四川省级机关党校

浅谈成渝试验区农村资产资本化制度改革

刘俊（邛崃市委组织部，四川 邛崃 611530）

    2007年，经国务院同意，国家发改委批准设立的重庆市和成都市统筹城乡综合配套改革试验区都进行了土地流转制度改革的试验。下面就在试验区建设中如何推进农村资产资本化,谈谈笔者粗浅的认识。
    一、重庆、成都的不同做法
    重庆的试验是在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，也可在一些条件好的地区以农村土地承包经营权入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业，其目的是推进土地集约经营、规模经营。
成都的试验则制定了《关于推进农村土地承包经营权流转的意见》，确定了四种土地流转方式，它们分别是转包、租赁、互换经营和入股。转包：由农村土地承包方自行与有经营能力的业主协商，将其土地承包经营权部分或全部流转给业主。租赁：农户在自愿基础上把土地书面委托给集体或中介组织管理，由这两种组织代理农户与业主签订合同，由业主开发。互换经营：同一集体经济组织内的承包方，可自愿将土地承包经营权互换。土地股份合作：农村土地承包户自愿联合起来，用土地承包经营权入股，从事农业合作生产或与业主合作经营。
    二、邛崃市探索的三种模式
    上述试验均是在坚持农村基础经济制度不变的前提下，对农村土地流转制度的新探索，具有积极的意义。在积极推进农村资产资本化进程中，邛崃市也进行了大胆的探索和尝试，其运作方式主要有以下几种：
    (一)村企合一型的“汤营村模式”：邛崃市汤营村，农户以土地承包经营权入股，村集体以土地整理新增耕地入股，由国有独资的兴农投资公司投入风险股金入股，组建了汤营农业发展有限公司。农户入股的土地每亩每年保底收入800斤黄谷，公司经营利润的一半作为生产发展资金，另一半作为分红资金（兴农公司与村民和村集体按五五分配，农户与村集体按股分红），兴农公司不拿走红利，该红利留给村集体经济组织所有，待该资金壮大积累到一定程度后，村集体经济组织用该笔资金回购邛崃市兴农公司投入的风险股金（原则上等额回购）作为村集体股。集体土地股份所得分红作为村集体经济收入。目前，公司已入股823户农户，集中土地2070亩。2006年汤营公司实现盈利达48.5万元，2007年实现盈利达90余万元，汤营村人均增收657元，既实现了农民多元增收，又壮大了村级集体经济组织。
    (二)龙头带动型的“仁寿村模式”：邛崃市仁寿村，通过村集体组织与粮油加工龙头企业文君米业有限责任公司（四川省级农业产业化龙头企业）共同出资，组建“邛崃固驿国田生态农业有限公司”（文君米业投资入股70%，仁寿村集体以技术、无形资产入股30%），整村流转（租用）耕地4602亩，加上300亩农业园区，近5000亩。采取“水稻（大春）＋多经作物（小春）连作”的栽培模式，按照大春抓水稻“稳粮”、小春调结构“抓钱”的思路，发展粮经复合型现代农业。235人成为公司相对固定工人，200人在公司临时打工。2007年，仁寿村人均增收810元。邛崃类似汤营村、仁寿村等新型集体经济组织达190余个。全市年产值或销售收入达1000万元以上的龙头企业已发展到31家，在龙头企业及基地务工农民16.5万人次，产业化带户面达65%以上。
    (三)资源开发型的“杯土村千亩标准化茶园发展模式”：邛崃卧龙镇杯土村依托土地整理，创新体制机制，采取“龙头企业+集体经济+农民”的模式，由省级农业产业化重点龙头企业四川文君茶业公司出资30万元（占股55％）、杯土村集体出资10万元（上级划拨扶贫资金，占股15％）、农户流转土地998亩入股（占股30％，并给予每亩400元/年的保底租金），组建注册资金40万元的“成都市文君农业发展有限公司”，建设标准化茶园示范基地，实施绿色、有机茶的产业化经营，并配套发展生态观光旅游，夯实新农村建设的产业支撑，初步探索出了一条农户转移就业、长效增收、村集体经济壮大和龙头企业发展的新路子。
