神马文学网地方政府比较研究概要(2)
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地方政府比较研究概要(2)时间:2009-10-02 16:50网络来源:www.csscipaper.com 发布者:核心论文 点击:73次地方政府比较研究概要 【作 者】任进 【作者简介】任进 国家行政学院讲师、法学博士 地方政府是一个国家政治制度的重要组成部分。地方机构尤其是地方行政机构和管理体制的改革，是中国90年代机构改革和政治体制改革的重要内容和紧迫任务。对中国地方政权机构改革和政治体制改革、完善社会主义民主政治具有重要意义。
一、地方政府基本范畴比较
——地方政府的概念
地方政府是政治学和宪法学中的重要范畴，但对地方政府概念的理解却很不一致：（1）内涵：英美学者多认为， 地方政府的本意即地方自治；法德学者更常用“地方行政”而一般不用“地方政府”；日本学者一般用“地方公共团体”表述地方政府；而中国一般用“地方国家机构”或“地方政权机关”。（2）外延：从层级上看， 西方学者所用“地方政府”系指全国性政府（national government ）的政治分治机构或联邦制国家区域性政府（regional government）的分治机构； 州（省、地区）是联邦国家的组成单位，而非地方政府；从同一层级地方政府组成看，因地方政府由英文“Local government”翻译而来，而英美国家地方政府多采用权力合一制（union of powers），立法、行政等分权不明显，故西方人所用“地方政府”系广义语；而在中国，依照宪法和习惯，地方（人民）政府指地方国家行政机关，系狭义语。但为了在比较研究中便于表述，本文借用“地方政府”泛指一般地方国家机构。
——地方政府的特征
对地方政府的特征，西方学者的理解不完全一致，但也有共同之处，即他们都认为，地方政府存在于一个国家的有限区域内，具有从属性；地方政府由选举产生，拥有一定权限，包括征收地方税或决定预算的权力。
中国学者对地方政府的特征，一是侧重从地方国家行政机关的角度来解释；二是侧重从中央与地方关系的角度来谈论。作者认为，对地方政府特征的表述，应能够反映地方政府的涵义、体现地方政府不同于中央政府和其他地方组织的特点。地方政府的特征，概括起来就是：（1）地域的特定性；（2）地位的隶属性；（3）职能的双重性；（4）权力的有限性；（5）体制的差异性；（6）一定的代表性。
——地方政府的分类
按照一般标准，地方政府可以分为：资本主义国家地方政府和社会主义国家地方国家机构，发达国家地方政府和发展中国家地方政府，古代地方政府、近代地方政府和现代地方政府等等，但这些一般分类尚不足以揭示地方政府的本质特征。西方学者的分类方法，一是侧重中央与地方关系的角度；二是侧重于地方政府与当地居民关系的角度。前者如《布莱克韦尔政治学百科全书》作者的分类（有充分自主权、地位和独立合法性的地方政府和没有实质性的自主权、相应的地位和独立合法性的地方政府）；后者如塞缪尔·休姆斯的分类（非代议性地方政府、半代议性地方政府和代议性地方政府）。中国学者对地方政府的分类，一是按地方政府设置的目的（一般地域型、市镇型、民族区域型、特殊型）；二是按地方制度（行政体、自治体、民主集中制）；三是按行政层级（基层、中间层和最高层）。但以上几种还稍嫌不足，作者提出如下补充：（1）具有单一职能的地方政府和具有多重职能的地方政府；（2）多级制的地方政府和一级制的地方政府；（3 ）独立性的地方政府和非独立性的地方政府；（4）联邦制地方政府和单一制地方政府。
——地方政府的作用
西方学者谈论地方政府的作用，一是从民主和效率方面，二是从自由、平等、福利方面，三是从自由、效率、参与方面。他们多认为，地方政府不仅是人民自由的保障，而且是对公民进行民主教育的场所，还与居民生活息息相关。地方政府的确在国家政治、人民生活中起重要作用，但这种作用不宜夸大，而应放到具体的、历史的范畴中去考察、比较，地方政府的作用还将随着时代的进步、社会的发展而发生变化。
