矿业权主体缺位与公平缺失-山高人为峰-搜狐博客

矿业权主体缺位与公平缺失

——试析民营矿业发展的法律空间

张西池（河南地勘局地质十一队）赵娴（河南理工大学万方学院）

新中国成立五十多年来，中国矿业白手起家，逐步成为国民经济发展的支柱产业，我国的民营矿业则在夹缝中，顽强地拓展自己的生存空间。从矿产资源利用情况统计数据中我们可以看到这种变化，1988年以前只有单一的国营矿山企业的统计数据，从1989年至1995年间除统计国有矿山外还统计了集体个体矿山开发利用情况，从1996年至1998年，统计科目改变为国有及其他经济类型大中型矿山和非国有及小型矿山，首次提出了按矿山经济类型统计，1999年至2000年更明确按经济型进行统计，民营矿山有了自己一定的经济地位。到2003年，民营矿业已成为中国矿业发展的生力军，全国矿石生产总量为57.1亿吨，民营矿业产量达到43.1亿吨，占到矿石生产总量的75%；矿业总产值中民营企业达到3400亿元，所占比重达到57%。民营矿业经过了艰难的发展历程，随着改革开放和经济快速发展，现在已形成了一个巨大的工业实体，在我国矿业经济中已占半壁江山。

民营矿业的崛起，各种负面影响也日益凸现出来，从主客观因素分析，在主观方面，民营矿业呈现出的“多、小、散、低”造成效益低，矿产资源浪费严重。据2000年相关统计资料国有矿山年均工业产值为3077.58万元，民营矿山平均工业产值仅为146.02万元；广西南丹县高峰矿100号矿体有700多万吨矿石量，由于民采使其损失矿石量达400万吨。生态环境破坏严重，安全事故频发，重采轻探、乱采滥挖，有的问题已相关严重。从客观方面看，对民营矿业认识不全面，不公正的现象还比较多，民营矿山企业权益保护法律还不完善，主要是在矿业权取得上没有主体地位，在依法取得矿业权后，遇到政策变化造成损失得不到补偿，在矿业权市场上遭受歧视，使民营矿业一直有后顾之忧，此外，民营企业负担重，承担的资源成本费用较高，资源保证程度较低，使民营矿业发展面对的是主体缺位和公平缺失的法律空间。

首先是《矿产资源法》中关于不同所有制矿山企业的区别性规定，明显带有计划经济的特征，对民营矿业造成岐视，现行《矿产资源法》明确“国有矿山企业”是开采矿产资源的主体，第五章第三十五条规定：“鼓励集体矿山企业开采国家指定范围内的矿山资源，允许个人采挖零星分散资源和只能用作普通建筑材料的砂、石、粘土以及为生活自用采挖少量矿产。”这样民营矿业就失去了矿业权的主体资格。民营矿业能否进入矿业领域，事实上都没有作出规定，民营矿业面对矿业权时，主体缺位了。

法律关系的主体既是法律关系的参加者，又是法律关系中权利的享受者和义务的承担者，矿业权是产生于国家所有权之上的，是可以为社会一切民事主体所享有的私权利，是一种他物权，而对于一种私权利而言，主体平等原则应该是立法的基本精神，《矿产资源法》是矿业的根本法，对民营矿业作出这样的规定，使民营矿业处于一种尴尬的法律地位。

另一方面，将矿产资源的开采定位在使用权上，也容易造成民营矿业矿业权主体的缺位，按照矿产资源有偿使用的理念来观察，矿产资源归国家所有，应该涵盖矿产资源开采后也是国家所有，国有矿山企业理论上还可理解，民营矿山的矿业权则只剩下了开采权。在民法上矿业权应该属于物权的范畴，矿业权人应具备占有、使用、收益和处分四种权能。由此认识，矿业权又是一种财产权，一些地方政府对民营矿业征收规定的税费外，借口矿产资源归国家所有，设卡堵截矿产品，一立方荒料，收费高达200元，使民营矿业的法律空间又一次遭受挤压，民营矿业的矿业权主体又一次缺失。

由于民营矿业矿业权主体的缺失，国有矿山企业又是矿产资源的所有权人，造成民营矿业资源保证程度低，已严重影响民营矿业的可持续发展；国有矿山企业无偿占有优势资源，而民营矿业则全靠有偿取得矿产资源，是造成民营矿业数量多、分散、规模小、资源利用率低的原因之一，更为严重的是民营矿业没有矿业权的事实主体地位，缺乏法律保障，在遭受歧视的情况下，考虑到采矿成本，又引发了采富弃贫，忽视安全，牺牲环境生态等一系列问题的产生。

其次，主体缺位和不对称导致了公平的缺失，使《矿产资源法》的根本目的不能完全实现，公平的缺失与主体缺位两者互为一体，主体的缺位是公平缺失的前提，而公平缺失则为主体缺位的结果，从而使民营矿业在矿业权面前，失去法律保障，处于一种无奈。

