了利益集团。它已经不能轻易动了，越动越麻烦。它不是泡沫，而是皮球，这个皮球越拍越高，那么应该怎么做？应该补缺。我们在房改当中缺失的部分要赶紧补，比如政策性住房、保障性住房。
第三，金融、土地、税收这三个政策要有突破，我特别同意土地政策的突破，成都现在是允许政策性突破的地方，国家允许你做试验，就别去争论小产权合不合法，我寄希望于把农村这块土地释放出来多做奶酪，如果把这块突破了，房价肯定下来。
金融产品一定要出来，我们的金融产品非常落后，房改以后的金融产品最大的突破就是按揭，但是按揭的证券化并没有解决。为什么不证券化呢？证券化了可能就可以很好地减轻银行体系的压力。
税收得突破，不能老是加税，中国是全世界税率最高的国家之一。加税一定会传递到房价，去年土地增值税那么强大的力度结果最后全部传递到房价上，二手房交易要加税，结果还是传递到买家，还是把二手房市场价格提升了。
我觉得土地、金融、税收的政策要好好研究，不突破是没有出路的，多做几个奶酪，问题也许就全解决了。
宪法并未禁止集体土地转让
宪法第十条规定土地使用权可以流转，但并没有说农村土地使用权不能流转
□中国黄河研究会常务理事　武建东
房地产市场目前最引人关注的是高房价问题，我认为解决这一问题需从改变对房地产市场的预期开始，这包括六方面内容：
一是统一地权的问题，城市国有土地跟集体土地使用权该如何统一。许多人一提到集体土地入市就说先得修宪，其实这是个误解，宪法并没有说农村土地使用权不能流转。我们在国务院房改办工作的时候，曾经遇到过一个惊天动地的事情。1986年推进房改碰到了困难，1987年小平同志下决心试验。1987年1月上海市率先搞了土地使用权流转的规定，到当年12月深圳也推出了流转规定，以后海南和珠海也这样做了。这是一次伟大的试验，因为根据当时的宪法，土地使用权是不能依照法律的规定转让的。到1988年，宪法果断进行了修改，在第十条加入了“土地使用权可以依照法律的规定转让”的条款。回想起来，20年前的这一改革魄力值得借鉴，今天应该认真研究前人的成果，把国有土地使用权跟农村土地使用权统一起来。
二是房地全流通应该运作起来。120亿平方米的城市住宅价格一直在上涨的原因之一，就是270亿平方米的村镇住宅不能流通。物权法开了个口子，允许村镇住宅在村内流通，但这还不够，村镇住宅不流通是没有宪法依据的，房地全流通应该运作起来，在解决这个问题过程之中把小产权宅基地问题一并解决了。
三是先期试点郊区村镇住宅的流通。最近汪洋搞的重庆方案，总书记去的时候也直接汇报了，方案很简单，农民宅基地的20％拿出来建设农民的住宅，80％置换成城市的建设用地，城市建设用地农民做股东，分享收益，从而解决农民的社保和其他问题。现在很多人谈用地紧张，这是完全错误的观念。现在农村的非农用地是3.83亿亩，即使不动18亿亩耕地的红线，这3.83亿亩集约使用，特别是走重庆的路子，把农民住宅集中建起来，大概也有一两亿亩的回旋空间，用这部分解决中华民族的生存基础是有条件的。
四是国家要对住房合作进行激励。世界的主要国家，包括美国和欧洲都有过国家对住房合作的激励。我建议发行3万亿特别国债，由国家成立住房合作机构，直接营建100亿－300亿平方米的住宅，凡是有城市户口的人，不管收入多少都可以申请限价房，就是双禁以后的房子。如果每年都建造这样的住房，估计会极大地平抑现在社会的需求。
五是房地产金融问题。现在有一种理论，认为房价下跌30％会对金融造成很大破坏。我的问题是，为什么不去研究房价再涨30％、50％对金融体系有什么破坏呢？
六是如何对地方政府进行赎买的问题。房价居高不下，是因为地价高，但是地方政府没有动力把地价降下来，因为要影响到地方财政。我认为现在可以考虑征收财产税或物业税的方法。广义来说我们有300多亿平方米房产可以作为财产税或者物业税的征收对象，狭义一点来说是城市的100多亿平米，再狭义一点是一定面积以上的，大概也有30亿－50亿，30亿－50亿的住宅每平方米收100块钱的话一年也是三五千亿的规模，足以置换地方政府在经营土地过程中的收入。