二、地方政府典型模式比较
——地方政府典型模式理论
1964年，美国学者奥德福提出了地方政府的著名模式：英国型、法国型、苏联型和传统型。随后，又有学者提出以下模式：联邦分权型、单一分权型、拿破仑行政长官型、共产党国家型、后殖民主义型；英国型、美国型、法国型和苏联型；单一国家型（发达国家）、联邦国家型（发达国家）、社会主义国家型、发展中国家型；委托或授权型、经济发展型、福利国家型；等等。这些模式理论具有相当的学术价值，但也有不足之处，如有的提法不尽科学、有的分析带有偏见、有的分类已显过时等。因此，作者借鉴以往分类并结合实际，提出四种典型模式：（1）英国型：即以地方议会为中心的分权制地方政府模式， 其范围包括英国、其它英联邦国家、美国等；（2） 法国型：即以地方行政首脑为核心的中央集权制地方政府模式，其范围包括法国、意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家及法国在亚非的前殖民地等；（3 ）德国型：即突出以地方整体性从属原则为特征的地方政府模式，其范围包括奥地利、瑞士、荷兰、比利时以及斯堪的那维亚半岛国家等，还影响了俄罗斯、明治时期的日本地方制度；（4 ）中国型：即以体现民主集中制原则的双重从属性为特征的地方政府模式。（主要国家地方政府比较表附后）
三、地方政府制度综合比较
——地方政府的体制
地方政府体制，主要包括地方政府的组成、机构及人员设置等内容。各国地方政府中，多设有代议性或代表性的机构，这是历史发展的必然结果。地方议会或代表大会的职权，包括政治统治权（如立法、决策、监督等）和行政管理或执行权（如财政、税收、民政、治安等）。在一些西方国家，地方权力的划分及配置不明显。行政管理或执行权的归属主要有两种情况，一是主要归于地方议会，另一是主要归于地方行政首长或其它地方机构。在中国，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作；另一方面，作为地方各级国家行政机关，要对上级国家行政机关负责并报告工作。
地方议会或代表大会的委员会对地方立法、决策和监督或执行，能起或大或小的作用。根据其作用大小，委员会可分为英国主导型、法国咨询型、德国辅助型和中国参谋兼助手型四类。地方行政首长是地方行政事务的主要领导者或执行者。他们的作用分四类：一是作为行政机关首长；二是作为中央或上级政府的代理人；三是作为地方议会领导人；四是作为礼仪首长。地方行政首长的产生，以往多为中央或上级任命，现在多为地方议会选举、任命或居民普选等。国外地方政府部门设置较少，而中国地方政府部门较多，且专业经济部门占有很大比例。地方政府的职权 地方政府职权包括地方政府的职能和权力。地方政府职权取得的依据，一般分两种：一是通过中央与地方职权划分取得；二是通过中央授权取得。地方政府职权可划分为执行或保证执行的职权和自主性的职权；——地方政府的职权
地方政府职权包括地方政府的职能和权力。地方政府职权取得的依据，一般分两种：一是通过中央与地方职权划分取得；二是通过中央授权取得。地方政府职权可划分为执行或保证执行的职权和自主性的职权；也可分为立法权、监督权、任免权、决策权、行政权、执行权、财政权等。地方政府的职责范围在各国不尽相同，但总起来看不外包括维护公共秩序和社会治安、为居民日常生活提供服务、兴办地方事业等方面。中国是长期实行高度集权的国家，地方国家机构的职能极为广泛，涉及政治、经济、教育、科学、文化、卫生、体育、民政、财政等方面，其中经济职能占很重要地位，且除少数专属中央政府的职能外，从大的方面看，地方各级政府的职能上下基本一致，仅在管辖范围和处理权限上有分工。
——中央与地方关系