    此外，邛崃市还依托山区生态资源丰富的优势，通过“拆院并院”项目，将闲置的集体建设用地和农民宅基地进行整理，腾出集体建设用地指标，集中用于乡村旅游度假村建设，大力发展乡村旅游，推动山区新农村建设。采取村集体和开发商合作共同组建公司，村集体以旅游资源和管理入股，占股20％～30％（农户林地资源在其中的占适当比例）；开发商以建设投资（含道路、水、电等基础设施建设）入股，占股70％～80％，开发所取得的利润由村集体和开发商按股分红。在农户现有宅基地上建房的，农户拥有房屋产权，房屋底层按人均30平方米的标准留给农户居住（每户最高不超过120平方米），开发商拥有房屋剩余面积一定年限的经营权，到期后将经营权归还农户；在置换用地上建房的，房屋产权归村集体所有，开发商拥有房屋一定年限的经营权，到期后将经营权归还村集体。
    三、制约农村资产资本化进程的主要问题
    (一)资产权属不清
    大量农村资产的产权界定模糊，产权证明文书的覆盖面偏小、内容不规范；大量农村资产没有产权证明文件。比如，对农村集体土地到底应由乡镇集体、村集体、组集体或上述集体的联合的哪一个范围所有，法律及其立法解释和司法解释都没有做出明确的规定。一些法律规定不利于农村资产的流转，比如，现有的担保法就规定农村集体土地承包经营权不能做为抵押物。在农村物权保护方面，法院也采取了城乡分治的差别政策，通常并不受理农地的争议纠纷，而农业、林业、渔业和国土等行政主管部门限于人力、编制、经费和部门职能，也无力处理大量的纠纷。国家出台的一些政策也没有充分考虑到地区间差异、政策执行成本及市场反应，给推进农村资产资本化进程带来很多制约。以耕地占补平衡的政策为例，实行耕地占补平衡政策本身与调整农村产业结构和推进农村工业化、城镇化、产业化进程的矛盾非常突出，而国家又不允许将经济建设用地指标进行跨地区公开交易。《土地管理法》规定的的土地用途管制和基本农田保护政策在很大程度上限制了农民及其农村集体经济组织的土地发展权。国家为保障粮食安全，在土地政策上实行土地用途管和大范围和高比例的基本农田保护。同时，相关立法和技术标准与技术规范的制订严重滞后，一些政策规定严重束缚农村资产资本化进程。如，现行的土地管理法规在农村土地的权能、权属、农村土地流转、农地登记、抵押、担保、变更用途等诸多方面的规定都比较原则，缺少可操作性。国家也未制订统一的农村土地价格评估规程。现行的《土地管理法》最大的问题是没有赋予农村集体土地以抵押权和农村集体建设用地的流转权，而没有农村集体土地的抵押权和流动权，农村资产资本化在法律本质是“非法”的。
    (二)中介服务发育不足
    推进农村资产资本化过程需要资产评估、资产登记、资产抵押、资产交易、信息查询、法律服务、会计服务、信贷服务、产权变更和争议处理等大量优质的中介服务。但这些服务目前在农村的发育还很不够，具备相关资质资格的人员与机构数量还很少，所能提供的服务内容有限、服务质量不高、一些服务项目收费偏高。中介服务行业的资质管理、经营行为规制等行业管理和行业自律不力，同业之间的公共基础设施（特别是公共信息系统）的建设尚未启步，中介服务的整体水平远远无法满足农村资产资本化的需要。
    (三)金融服务水平与政府金融监管能力不足