如果我们把这六个方面的基础情况说清楚，就会改变目前房地产市场的心理预期，房价就有希望降下来。
高房价有腐败的因素在
现在住房价格极高的原因，有官商勾结的因素在内，这个问题是客观存在的
□全国政协常委、国务院参事　任玉岭
住房改革取得了很大成功，这是毋庸置疑的，但是不可否认，也存在一些问题。
在我看来，目前最大的问题是房价已经远远超出了广大群众的收入承受水平。建设部总经济师谢家瑾曾经讲过，世界各国的普遍情况是一个家庭用3－5年的收入就可以买到一套房。我在多伦多、蒙特利尔亲眼看到朋友和亲戚花十来万就可以买一套带花园的房子，但是在北京，一对教授夫妇工作10年到20年也未必能买得起一套房子，更别提是带花园的房子了。
另外现在住房价格极高的原因，有官商勾结的因素在内，我觉得这个问题承认也好，不承认也好，这是客观存在的。3月27号我在北京饭店贵宾楼吃饭，其中有个美国回来做房地产公司的博士。他说我在美国拿15％、最多时候20％的利润，但回来以后基本上是150％的利润。他又说但我最少得拿出我利润的一半去勾兑关系，难道这里的黑洞不深吗，腐败不严重吗？实际上现在问题就严重在这个问题上，所有的问题根源产生在腐败，有了腐败就缺乏监督，有了腐败就没人给我们房子定价，有了腐败就没人给土地定价，有了腐败就没人管老百姓的住房。
拆迁上的腐败也是非常严重的，我管过城市建设，管过规划、土地、房地产，我非常清楚里面内在的关系。我分管北海城市建设的时候，有些人看到了北海这个地方是好口岸，将来做事情比较方便，能够赚大钱。一看是一片居民住宅他就要动脑筋找有关方面无论如何给我拆掉。现在中央说了要跟老百姓商量，不是专门规划的要跟老百姓商量。
第二，住房问题应该考虑外来人口。这二十多年来，人均住房有了很大增长，可是这个数字是按照城市人口来统计的。大家知道现在已经有1.8亿人口从农村流进了城市，而且还有一些流动人口是从小城市流进了大城市，加起来数量是相当大的，可是这部分人没有被计入我们的统计口径。这些人实实在在地正在城市工作，但是他们没有住房，这是一个大问题。这些年考虑经济适用房也好，考虑廉租房也好，只是为城市居民考虑住房，而为各方面的发展作出巨大贡献的广大农民工和外来的年轻工作人员却没有被考虑在内，这是不对的。
第三，我主张房地产要分而治之。要有商品房，包括商业用房和居住房，但是住宅商品房应该是少量的，绝大部分应该是由政府控制的住宅保障房。现在的情况是经济适用房的比例很小。尽管今年开始变了，前几天我看到一个数据说今年上半年投入经济适用房的钱是过去八年的总和，这是非常喜人的事，但是必须反思我们过去八年都干了些什么。
从实际操作上讲，我的建议是凡是用来建设商品房的土地都可以招标，政府可以给这样的土地定高价，凡是用来建设经济适用房的、保障房的土地应该卖低价，政府应该把这块的利益让给老百姓。
我一直建议，我国应学习新加坡的经验，成立专司经济适用房和廉租房建设的建屋局。
行政调控，用多了不灵
□国土资源部土地利用管理司副司长　束克欣
房改应该说带来了非常积极的变化，至少有六个方面：第一，房地产业通过房改成了国民经济的重要组成部分；第二，住宅建设投资体制发生了重大的变化；第三，住房消费方式发生了重大变化；第四，金融与房地产业的信贷关系越来越密切；第五，住宅管理由过去的房管局和房管署管理，转变为物业公司来管理；第六，土地使用制度改革为房地产业的发展、住房制度改革等提供了重要的载体。这是房改以来六方面积极的变化。
但是住房制度改革也还存在不足，我归纳了几个方面。
第一，住房制度设计上有待进一步完善。要建立梯度消费的方式，有钱的买房居住，没有钱的租房居住，要建立起适合每个收入阶层的住房消费模式。这在制度设计上还需要进一步完善。