关于中央与地方关系这个难点问题，许多学者提出过不少分析模式。但实际上它具有“易变、模糊、复杂和交互作用”的特点。比较研究中央与地方关系应从以下几方面进行：（1）中央与地方的职权划分。 包括联邦分权、单一分权；立法领域的分权、行政领域的分权。（2 ）中央与地方的组织关系。包括中央主管部门、有关部门及派驻机构和地方政府及其他机构的关系。（3）中央对地方的监督和控制。 包括立法监控、行政监控和财政监控。（4）中央与地方的合作与影响。 包括中央对地方的指导与服务和地方对中央的影响。
——地方政府的改革
地方政府的改革是中外国家都面临的问题。西方国家地方政府的改革，主要在：中央与地方关系、地方政府的职能、地方民主与参与等方面。其特点是：一些原先实行中央集权的国家逐步权力下放，如法国；原先具有地方自治传统的国家逐步实行权力相对集中，如英国。同时欧共体国家因欧洲一体化进程加快，地方政府的改革呈扩大趋势。西方国家地方政府改革是与它们经济较发达、多有民主和自治传统和市场经济体制相适应的。
中国地方国家机构的改革，经历了曲折的历程。党的十一届三中全会以后，改革和加强地方政权机构的工作日益受到重视。适应经济体制改革深入发展的需要，地方国家机构特别是地方行政体制和机构改革已经和正在有计划有步骤地进行。如加强了地方人大常委会的工作、改进了选举制度、改革了县级以上地方各级人民政府的组成及组成方式、实行行政首长负责制、改变人民公社政社合一体制并逐步推进了地方行政管理体制和机构的改革。但地方国家机构和体制中许多深层次的问题尚未得到很好解决。按照党的十三大、十四大的要求，改革地方党政机构和行政管理体制，一是要实行党政分开，党要加强政治、思想和组织领导，但必须在宪法和法律的范围内活动。地方党委作出的重大决策，凡需要地方人大讨论决定的，应作为建议提交地方人大及其常委会审议；要充分尊重地方人大作出的符合人民意志的决议，支持人大依法行使职权。同时地方人大也应加强自身建设，包括组织建设、制度建设等。二是适应建立社会主义市场经济体制的需要，改革现行的地方行政体制和机构。具体措施是：（1 ）转变职能：减少地方政府直接经常的经济管理职能；加强经济监督职能和社会管理职能。（2 ）更新观念：正确认识地方政府在经济生活中所扮演的角色。（3）合理设置机构， 包括精简机构、少设或不设专业经济部门、加强经济监督部门和社会管理部门。（4）理顺各种关系，包括中央与地方关系、地方各级之间的关系 、政企或政事关系、地方政府部门之间的关系等。（5 ） 加强地方政权的法制建设。比较借鉴西方国家有益经验，一是要加强立法，如修改宪法或地方组织法，加强有关立法等；二是要切实完善执法，依法行政。
主要国家地方政府比较模式 英国 法国
要素
理论基础 功利主义 理性主义
与中央关 伙伴关系 代理关系
制度形态 自 治 半自治
法律地位 议会产物 宪法确认
中央主管 环境部等 内政部
（作用） （管家） （协调）
地方权力中心 议会 中央代表和议会
与中央派驻机构联系 不紧密 紧密
议会或代表大会委员会 支配型 咨询型
地方行政首长 无实际权力 很强
地方分权 减少 扩大
政党制度 两党制 多党制
所属国家的结构 单一制 单一制
层级 混合制〔3〕 三级制〔4〕
（多二级、少一级）
参选率 低 高
结构特点〔5〕 多样 单一
职责范围 广泛〔6〕 相当广泛
（依赖中央）
表现特点 职能调整型 双重监督型
模式 德国 中国
要素
理论基础 康德哲学 马克思主义
与中央关系 辅助关系 国家机构组成部分
制度形态 自治和行政结合 民主集中制〔1〕
法律地位 州宪法确认 宪法确认
中央主管 州内政部 中国共产党〔2〕
（作用） （一般临督） （统一领导）
地方权力中心 议会 地方党委和人民代表大会
与中央派驻机构联系 很不紧密 不很紧密（法律监督与工
作支持）
议会或代表大会委员会 辅助型 参谋助手型
地方行政首长 较强 较强
地方分权 扩大 扩大
政党制度 多党制 多党合作制
所属国家的结构 联邦制 统一的多民族国家
层级 二级制 混合多级制
（多三级、少二、四级）
参选率 高 很高
结构特点〔5〕 多样 复杂多样
职责范围 广泛 很广泛（管理经济）
表现特点 地区整体从属型 双重从属型