    农村资产资本化在很大程度上依赖于金融产品（特别是信贷产品）的开发和产品合同的内容。当前农村金融产品比较突出的问题是允许用于信贷抵押的农村资产的种类偏少、抵押资产的评估方法不统一、抵押资产的估值过低、抵押资产的变现及中介市场发育不足、抵押资产的监管和变现比较困难、抵押资产规模小与评估费用高的矛盾突出、抵押合同不统一、资产抵押信息在联行间无法实现共享等。从政府金融监管的能力看，扩大农村资产抵押贷款规模，还面临着农村信贷市场的利率市场化还不充分，利率尚未完全反映出农村金融市场的真实供需关系和风险水平；政府对农村民营金融机构准入门槛过高，市场开放程度不高；农村抵押资产的强制性变现遇到的地方保护的干扰过强、司法程序过于复杂；企业信用与破产制度不完善、个人信用与个人破产制度尚未建立；政府对农村金融的监管手段落后、农村金融机构的整合程度过低、风险分散能力差等一系列问题。
    (四)农民组织化程度偏低
    单个农户资产规模偏小、银行放款不经济，农户通过组织起来进行融资的办法不多。解决此问题的关键在于培育农民合作组织，多个农户通过资产联合组成新的经济实体向银行申请抵押贷款，这样可以扩大抵押资产规模、降低银行经营成本和风险、同时也提高了农户的信用。
    四、转变体制机制，积极推进农村资产资本化进程
    （一）完善立法，促进农村资产资本化进程
    1.完善农村土地管理法规。一是进一步拓展农村集体建设用地的权能，真正做到与国有建设用地“同地、同权、同价”。从长期的角度看，只有建立统一的物业税制度，才能使地方政府从过分依赖土地出让增加财政收入中摆脱出来，为统一城乡土地权利奠定财政体制基础；二是尽快建立农村基准地价和农村集体建设用地流转最低限价制度，对低于农村最低限价的流转要按基准地价征收相关规费；三是要完善以农用地承包权为中心的物权体系。在权利内容上明确增加地役权、祖地使用权、转让权、出租权、设定抵押权、作价出资权、投资补偿权和物上请求权，以及增加农地占有制度，依法承认农民通过开垦集体荒地和在农户承包地内进行土地整理后所增加土地的相关权利等权能。在权利主体上要明确集体农地到哪一级主体，或者哪些地归哪一级主体。在权利期限上，要适当延长权利期限。在权利证明书方面要明确规定相关权利证书的取得方式、权利内容、发放机关及证明效力等。四是要进一步细化和完善农村集体建设用地流转的地方性立法。要将现行的农村集体建设用地立法进一步细化，农村集体建设用地流转条件应增加农村集体经济组织决议授权的条件，以防止少数集体经济组织领导越权卖地和非法操作，保护广大农户的利益。待房地产税制完成改革后，应放开农村建设用地的用途管制，允许直接进行房地产开发；五是要完善农地的担保物权。要修改现行的担保法，赋予集体土地承包经营权以抵押担保权。六是要赋予农民以农地的土地发展权。对于因执行国家的耕地保护政策和粮食安全政策而必须种植某种特定作物或限制土地使用用途的情况，国家应有义务给予农民经济补偿。七是要完善政府的土地管理行政法规。要加快农村土地所有权和使用权取得登记、变更登记、抵押登记和信托登记的制度建设、明确登记内容、登记时间、登记义务人、登记机关和查询办法。要加快政府对农村土地测量、清查、土地档案管理、土地征用、土地整理、农地利用规划等土地管理方面的立法。八是要完善土地市场管理立法。重点对市场参与主体资格认定、交易方式、交易程序、交易价格信息、土地产权变更做出明确规定。九是要完善征地谈判的主体资格及谈判结果认定制度。对于涉及多农户的土地流转，农户一方应成立谈判代表组织，在农民的集体授权下工作，农民谈判代表的行为应以授权为限对所代表对象产生约束力。但是，对于流转价格应采取一定比例多数为限，并参照证券市场要约收购的办法进行，以维护征地方的合法权益。
