“临时工”撑起的维稳体系

维稳工作从单纯的应对、处理不稳定因素融入长期的“社会治安综合治理”，一个最近几年才从“社会治安综合治理”工作中派生出来的分支，隐然有成为主流的趋势。

治安志愿者的工作范围还在不断创新中。图为北京的志愿者一边巡逻一边收听“两会”上的政府工作报告。CFP/图

□本报记者　胡贲

早几年匆匆建立的维稳办，一度无事可做。

2009年起，维稳办正式走向前台，不再只是各乡镇的“内设机构”，拥有了直接与群众面对面的“门脸”。

当下，全国掀起了一场建设“基层信访综治维稳中心”的热潮。这一在2009年才开始试点的新举措，迅速得到推广，包括北京、山东、江苏、广东等在内的多省市，都表示今年将把“基层信访综治维稳中心”建设扩展至辖区内的每一个街道、乡镇。而部分地区甚至做到了“基层综治维稳点”进村。2009年12月31日，中办转发了《中央政法委、中央维护稳定工作领导小组<关于深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法的意见>》。

中央社会治安综合治理委员会成立于1991年，而中央维护稳定工作领导小组的成立时间则不可考———据信稍晚于综治委。不过，各省设立“维护稳定工作领导小组”的时间则晚至本世纪初。目前有据可查最早设立省级“维护稳定工作领导小组”的为云南省，设立于2003年SARS期间。

2005年，中央综治办所确定的全国综治工作重点还是打黑除恶等一系列传统的“社会治安综合治理”工作，而从2006年开始，中央综治办所公布的工作重点中，每年都有“排查化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定”的字样。随着维稳工作向防治方向发展，整个综治委体系的工作重点也发生转移。

维稳工作从单纯的应对、处理不稳定因素融入长期的“社会治安综合治理”，一个最近几年才从“社会治安综合治理”工作中派生出来的分支，隐然有成为主流的趋势。

“临时工”撑起维稳体系

与人们的印象不同，早几年匆匆设立的维稳办，一度面临无事可做的局面。真正出现危及“稳定”的群体性事件，处置的主力依然是县级以上政府的公安、武警系统。而处理信访纠纷，则很少有“维稳办”职权范围内能够解决的问题。往往只能往其他部门反映，要求协助解决。而这一职能，又与信访系统重合。如此一来，基层维稳办的工作几乎仅限于对长期“不稳定”者的稳控工作。

2005年，全国政法系统再次开始重拾多年前的法宝———枫桥经验。此一经验为1963年浙江诸暨县枫桥镇总结出的一套经验。1979年以后渐渐从中国的政治话语中消失，直到2005年再次推广———这一次，枫桥经验被总结成“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上缴”。2009年8月，中办、国办联合转发《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，文中强调，“坚持把问题解决在源头，坚持依靠基层解决问题，坚持靠法制解决问题。”在此过程中，基层维稳办、综治办依然处于搭班子，建队伍过程中。中央文件数次强调的也是要县级财政和编制部门确保“配足专职领导干部”。而对于所需人员的扩张，基本上以体制外生长的方式解决———各地的行政编制都处于饱和状态，所能调动的都是“民力”。“2004年以前，我们街道是没有维稳办的。”湖北某县级市街道办事处的工作人员向本报介绍说。而直到现在，“即使是市政法委机关的维稳办，根据2002年机构改革后的三定方案，也仅有一名“副主任”拥有行政编制，另外一名副主任属于‘在职不在编’，而剩下的两三名科员，或者属于工勤编制，或者“‘实改非’”。

所谓实改非，是最近几年的机构改革中独特的安排———曾经担任领导职务的国家公务员，放弃行政编制的身份，但所享受的福利待遇不变，这样就不会占用正式的机构编制。

实际上，各级政府最近几年所设立的“维稳办”，目前名义上的规模都不大。县级政府的维稳办工作人员寥寥数人，而到街道和乡镇一级，维稳办的“行政编制”都很难解决。

即使解决，往往也仅“专职副主任”一人。但是，这并不意味着维稳专业队伍数量稀少:“我们街道现在的维稳办，算上外聘人员和抽调的富余教师，有七八个人吧”。上述街道办事处工作人员说。

这些人，正是基层政权中的“临时工”、“合同工”。就本报记者所访问的东部沿海、中部内陆等数个省份的基层维稳综治部门的情况看，本级财政主要负责解决基层维稳工作的办公和事务性经费，而人员开支、薪资补贴则依靠行政村、企业，甚至“安保志愿者”的形式，从财政体系外筹集。

从内设机构走向前台

今年初，中央政治局常委、中央政法委书记周永康在《求是》杂志上撰文称:“社会矛盾化解工作的重心在基层。乡镇(街道)要由党(工)委副书记牵头，把政法、综治、维稳、信访等方面力量整合起来，形成综合治理的大平台。”这个“大平台”，即是指从2009年开始在山东、广东、北京、江苏等省市开始试点，而今年就要在全国推广的，乡镇(街道)“综治维稳中心”。

综合各地报道，乡镇综治维稳中心整合综治办、维稳办、防邪办、信访办、司法所、安监所人员职能，实行“六位一体”合署办公。而中心主任则一般由乡镇党政一把手，至少是副书记出任，中心一般为正科级事业单位，主要工作人员从各相关部门抽调，但也往往外聘工作人员予以充实。维稳办正式“走向前台”，不再只是各乡镇的“内设机构”，拥有了与人民群众直接面对面的“门脸”。

而根据山东、广东、江苏等地的实践来看，综治维稳中心，实际上是将原分管政法工作的副书记所对口单位进行整合。某些地区将司法所、乡镇人民法院、派出所、工商所、城管大队等一切政法口工作都装进“综治维稳中心”的口袋，成为中心的“组成部门”。乡镇一级的“维稳办”，在2004年以前基本尚未建立，而经过6年的生长，维稳工作联接了基层政法体系。

尽管各地对综治维稳中心的描述在文字上各有不同，但“预警信息搜集”、“矛盾纠纷调处”都是各地综治维稳中心工作的重点。而在区县一级的“信访综治维稳中心”，有的还直接接管了各个县级政权的信访工作。

建设独立的办公场所，为新的机构招聘工作人员，这些都意味着地方财政对基层维稳工作的进一步投入。山东省潍坊市“各镇街道综治维稳中心专职人员都达到了8至10名，全市共176名。各镇街都将中心办公经费纳入财政预算，设立综治维稳财政专户。2009年以来，市镇两级共投入综治维稳中心建设资金2380万元”。

就现有公开资料来看，中部省份的基层单位维稳工作人员数量在4-5个左右，而沿海发达地区的乡镇街道，皆在10人左右。

实际上无法估计这些体制外的资源投入能有多少，《南风窗》的报道说，2010年5月27日出版的《社会科学报》公布了一个值得关注的数据:2009年度全国维稳经费达到5140亿元，中央政府公共安全支出增长幅度达47.5%。

所有这些努力，都是为了实现中央在今年年初推出的“三个重点工作”，亦即深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法。这一工作得到了全国各省市的重视———在维稳工作领导小组之外，多个省市又成立了“三项重点工作领导小组”，由各省市政法委书记担纲。

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