〔1〕限于一般地方和民族自治地方。
〔2〕行政系统还受国务院统一领导。
〔3〕有人将英格兰（威尔士）教区（社区）也算一级， 故有时也称三级制。
〔4〕如果将大区不算一级，则为二级制。
〔5〕结构形式多样主要表现：英国为层级，德国为体制， 中国为层级、同一层级的体制或权限。
〔6〕近年来公用事业职能日益减少。
一、地方政府基本范畴比较
——地方政府的概念
地方政府是政治学和宪法学中的重要范畴，但对地方政府概念的理解却很不一致：（1）内涵：英美学者多认为， 地方政府的本意即地方自治；法德学者更常用“地方行政”而一般不用“地方政府”；日本学者一般用“地方公共团体”表述地方政府；而中国一般用“地方国家机构”或“地方政权机关”。（2）外延：从层级上看， 西方学者所用“地方政府”系指全国性政府（national government ）的政治分治机构或联邦制国家区域性政府（regional government）的分治机构； 州（省、地区）是联邦国家的组成单位，而非地方政府；从同一层级地方政府组成看，因地方政府由英文“Local government”翻译而来，而英美国家地方政府多采用权力合一制（union of powers），立法、行政等分权不明显，故西方人所用“地方政府”系广义语；而在中国，依照宪法和习惯，地方（人民）政府指地方国家行政机关，系狭义语。但为了在比较研究中便于表述，本文借用“地方政府”泛指一般地方国家机构。
——地方政府的特征
对地方政府的特征，西方学者的理解不完全一致，但也有共同之处，即他们都认为，地方政府存在于一个国家的有限区域内，具有从属性；地方政府由选举产生，拥有一定权限，包括征收地方税或决定预算的权力。
中国学者对地方政府的特征，一是侧重从地方国家行政机关的角度来解释；二是侧重从中央与地方关系的角度来谈论。作者认为，对地方政府特征的表述，应能够反映地方政府的涵义、体现地方政府不同于中央政府和其他地方组织的特点。地方政府的特征，概括起来就是：（1）地域的特定性；（2）地位的隶属性；（3）职能的双重性；（4）权力的有限性；（5）体制的差异性；（6）一定的代表性。
——地方政府的分类
按照一般标准，地方政府可以分为：资本主义国家地方政府和社会主义国家地方国家机构，发达国家地方政府和发展中国家地方政府，古代地方政府、近代地方政府和现代地方政府等等，但这些一般分类尚不足以揭示地方政府的本质特征。西方学者的分类方法，一是侧重中央与地方关系的角度；二是侧重于地方政府与当地居民关系的角度。前者如《布莱克韦尔政治学百科全书》作者的分类（有充分自主权、地位和独立合法性的地方政府和没有实质性的自主权、相应的地位和独立合法性的地方政府）；后者如塞缪尔·休姆斯的分类（非代议性地方政府、半代议性地方政府和代议性地方政府）。中国学者对地方政府的分类，一是按地方政府设置的目的（一般地域型、市镇型、民族区域型、特殊型）；二是按地方制度（行政体、自治体、民主集中制）；三是按行政层级（基层、中间层和最高层）。但以上几种还稍嫌不足，作者提出如下补充：（1）具有单一职能的地方政府和具有多重职能的地方政府；（2）多级制的地方政府和一级制的地方政府；（3 ）独立性的地方政府和非独立性的地方政府；（4）联邦制地方政府和单一制地方政府。
——地方政府的作用
西方学者谈论地方政府的作用，一是从民主和效率方面，二是从自由、平等、福利方面，三是从自由、效率、参与方面。他们多认为，地方政府不仅是人民自由的保障，而且是对公民进行民主教育的场所，还与居民生活息息相关。地方政府的确在国家政治、人民生活中起重要作用，但这种作用不宜夸大，而应放到具体的、历史的范畴中去考察、比较，地方政府的作用还将随着时代的进步、社会的发展而发生变化。
二、地方政府典型模式比较
——地方政府典型模式理论