    2.完善农村集体经济组织立法。一是要加快农村社区型股份合作制组织的地方性立法。重点明确社区股份制企业的资产范围、适用股份制的事项和适用合作制的事项、增资及增人方法。鉴于社区型股份合作制在很大程度上带来社区居民“合意创制”的特点，因此，不宜对其内部管理的具体权利设置等内部事务做出太多具体规定，而重点要解决社区型股份合作制应具备的条件、程序、程序修改、争议处理等程序性问题，以及对外经济活动的主体地位、权利、立约能力等涉及外部事务的事项做出规定。同时，应给予农村集体经济组织以企业法人资格并准予进行工商登记。二是要加快对农村集体经济组织之间的行业协作组织的立法。重点就农村集体经济组织创立区域性同业组织的创制权，农村集体经济组织的同业组织的法律地位、权利能力与行为能力、成立条件、意思表达机关的权利和义务做出规定。三是要加快扶持农村集体经济组织（特别是农民专业合作经济组织）的立法。给予农村集体组织有关税收优惠，适当降低设立农村集体企业和合作企业的最低资本要求，对农村合作企业购置大型农机具给予购置补贴或贷款财政贴息等。
    3.完善农村金融立法。要进一步推动财税金融体制的改革。在现在的财政金融体制下，上级政府的财税收入占了大头，而很多以农业为主的县乡一级政府的合法收入已经难以维持本级政府的正常运转，这在一定程度上迫使基层政府在土地上想办法。因此应该推动财税金融体制的改革，否则地方政府倒卖土地的冲动在短期内很难消失。一是农村金融市场准入立法。特别是区域性中小商业银行、农村合作银行、农民信用合作社和农民合作储金会的市场准入办法，并使之低于对城市金融机构的准入要求；二是规范农村金融产品与服务的行政审批办法。特别要建立一套科学合理的评估农村金融新开发产品的金融风险的评估指标体系和评估办法；三是要加快农村金融利率市场化的立法，建立根据市场变化调整利率浮动范围的利率调整机制；四是要完善地方政府对农村金融机构的监管立法。明确地方政府对农村金融的监管方式、监管内容、检查频率、监管的技术手段，为实现政府农村金融监管的实时化、非现场化、电子化做好准备；五是要进一步统一农村金融资产负债管理办法，建立一整套科学合理的指标体系和效益评估办法；六是要进一步完善农村抵押贷款立法。扩大抵押物范围、提高抵押物担保价值比例、明确抵押物保险范围及基本要求、明确抵押物灭失责任、抵押物强制执行办法、抵押资产变现方式等问题，切实保护农村金融机构经营抵押贷款的合法权利；七是加快农村金融机构间公共客户信用信息系统立法。明确金融客户信息采集范围、信用记录、信用评估、信用调查、信用查询的程序、技术标准、信息使用方式等内容。
    （二）加快规范化和标准化建设
    一是尽快出台统一的农村土地、山林及其他自然资源资产评估办法和建筑物、构筑物等资产评估办法；二是尽快编制统一的农村土地管理信息系统信息结构、信息处理标准、信息源代码标准、信息采集标准、信息互联互通标准、信息安全技术规范、信息共享及查询等技术标准和技术规范；三是尽快编制统一的农村土地登记规程和抵押登记技术规程；四是尽快编制科学合理的农村基准地价制度和动态的征地补偿费结构性计算方法；五是建立土地承包经营权制度的司法救助机制，着眼于构建一个对行政部门、土地承包经营权人及其他相关人的法律责任约束机制，制订农村各类产权纠纷调解、仲裁、行政争议处理办法，畅通权利救助渠道，健全司法救助机制，使权利人的合法权益得到及时有力的法律保护；六是修订完善城镇规划技术管理规定。要降低城镇单位人口规划用地指标，适当提高土地容积率和投资密度指标。要明确不同基础设施最小经济服务半径及区域间基础设施规划协调方式。要提高村镇规划中详细控制规划要求，明确对单体建筑及建筑群落的立面、平面、方向、大体形状、体量、色彩、及景观协调要求，从技术上克服村镇建设杂乱无章、景观协调性差、资产价值低等问题。
    （三）加快实行农村产权组织制度改革
