加快体制机制创新 促进农村养老保障事业发展

　　农村社会养老保障是社会保障体系的重要组成部分，在减少农民老年风险、保障其老年生活方面发挥着重要作用。促进农村养老保障事业发展是构建的需要，也是最终解决“三农”问题、促进经济长期稳定健康发展的需要。

　　重估农村社会养老保障的重要性

　　改革开放以来，随着我国经济的快速增长和农村产业、经济结构的调整，我国农村人口、就业、家庭等方面已出现许多新变化、新情况，建立健全农村社会养老保障日益迫切。这些新变化如：

　　一是土地保障功能弱化，农民家庭保障遭遇家庭小型化难题。我国人均耕地只有1.4亩，很多南方省份不足0.8亩，在农业比较效益下降、农业剩余有限、生活水平提高的条件下，区区一亩薄田能够承担的保障功能正日益下降。实行30年的计划生育政策改变了农村传统的养儿防老机制，农村家庭日益小型化，而且随着最早实行计划生育政策的农民步入老年，未来一个农民家庭需要赡养四个老人，养老负担相当沉重。

　　二是农村面临人口老龄化的“银发”冲击。2005年，我国60岁以上人口占总人口的比重为11%，达到1.45亿人，其中，农村老年人占全国老年人总数的65%以上，部分城镇化率较高的省份已经超过70%。这些农村老年人基本上没有任何社会养老保障，比城镇老年人更容易陷入贫困境况。根据有关部门的数据，目前有高达3700万农村老年人生活贫困，有4270万农村老年人认为生活得不到保障。

　　三是我国城镇化的加速发展还将使很多农民面临失去土地的风险。近年来，大量城镇建设和产业园区建设已经产生了4000多万被征地农民。随着我国城镇化率的进一步提高，即使节约集约地利用土地，据专家估计，到2020年还会因非农建设产生3、4千万被征地农民，这个群体的养老保障将是非常急迫的问题。

　　农村社会养老保障的现状与发展的制约因素

　　我国从1986年开始探索农村社会养老保险，1991年进行试点，经历了探索试点、稳步推进和整顿规范的阶段。1992年，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，在有条件的地方逐步推开，农村养老保险采取以个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予政策扶持的筹资模式和建立个人账户、储备积累的保险模式。参保人数最多时达到8200万人。从1998年开始，全国大部分地区出现了参保人数下降、一些地区甚至陷入了停滞状态。总之，从目前来看，我国农村养老主要以家庭养老为主，部分发达地区辅之以社区养老和社会养老。从全国看，涉及9亿农村人口（按户籍城市化率30%计算）的社会养老保障还没有成型的制度安排，仍然处于探索阶段。

　　我国农村社会养老保障滞后的最根本原因是我国仍然是发展中国家，经济水平尤其是农村的经济发展水平较低，没有经济支撑能力在农村建立社会保障。此外还有：认识问题，社会上还有不少人的认知仍停留在农民养老应该依靠家庭和土地的水平上，社会统一养老的认同度和积极性不够高；政府的投入和支持没有相应到位；农村养老保险自身机制存在问题等。

　　我国农村社会养老保障的制度模式创新与政策建议

　　从长远目标看，按照城乡统筹的发展思路，我国需要建立起惠及全体公民的养老保障，尽管农业从业者和其他从业者的保障待遇有所差异（即国外的统分结合模式）。然而反观我国现实国情国力，现阶段建立政府支持和农民缴费为主的农村社会养老保险制度这种“过渡模式”更为切实可行。“过渡模式”采取个人账户积累制，缴费由政府补贴、集体补助、农民缴费为主，同时，由政府筹资建立农村社会养老保险风险基金，作为待遇调整金，专户储存，应对基金风险。“过渡模式”的核心是政府支持，包括财政补贴、税收优惠、制度创新等方式，其中建立农民参保补贴机制尤为重要。参照发达国家经验，政府补贴应重点向低收入农民、尤其是纯粹务农农民倾斜，因为他们为国家粮食安全做出了重要贡献。

　　在我国广大农村地区建立社会养老保障制度，作为一项强制性制度变迁，必须由政府统筹规划、加大投入、积极引导、强力推动，通过各项制度、体制、机制、政策的创新，完成农村社会保障制度建设。因此，除了保障模式的创新以外，笔者提出以下建议：

　　一是按照城乡统筹原则，统筹安排农村社会养老保障制度建设。针对目前分散交叉的农村养老保险（农保）、被征地农民基本生活保障（土保）、农民工养老保险（工保），进一步确定农村社会养老保障的性质、范围和对象，改进现行制度运行中不合理、不完善地方，形成统一的既能保障农村居民老年基本生活又能适应农村居民不断分化特点的农村社会养老保险制度。并使其与农村“五保户”供养制度、农村最低生活保障制度、家庭养老、个人储蓄、商业保险等组成完整的农村养老保障体系。

　　二是加大政府支持力度，创新投入机制。建立农村社会保障是公共财政支持的重要方向，各级财政应调整支出结构，加大对农村社会养老保障制度建设和设施建设的支持力度，扩大参保范围，提高待遇水平。要建立财政对农民参保的补贴制度和中央财政对中西部地区相关的专项转移支付机制，补贴资金列入财政预算，专款专用。尤其是对于被征地农民的保障资金来源，必须确保土地出让收入用于被征地农民社会保障的一定资金比例。在投入方式上，要建立农民缴费补贴、基金贴息、待遇调整等方式，提高补贴资金的利用效率。探索以财政贴息、税收优惠等方式鼓励龙头企业、农民专业合作组织资助农民参保。

　　三是创新农村社会养老保障管理体制。要结合农村新型合作医疗的经办管理，整合农村社会保障的管理资源。取消农保管理费的提取，农村社保机构在精简人员的前提下由财政保障。开发建设包括养老、医疗在内的农村社会保障管理信息系统，为解决农民养老保险关系和资金的跨区域转移和接续提供便利。同时，积极引入市场力量，依托各类保险机构开办农村养老保险。

　　四是积极探索基金保值增值机制。改变目前基金区县级管理的现状，提高基金管理的层次，逐步实现省级统筹。试行农村社会养老保障基金的经办、管理和监督分开的办法。在加强监督、确保农村养老保险基金安全的前提下，积极探索市场化的增值办法，如通过资产证券化方式委托投资回报率较高的基础设施建设项目、面向养老保险个人账户发行略高于一般国债利率的特种债券等。通过开展养老保险证质押等方式，积极拓展个人账户功能。

　　此外，还应建立农民养老待遇调整机制、加大农村养老服务设施的投入与建设、建立农村养老保障与城镇养老保障的衔接机制等，推进农村社会养老保障事业的发展。