1964年，美国学者奥德福提出了地方政府的著名模式：英国型、法国型、苏联型和传统型。随后，又有学者提出以下模式：联邦分权型、单一分权型、拿破仑行政长官型、共产党国家型、后殖民主义型；英国型、美国型、法国型和苏联型；单一国家型（发达国家）、联邦国家型（发达国家）、社会主义国家型、发展中国家型；委托或授权型、经济发展型、福利国家型；等等。这些模式理论具有相当的学术价值，但也有不足之处，如有的提法不尽科学、有的分析带有偏见、有的分类已显过时等。因此，作者借鉴以往分类并结合实际，提出四种典型模式：（1）英国型：即以地方议会为中心的分权制地方政府模式， 其范围包括英国、其它英联邦国家、美国等；（2） 法国型：即以地方行政首脑为核心的中央集权制地方政府模式，其范围包括法国、意大利、西班牙、葡萄牙等南欧国家及法国在亚非的前殖民地等；（3 ）德国型：即突出以地方整体性从属原则为特征的地方政府模式，其范围包括奥地利、瑞士、荷兰、比利时以及斯堪的那维亚半岛国家等，还影响了俄罗斯、明治时期的日本地方制度；（4 ）中国型：即以体现民主集中制原则的双重从属性为特征的地方政府模式。（主要国家地方政府比较表附后）
三、地方政府制度综合比较
——地方政府的体制
地方政府体制，主要包括地方政府的组成、机构及人员设置等内容。各国地方政府中，多设有代议性或代表性的机构，这是历史发展的必然结果。地方议会或代表大会的职权，包括政治统治权（如立法、决策、监督等）和行政管理或执行权（如财政、税收、民政、治安等）。在一些西方国家，地方权力的划分及配置不明显。行政管理或执行权的归属主要有两种情况，一是主要归于地方议会，另一是主要归于地方行政首长或其它地方机构。在中国，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，对本级人民代表大会负责并报告工作；另一方面，作为地方各级国家行政机关，要对上级国家行政机关负责并报告工作。
地方议会或代表大会的委员会对地方立法、决策和监督或执行，能起或大或小的作用。根据其作用大小，委员会可分为英国主导型、法国咨询型、德国辅助型和中国参谋兼助手型四类。地方行政首长是地方行政事务的主要领导者或执行者。他们的作用分四类：一是作为行政机关首长；二是作为中央或上级政府的代理人；三是作为地方议会领导人；四是作为礼仪首长。地方行政首长的产生，以往多为中央或上级任命，现在多为地方议会选举、任命或居民普选等。国外地方政府部门设置较少，而中国地方政府部门较多，且专业经济部门占有很大比例。地方政府的职权 地方政府职权包括地方政府的职能和权力。地方政府职权取得的依据，一般分两种：一是通过中央与地方职权划分取得；二是通过中央授权取得。地方政府职权可划分为执行或保证执行的职权和自主性的职权；——地方政府的职权
地方政府职权包括地方政府的职能和权力。地方政府职权取得的依据，一般分两种：一是通过中央与地方职权划分取得；二是通过中央授权取得。地方政府职权可划分为执行或保证执行的职权和自主性的职权；也可分为立法权、监督权、任免权、决策权、行政权、执行权、财政权等。地方政府的职责范围在各国不尽相同，但总起来看不外包括维护公共秩序和社会治安、为居民日常生活提供服务、兴办地方事业等方面。中国是长期实行高度集权的国家，地方国家机构的职能极为广泛，涉及政治、经济、教育、科学、文化、卫生、体育、民政、财政等方面，其中经济职能占很重要地位，且除少数专属中央政府的职能外，从大的方面看，地方各级政府的职能上下基本一致，仅在管辖范围和处理权限上有分工。
——中央与地方关系
关于中央与地方关系这个难点问题，许多学者提出过不少分析模式。但实际上它具有“易变、模糊、复杂和交互作用”的特点。比较研究中央与地方关系应从以下几方面进行：（1）中央与地方的职权划分。 包括联邦分权、单一分权；立法领域的分权、行政领域的分权。（2 ）中央与地方的组织关系。包括中央主管部门、有关部门及派驻机构和地方政府及其他机构的关系。（3）中央对地方的监督和控制。 包括立法监控、行政监控和财政监控。（4）中央与地方的合作与影响。 包括中央对地方的指导与服务和地方对中央的影响。
——地方政府的改革