    在一个法治社会里，动产或不动产的所有权载体是自然人或法人，这样其财产权益方可得以界定和保护。目前，中国农村土地产权制度的一个基本特征是，土地所有权归农民集体所有，由乡（镇）、村集体经济组织、村民委员会（村民小组）代表集体行使，农户以承包方式获得土地使用权。根据我国现行的法律、法规除了少数集体经济组织注册为集体性质的企业可能是法人外，大多数行使集体资产所有权的集体经济组织、村民委员会（村民小组）既不是自然人，也不是法人。依照“村民委员会组织法”的定义，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但从实际运行来看，村民委员会承担着政府代理人、集体财产法定代理人、公共事务管理者的复杂功能。三位一体的角色在政府行政、村务管理、农民财产保护三个方面存在巨大的矛盾冲突。解决村民委员会面临的这种角色冲突，必须要把政府代理人的角色和集体财产管理者的角色分离出去。一个思路是成立土地资产管理委员会，村在这种体制设计下，土地资产管理委员会由村民选举产生，对土地的经营和流转负责。村民对自己名下的土地享有永久的使用权，在他们进城务工或者在其他情况下暂时不耕种土地时，可以通过土地资产管理委员会代为出租经营，获得一定的收入，既可以实现土地的集中和流转，又可以保证农民不丧失土地。土地资产管理委员会作为农村土地的代理人，在与上级政府利益不一致的情况下，也就可以更好地代表村民的利益。加快农村集体产权组织制度改革，是实现农村土地资产化，切实保障农民财产权利的一个重要的制度安排。
    （四）积极培育农村产权交易市场
    城乡一体化作为中国经济长期发展与改革的新模式，要求打破城市与乡村、计划体制和市场体制的封闭，由市场的作用来统一协调要素流动。为适应这种新的发展模式要求，未来需要建立规范、完整，涵盖土地所有权、使用权的城乡土地大市场，使土地使用权能随着价格、就业环境的变化进行流转和重组。在发挥市场机制作用基础上，同时采取立法、政策、规划、计划等手段调控，比如市场准入、主体资格限定、交易条件规定、用途转变的审批程序、转让价格监管、税收控制等，引导市场健康发展。从而更好地实现农村土地资产化，解决农村土地资产的流动性、收益性、融资性问题，为大规模的农村劳动力转移、规模经营和大资本流入农业创造条件。一是要尽快建立农村土地资产化的价值评价制度。在土地产权明晰的前提下，建立农村土地资产化的价值评价制度，以促进土地流转。为此建立健全地藉调查、土地信息和合同管理等动态管理制度，建立以基准地价为基础的土地价格体系，进行土地评等定价、资产评估。积极支持与农村产权交易密切相关的资产评估、会计、法律、信息、咨询、风险评估、代理、经纪、抵押、担保、保险、变现等中介服务业的发展。建立健全相关交易员及中介服务机构和人员的资质管理、市场准入、评级考核、登记处罚等行政管理制度。二是要大力培育相关中介服务业，通过市场发育，合理确定各类资产的价格，保证资产交易安全，降低资产交易成本，增加交易机会。三是加快农村土地市场、林权市场等自然资源性产权交易市场建设。建设的重点包括格式合同的编制、产权交易标准程序、交易管理、交割方式的确定、支付方式、争议处理等市场规则的确立。尤其要发挥好农村集体建设用地储备中心的作用，建立贯通城乡的土地交易市场，探索农民放弃资产进城的相关办法，为农村土地资产化创造条件。探索建立农村房屋交易市场。
    （五）深化农村集体经济组织制度改革