第二，财税政策的配套改革未能同步进行。现在实际上是以一种行政的方式来调控房价，我觉得这个方式用多了不灵，尤其现在在推进市场经济时用这种方式不灵。世界各国普遍实行不动产税对房屋进行征税，而我们国家到现在还没出台。现在一方面是很多有钱人买房闲置，浪费了资源，另一方面却是很多人住房得不到改善。征收不动产税后，他就会考虑买这么多房值不值得。另外还可以通过增值税来调整开发商的利润空间。对开发商合理利润之外的超额利润部分征税，完全可以把房价降下来。开发商的开发成本是多少，合理利润是多少，这是很容易计算的，也是完全能控制的，关键是我们怎么解决这个高房价问题，怎么想这个问题。老靠限制户型、限制造价、限制房价这样的措施是起不了什么作用的。
第三，产权制度需要进一步完善。产权制度方面，虽然现在物权法出台了，但我感觉分量还不够，国有土地、集体土地从法律地位上讲都是公有制，但实际操作当中集体土地不是独立的完整的产权，动不动就征用集体土地。我们不能从法律上、从操作上把农民的利益剥夺了，当然土地的利用是要有规划，国土利用规划权在政府，只要符合这个规划，财产的利益是谁的就应该归谁。
谈几点建议。
第一，住房供应的主体应该多元化。现在的模式基本上就是开发商供应房子。供应主体太单一，就缺少制约和竞争，这种情况不应继续下去。
第二，租赁房要多建一点。买商品房的有一套制度，住租赁房的也有一套制度和办法。包括租赁房的价格是多少，都要有一套制度来管住。
第三，财税制度改革应该尽快出台。
第四，房地产之间的法律关系应该尽快建立起来。
政府干预不应超越边界
□中国银监会政策法规部副主任　杨再平
房地产发展中有五个偏向值得我们反思。
第一，房地产问题讨论当中把经济问题过分政治化，不利于我们实事求是地研究房地产的客观规律。网上讨论过分情绪化，这不利于实事求是地讨论研究房地产市场的客观规律。
第二，泡沫因素被过分夸大，不利于房地产继续快速地发展，住房商品化才十年，未来的需求空间还很大。很早就有人说房地产泡沫了，谢国忠2004年就在说房地产泡沫最多一年就要破裂，但我看到现在也没破，过分地夸大泡沫不利于房地产的继续快速发展。
第三，过分地挤压和抑制投资性或投机性的需求，不利于活跃房地产市场。
第四，政府干预不应超越边界，这不利于发挥市场机制的基础性作用。包括在经济适用房问题上我们也应该注意，政府是不是承担了过多的责任？目前是不是更应该发展廉租房而不是经济适用房？我们现在强调政府对房地产市场的干预，跟1980年代我们强调当市长就要管菜篮子是一个道理，我们在房地产上正在重复管菜篮子的错误。菜篮子最后不由市长来管，由市场管，结果不是管得更好吗？
第五，目前的房地产市场过度依赖于银行贷款不利于防范金融风险，也不利于房地产又好又快地发展。现在是什么情况呢？加上建筑单位在银行的贷款，房地产有60％的建设资金来自银行贷款，这给银行造成很大负担。如果再考虑虚假按揭贷款的因素－－目前虚假贷款约占房贷的10％，这个风险就确实比较大了，我觉得应该通过资本市场募集资金来发展房地产市场。
要防止住房的过分资本化
□北京师范大学管理学院执行院长　唐任武
对目前中国房改的估计，我很同意前面专家谈到的，十年来的房改应该是成功的，但是也还存在一些问题。
一是房价相对过高，房价的增长速度过快、但这种过快是相对的，从统计数据据看，经济增长速度、人民收入增长速度还是比房价增速快得多。
二是住房过分地资本化和投机化。现阶段住房在我们国家过分地资本化，住房好像股票一样被炒来炒去，过分的炒作导致价格增长过快，这是我们国家原来没有预计到的，这值得理论界和政府部门密切关注。
三是缺乏对弱势群体的关怀和关注，在设计房地产公共政策的时候缺乏对弱势群体的关注，住房是一种特殊商品。过去中国人的理想是实现居者有其屋，耕者有其田，现在在住房制度设计的时候要考虑到住房的公共性。四是房地产过分GDP化，不少城市把房地产作为主要的财政收入来源。
这四个问题是政策研究者以及政府部门应当关注的。
至于房地产未来的发展方向，我估计房价不会降。一是土地是稀缺资源，另外，未来随着居民收入增加，住房作为生活必需品的价格自然要上涨，所以未来十年北京、上海等地的住房价格可能要与香港目前的房价一致。
建立多层次住房保障是关键
□中国房地产及住宅研究会副会长、建设部住宅与房地产司原司长　张元端