地方政府的改革是中外国家都面临的问题。西方国家地方政府的改革，主要在：中央与地方关系、地方政府的职能、地方民主与参与等方面。其特点是：一些原先实行中央集权的国家逐步权力下放，如法国；原先具有地方自治传统的国家逐步实行权力相对集中，如英国。同时欧共体国家因欧洲一体化进程加快，地方政府的改革呈扩大趋势。西方国家地方政府改革是与它们经济较发达、多有民主和自治传统和市场经济体制相适应的。
中国地方国家机构的改革，经历了曲折的历程。党的十一届三中全会以后，改革和加强地方政权机构的工作日益受到重视。适应经济体制改革深入发展的需要，地方国家机构特别是地方行政体制和机构改革已经和正在有计划有步骤地进行。如加强了地方人大常委会的工作、改进了选举制度、改革了县级以上地方各级人民政府的组成及组成方式、实行行政首长负责制、改变人民公社政社合一体制并逐步推进了地方行政管理体制和机构的改革。但地方国家机构和体制中许多深层次的问题尚未得到很好解决。按照党的十三大、十四大的要求，改革地方党政机构和行政管理体制，一是要实行党政分开，党要加强政治、思想和组织领导，但必须在宪法和法律的范围内活动。地方党委作出的重大决策，凡需要地方人大讨论决定的，应作为建议提交地方人大及其常委会审议；要充分尊重地方人大作出的符合人民意志的决议，支持人大依法行使职权。同时地方人大也应加强自身建设，包括组织建设、制度建设等。二是适应建立社会主义市场经济体制的需要，改革现行的地方行政体制和机构。具体措施是：（1 ）转变职能：减少地方政府直接经常的经济管理职能；加强经济监督职能和社会管理职能。（2 ）更新观念：正确认识地方政府在经济生活中所扮演的角色。（3）合理设置机构， 包括精简机构、少设或不设专业经济部门、加强经济监督部门和社会管理部门。（4）理顺各种关系，包括中央与地方关系、地方各级之间的关系 、政企或政事关系、地方政府部门之间的关系等。（5 ） 加强地方政权的法制建设。比较借鉴西方国家有益经验，一是要加强立法，如修改宪法或地方组织法，加强有关立法等；二是要切实完善执法，依法行政。
主要国家地方政府比较模式 英国 法国
要素
理论基础 功利主义 理性主义
与中央关 伙伴关系 代理关系
制度形态 自 治 半自治
法律地位 议会产物 宪法确认
中央主管 环境部等 内政部
（作用） （管家） （协调）
地方权力中心 议会 中央代表和议会
与中央派驻机构联系 不紧密 紧密
议会或代表大会委员会 支配型 咨询型
地方行政首长 无实际权力 很强
地方分权 减少 扩大
政党制度 两党制 多党制
所属国家的结构 单一制 单一制
层级 混合制〔3〕 三级制〔4〕
（多二级、少一级）
参选率 低 高
结构特点〔5〕 多样 单一
职责范围 广泛〔6〕 相当广泛
（依赖中央）
表现特点 职能调整型 双重监督型
模式 德国 中国
要素
理论基础 康德哲学 马克思主义
与中央关系 辅助关系 国家机构组成部分
制度形态 自治和行政结合 民主集中制〔1〕
法律地位 州宪法确认 宪法确认
中央主管 州内政部 中国共产党〔2〕
（作用） （一般临督） （统一领导）
地方权力中心 议会 地方党委和人民代表大会
与中央派驻机构联系 很不紧密 不很紧密（法律监督与工
作支持）
议会或代表大会委员会 辅助型 参谋助手型
地方行政首长 较强 较强
地方分权 扩大 扩大
政党制度 多党制 多党合作制
所属国家的结构 联邦制 统一的多民族国家
层级 二级制 混合多级制
（多三级、少二、四级）
参选率 高 很高
结构特点〔5〕 多样 复杂多样
职责范围 广泛 很广泛（管理经济）
表现特点 地区整体从属型 双重从属型
〔1〕限于一般地方和民族自治地方。
〔2〕行政系统还受国务院统一领导。
〔3〕有人将英格兰（威尔士）教区（社区）也算一级， 故有时也称三级制。
〔4〕如果将大区不算一级，则为二级制。
〔5〕结构形式多样主要表现：英国为层级，德国为体制， 中国为层级、同一层级的体制或权限。
〔6〕近年来公用事业职能日益减少。