    降低农村金融机构抵押贷款的操作成本，客观上有赖于农民组织化程度的提高，而农民对组织化程度提高的认可与参与则主要取决于农村集体经济组织的实际效率。为此，必须推进现有农村集体经济组织的内部改革，并为其创造宽松的外部政策环境。一是要赋予农村集体经济组织以市场经营主体地位和与其他企业一样的民事权利；二是以资产产权量化到人为原则，重构农业集体经济组织的微观产权基础。对于现有乡镇一级拥有的集体资产，应先量化到各村和各村民小组，并最终量化到农民个人；三是依托重构后的产权基础，重塑集体经济组织的治理机制，真正实现农民对集体经济组织的治理；四是根据自治原则，由村民自主决定股权是否封闭、是否允许转让及转让范围、增发或配发新股是否区别新人和老人、是否允许技术和资金入股；五是允许农村集体经济组织组织农户向金融机构申请农户集合抵押贷款。并由该集体经济组织担保或参与农户互相担保贷款偿还。该集体经济组织可在贷款归还后取得一定比例的手续费；六是进一步规范农村集体经济组织的财务管理制度。要扩大会计电算化、会计委派、村帐镇管、财务结算中心、交叉审计、村级财务公开等财务管理制度的推广面。要创造条件，逐步统一财务制度、统一资金管理、统一票据、统一审核记帐、统一村级财务公开、统一建立财务档案；七是深化市、县农村集体经济联社体制改革，按照国外综合农协模式对其进行改造。
    （六）深化村镇管理体制和农村资源征用制度改革
    一是要将村镇规划纳入城市规划体系。要按照统筹城乡的总要求来进行土地资源利用规划和城镇总体规划，消除规划体制中的城乡分割与地区分割，全面提高村镇规划的档次与品位。二是要调整城镇化发展战略。不再搞“摊大饼式”的城市化，而是围绕中心城市和区域经济功能定位发展集群式城市走廊和大都市圈，拉开城市骨架，发展卫星城镇。这样既可以解决中心城市过大、城镇化成本过重的问题，又可以带动地区发展、平衡城乡关系；三是要改革城镇规划程序。要加强社会公众参与、专家评议、人大及上级政府审批和社会监督，提高规划水平和权威性。对于基础设施专项规划要实行周边区域会签和上一级政府规划委审批制度；四是改革现行的党政领导政绩考核办法。要按照科学发展观的要求，适当降低经济发展水平与速度的指标权重，提高社会发展水平和城镇规划建设与管理的指标比例，并增加资源（包括土地资源）利用效率、环境保护和生态资源保护的考核指标；五是要改革现行的征地办法及补偿金确定办法。现代化过程是土地增值的过程，但增值收益如何分配？必须改革征地制度，让农民得到合理的补偿。要更多采用市场拍卖及协商谈判方式来确定补偿标准。政府主要通过征收土地增值税来调节土地收益，降低农民大量建设违章建筑的利益趋动；六是大力推进“三个集中”（工业向园区集中、农户向城市和聚居区集中、土地向规模经营集中），推进农村产业集聚；七是推行农村建设用地年租制。将商业用地、工业用地等各类一次性交付土地开发出让金并取得土地权的办法改为以租赁方式取得农地开发权为主。在不改变土地所有权和农户承包权的基础上，由开发商或使用者向农民交纳土地租金。
    （七）创新农村金融制度，完善农村金融市场
    一是进一步放开农村金融市场的利率管制，提高利率浮动水平，使其达到市场实际水平；二是放宽农村金融市场准入条件，特别是允许符合一定条件的农村合作经济组织联社开展储蓄、贷款及合作保险业务。要加快农村信用社改革步伐，对符合条件的，改组为村镇银行。对暂时未达到条件的可先行组建农业合作银行。同时，允许民营企业依法成立区域性中小商业银行或参股农村商业银行。为稳妥起见，可以先行试点；三是调整抵押贷款条件和资产评估办法，允许以农村集体土地使用权进行抵押，适当提高抵押资产价值评估标准。同时可要求抵押人对部分抵押物办理保险；四是促进农村金融机构与各类农村集体经济组织的合作，积极发展农民互保型联合贷款，提高单笔贷款额度，降低金融机构贷款平均成本；五是要加快金融产品创新步伐，近期要重点加快农地抵押贷款资产证券化发展；六是要加快区域性农村企业产权交易市场的建设步伐，加快农村资产资本化进程。