欧盟城市垃圾管理的发展趋势及启示

  欧洲环境局及其“资源和废弃物管理”专题研究中心曾开展了一项关于“欧盟25国城市垃圾处置政策和发展前景”的调查。调查显示：总体上，填埋仍然是欧盟成员国处置城市垃圾的主导方式。2004年，大约有占总量45％的城市垃圾被填埋，18％被焚化。然而，不同国家对垃圾处置方式的选择有着显著不同。欧盟成员国根据他们废弃物处理方式的现状和发展趋势可以被分为三类。

  第一类，较高的物料回收率和焚化率：产生的城市垃圾的焚化率和物料回收率均超过了25％。该类国家的特征是在早期即引入了垃圾填埋税和可生物降解型垃圾（biodegradablewaste）的填埋禁令。

  第二类，较高的物料回收率，较低的焚化率：城市垃圾的物料回收率超过了25％，焚化率低于25％。这类国家大多在1994年包装指令和1999年的垃圾填埋指令出台后引入相关政策工具。如德国和奥地利在20世纪90年代早期建立了包装废弃物管理系统，推动了欧盟其他国家实施包装指令。意大利和西班牙则制定了一系列针对可生物降解型垃圾的政策，以鼓励通过回收、堆肥等填埋以外的方法处置城市垃圾。

  第三类，较低的物料回收率和焚化率：产生的城市垃圾的物料回收率和焚化率都没有超过25％。这类国家主要是欧盟各项政策法规实施过程中新加入的成员国，以及废除欧盟垃圾填埋指令达4年之久的英国和希腊。英国实施了以市场为基础的政策工具，如征收产品包装税、对填埋进行收费以及政府财政补贴等，均收到良好效果。

  对比分析三类国家城市垃圾处理方式，不难发现，尽管成员国采取的废弃物处理方案各不相同，但所有欧盟成员国必须通过各自的方式来实现共同的废弃物管理目标。不同国家在经济增长水平、人口密度和消费行为等方面的差异，使得国家层面的废弃物管理政策应当有所区别，根据本国现有的垃圾处理设备、基础设施和管理结构等来选择具体的管理方案和政策工具。未来欧盟的城市垃圾管理政策将在以下方面得到发展。

  第一，更多成员国将引入可生物降解型垃圾的填埋禁令。德国、瑞典和奥地利等国家通过引入可生物降解型垃圾的填埋禁令，有效提高了物料回收率。这说明，可生物降解型垃圾的填埋禁令是减少城市垃圾填埋总量的有效措施之一。

  第二，对于物料回收率和焚化率均较低的国家，包装废弃物的独立回收系统能够在短期内有效减少垃圾填埋。并且，适当运用填埋指标交易以及税收等财政手段，可以有效减少垃圾填埋。

  当前，欧盟的废弃物管理政策建立在“废物分级”这一原则的基础上。根据该原则，理想情况下，应当尽量阻止或减少废弃物的产生；对于已经产生的废弃物，则应通过重复使用、回收利用以及其他手段再生利用。该原则的目的在于尽可能减少废弃物的处置操作，以避免物质和能源的二次消耗。目前欧盟实行的废弃物管理框架指令规定了相关的分级制度，但该分级体系有待于完善。欧盟对废弃物实行分级管理，实际上是鼓励不同成员国在考虑“成本—效益”原则的基础上，酌情制定本国的废弃物管理战略，以保证此项框架指令在国家层面得到落实。

  欧盟的这些环境管理政策至少有四点值得借鉴之处：

  一是转变传统废弃物处理方式，促进再生资源的综合回收利用。欧盟城市垃圾的处理方式经历了由单一填埋到填埋、回收和焚烧等多种方法并用的转变，有效提高了废弃物在物质和能源方面的回收利用，可以借鉴欧盟在城市垃圾处理方面的经验做法，逐步引入多种废旧资源处理技术和方法，最大限度地提高资源的回收利用效率。

  二是循环经济的政策设计应遵循因地制宜、适时调整的原则。欧盟通过制定垃圾管理的指令框架，指导成员国根据本国国情适当选择具体的政策工具来落实指令中的要求，并取得了较好的政策实施效果。不同地区的资源环境状况、经济发展水平有着较大差异，这就要求在设计循环经济的发展政策时应当充分考虑到地区差异性。在制定国家层面的政策时，也应当为各地方选择具体的政策实施方案留有空间。

  三是充分发挥公众对循环经济发展的推动作用。在欧盟，除了政府和企业外，公民团体、普通民众对欧盟环境政策的制定有着重要的影响，如在推行废弃物管理新指令的过程中，欧盟就非常重视公众意见的收集和反馈。发展循环经济是一项综合性的系统工程，需要全社会成员的积极参与。因此，加强公众参与，形成环境管理机制的多元化，将是循环经济制度建设的重点。

  四是引入多种管理手段，提高政策实施的灵活性。多种环境管理手段的综合运用，可以在一定程度上提高政策执行的灵活性。特别是经济激励手段在环境管理活动中的运用，能够激发企业改进生产技术、提高资源利用率的积极性。在实施循环经济的相关政策过程中，除了运用法律、行政手段之外，也应适当辅以税收、财政补贴等经济手段，实现多种政策工具结合使用，促进循环经济各项政策的贯彻执行。