1980年邓小平同志发表“住房制度改革蓝图”后，我国逐步开展了住房制度改革工作，其中有两次根本性的突破：一次是1980年代中期，住宅由政府组织统建转为房地产开发，出现了商品房，这是房地产业零的突破；另一次是1998年，国务院正式宣布停止住房收入分配，逐步实行住房分配货币化。27年来的这两次大突破都具有重大意义。总的来看住房制度改革是一项成功的改革。
但是我国住房制度改革还存在一些亟待解决的问题：第一，房改意识逐渐淡薄，甚至以为房改已经改完了；第二，部分城市普通商品房的房价过高，超出了中低收入者的支付能力；第三，部分城市政府介入住房问题力度不够，经济适用住房、廉租房供应量不足，甚至严重不足；第四，住房法制建设亟待加强，国外对房地产住房立法是多如牛毛，我们国家的立法还刚刚起步；第五，住房发展与改革的行政管理力量薄弱。
下一步深化住房制度改革的重点还是要完善住房社会保障体系。其中的关键是建立多层次的保障，加快住房分类供应体制的实行。为什么？一方面是收入水平逐渐拉开档次，即便是同一收入组内收入的差距也不小，差别很大，高中低收入搭界的地方甚至出现所谓“夹心层”。因此当前以经济适用房和廉租房为基本构架的保障格局就出现了一定的局限性，必须将保障政策进一步细化，建立多层次的住房保障体系，特别是对所谓的“夹心层”要相应制定出多层次的保障措施。
房地产市场发展应分三层次走
□中国社科院金融所研究员　易宪容
我们讨论房地产有三个基本前提：第一，中国是社会主义国家；第二，中国的土地是公有制；第三，现代社会保障每个居民的居住权。
在这些前提下我们再来看房地产市场发展得怎么样，房价高不高。按照国家统计局的数据，2003年房价同比上涨约3％，2004年是9.7％，2005年是约6％，现在是约7％，如果按照国家统计局公布的数据，居民工资每年上涨14％以上，房地产市场根本不需要宏观调控。但是实际情况是，目前的房价上涨水平超过了好多老百姓的承受能力。而房地产市场也是越调控，房价越高。
针对目前的现实情况，我认为中国房地产市场发展应该分三个层次走。
第一个层次是廉租屋占到住宅的10％，在加拿大这个比例是5％－6％，在美国是3％－4％，廉租屋提供给那些完全没有工作收入、没有工作能力的人，让他们有基本的居住条件。第二个层次是20％左右的商品房，这个商品房既可以是投资品，也可以是消费品，完全由市场决定。剩下的70％为居民有支付能力的市场，这个市场完全界定为消费品市场。政府通过信贷政策、税收政策、住房政策、住房规划政策来保证绝大多数居民有支付能力进入这个市场。政府应多层次调控房地产市场，比如把调控目标分解为短期目标、中期目标、长期目标。只有这样，才能让房地产调控目标更有针对性，而且更容易让政策目标细化及具有操作性，也才能收到房地产宏观调控的效果。
重回“市场＋计划”模式
□中国社科院国际投资研究中心研究员　曹建海
关于房改涉及到几个理论问题。
第一，改革的目标或者是改革的评判标准是什么。
现在普遍的评判标准就是人均住房面积扩大，这是非常狭窄的视野。有的人有很多套房子，有的人根本没有房子，平均下来这个数值也可能很高，这不能成为惟一的评判标准。应该考虑住房支出在收入中占的比重、土地利用效率和住房存量分配合理化等更多因素。
第二，如何处理房改和发展的关系。产业发展绝不可以建立在损害民生的基础上，一切产业发展要有利民生。
第三，关于改革的路径和改革模式的问题。1978年以前是计划经济为主；1980年以后，进入计划加市场的模式－－单位建房、开发商建房；1998年后取消单位建房，基本上让公众面向开发商，这是市场化模式。最近市场化模式受到了批评，舆论又认为应增加保障性住房，这重新又回到了市场加计划的阶段，这可能是今后的模式。
我认为采取什么样的模式要坚持四个原则。
一是一切以长期提高人民生活水平为基准。
二是计划性和市场性结合起来，哪个有利于民生哪个比例扩大，哪个不利于民生哪个就要限制，甚至是取消它。
三是充分尊重人民在土地公有制当中的权利。
四是政府一定要退出房地产产业链。防止政府通过拍卖土地推高房价。