长期以来，国家对矿产资源的所有权仅体现在静态归属上，对其管理一直沿袭资源管理，没有按资产管理，表现形式是矿业权大多采取行政审批的方式无偿取得，在改革开放初期，受“有水快流”思想的影响，国家、集体、个体一起上，大矿、小矿一起开，矿业出现了乱挖滥采和私自承包等混乱局面。安全事故、破坏浪费矿产资源和生态环境遭受严重破坏等问题频频发生，为了规范矿产资源国家所有及矿业开发秩序，于1986年出台并于1997年修改了《矿产资源法》，由此确定了矿产资源不仅具有使用价值，而且具有交换价值，并从其资产特征出发，实施资产化管理，但由于矿法自身的局限以及配套法规没有对矿业权的占有、使用、收益和处分作出具体规定，导致目前大部分矿业权设立仍为行政审批。

矿产资源是一种性质独特的自然资源，它储量有限，具有有限性和非再生性，加之我国国民经济快速发展对矿产资源需求的急剧增加，使矿业权争夺更趋激烈。矿业权的行政审批模式和国有矿山企业无偿的占有矿产资源，使民营矿业的发展受到极大的限制。现在法学界在谈论矿业权时，比较一致的意见是矿业权是基于矿产资源的国有所有权派生出来的一种物权，但这种准用物权又有很多行政干预在里面，既是一种私权利，又具有许多公权利的特征。但在市场经济条件下，国家应保护合法竞争，消除所有制岐视和规模歧视，确保矿业权主体在同一法律环境下的公平竞争。2005年2月19日国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，明确规定了要在投资核准、融资服务、财税政策、土地使用、对外贸易和经济技术合作等方面，对非公有制企业与其他所有制企业一视同仁，实行同等待遇，并特别规定：“除国家法律法规等另有规定的外，允许具备资质的非公有制企业依法平等取得矿产资源的探矿权、采矿权，鼓励非公有资本进行商业性矿产资源的勘查开发。”这个《意见》基本为民营矿业的发展提供了广阔的空间。只要是法律规定的矿业市场主体，国家就应一视同仁，在矿业权领域，准入资格应以技术、资金资质条件为标准，只要达到规定资质条件就应获取矿业权主体资格。在权利保护上，对于侵犯矿业权的行为，无论什么样的市场主体，都要给予同样的制截。国务院的《意见》就是要引导矿业权市场追求平等和公正，在竞争的条件下，公平是矿业权能自由交换的基础和保证，我国民营矿业的发展，面临新的机遇和挑战。

1.客观认识和评价民营矿业的问题和主体地位

要认真贯彻党的十六大“必须毫不动摇地鼓励，支持和引导非公有制发展”的精神，客观地认识、评价民营矿业存在的问题，既要看到民营企业出现的很多问题不符合科学发展观要求的事实，也应看到民营矿业在发展中遇到的不公平甚至歧视的问题亟待解决，更应看到民营矿业在我国矿产资源开发中的生力军作用。只有客观、全面地认识和评估民营矿业，才能真正在法律地位上有民营矿业的位置，也才能在矿业权上确立民营矿业与其他所有制企业一样的主体地位。

2.积极稳妥地解决民营矿业合法的发展空间

《矿产资源法》中的一些规定，特别是对民营矿业限制性内容已不适应民营矿业的发展，应尽快进行修法，同时许多配套法规应尽快补充和细化。在完善矿业权法律法规体系时应包括矿业权市场管理法律制度、矿业权市场主体法律制度、矿业权市场行为法律制度和矿业权市场中介法律制度，为民营矿业提供合法的发展空间，以公平、公开、公正的原则对待民营矿业的矿业权，从根本上解决民营矿业由于矿业权问题产生的短期行为和掠夺式开采，使民营矿业走上可持续发展的健康道路。

3.坚持监督、服务并重、支持民营矿业的发展

首先是在管理上，矿产资源主管部门应把民营矿业与其他所有制形式的矿山企业都作为一样的管理和服务主体，尽量缩小矿产资源的行政审批范围，实现统一的市场规则，完善矿产资源信息披露制度，切实保障民营矿业企业的知情权。其次，在矿产资源规划配置中，除特定矿种和地域外，不再以所有制形式为界限，按投资主体综合资质为条件，通过矿业权市场的竞争达到资源的优化配置；其三，研究解决矿业权是财产权的保护问题。妥善解决依法取得矿业权的矿山企业因政策所致停产、关闭而造成损失的补偿问题，保护民营矿业投资的积极性。

4.加强矿产资源勘查，保持民营矿业的可持续发展

我国目前矿产资源的补给、储备、保证程度都不容乐观，将会影响我国矿业经济的发展，也将制约民营矿业的可持续发展，要解决民营矿业持续发展中矿产资源的供给问题，就要民营矿业能参与地质勘查、敢参与地质勘查，解决好民营矿业的法律主体地位，解除了民营矿业可行续发展的后顾之忧，民营矿业自己需求，自己储备，应加强地质勘查工作，实现探采一体化；同时还应注意通过矿业权招、拍、挂方式取得可供开采的矿产储量，还可以与地勘单位和国有矿山企业合作，充分利用地勘单位的地质勘查成果资料和国有矿山企业占有矿产资源的优势，进行技术、资源和资本的互补，使我国民营矿业保持可持续发展。