国家与经济

王一江：国家与经济
2005/12/16 经济学俱乐部
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哈佛大学经济博士、美国明尼苏达大学卡尔森管理学院副教授 王一江
对经济的发展而言，没有什么因素比国家的作用更为重要。认同市场的人都不会否认：好的市场经济，要靠好的国家制度和政策来培育和支持。好的国家制度与政策，是好的市场经济的前提，而不好的国家体制和政策，必然导致市场的扭曲和经济效益低下。正是由于国家对经济发展的极端重要性，国家在经济中的作用，一直是各国学术界和政策制定者最为关心的问题之一，也是中国改革过程中一个永恒的话题。
此文的目的，是对有关国家和国家与经济关系的基本理论，作一个比较完整和系统的阐述。我们这里所讲的家，是作为一种强制机构和社会服务机构意义上的国家，而不是一个民族或地域的概念。
而直接目的，是为讨论国家与经济的关系，提供一个理论基础和分析框架。
下面我们从国家实质，国家作为强制机构与经济发展的关系，国家作为经济人与经济发展的关系，向现代国家制度过渡等四个方面，来讨论国家与经济的关系。
一、国象实质
对国家的实质的讨论，可以用国家的双重身份，三只手和国家问题本质两难这三组相关的概念来概括。这三组概念，都是用国家与经济的关系，来定义和理解国家的实质，这对熟悉马克思主义经济基础和上层建筑关系理论的人来说，应该不会感到陌生。
(一)国家的双重身份
任何国家都拥有双重的身份。首先，国家和其他所有市场经济中的主体一样，是一个经济人。其次，国家还是一个强制性的机构。
1．国家作为经济人
说国家是一个“经济人”，是因为它占有资源，雇用劳动力，有大量的消费，而且也生产许多的产品，其中既包括像国防、法律体系这样的公共物品，也包括某些私人产品。国家占有资源，为社会提供劳务和产品，需要消费，在这些方面，和普通经济人有很大的相同之处。
作为经济人的国家，和普通经济人的不同之处在于，它的规模非常巨大。在世界上很多国家，政府都是最大的雇主；国家也是很多最重要的资源的最大占有者，比如土地、矿山；它的收入是无人能比的。比如，个人通过多年努力，有了一亿元钱，那他就进入了占总人口百分比很小的亿万富翁的行列，算有钱人了。但是中国政府2004年一年的财政收入，就是26000亿元人民币。这26000亿元财政收入中，将近5000亿元是2004年的新增加的。仅这一增加的这个数字，就远超过世界首富比尔·盖茨通过几十年努力积累的财富。国家有这么多大的资源，这么大多的收入，那么当它作为一个消费者时，它的购买力也是个人或其他机构所不能比的。国家掌握的资源，和个人及其它机构相比，真可谓是拔一根毛比很多人的腰捆在一起还要粗。
认识国家作为经济人“大”这一特点，对于理解为什么制约国家如此困难，理解为什么那么多人要通过争夺和获得国家资源而致富，非常重要。而这两个问题，正是本文我们下面要集中专门讨论的重点问题。
2．国家作为强制性机构
国家的第二重身份是，它是一个强制性机构。国家对强制力，具有垄断地位，也就是说，这个身份，是他人所不能具备的。国家垄断强制力，拥有武力，是为了起两个作用：对内保证合同的执行，对外保证国家安全。国家对内要保证执行的合同，包括私人间的合同和公共合同。私人间合同指个人之间，企业之间或个人与企业之间的交易合同。公共合同即我们通常所说的法律法规，比如，任何人都不能暴力侵犯他人，都不能卖假货，都不能污染环境，等等。
国家的武力强制力不仅仅能用于保障合同的执行，也能用来表达自己的意志。比如说，国家税收的实现，就是以强制力基础的。个人要获得收入，必须在以与别人自愿交换的基础上，要征得别人的同意。个人为了获得收入，必须向别人提供有用的劳务或产品，换取对方的报酬。而国家为了获得收入，却不需要与别人交换，只需使用自己的强制力。虽然国家也为居民提供国防等公共产品，但这些产品与国家的收入之间，并没有完全的对等的交换关系，也无需遵守双方自愿的原则。
马克思主义认为，国家是专政机器，毛泽东更形象地说是“枪杆子里面出政权”造就的。国家是强制机构的观点，和马克思主义关于国家的理论是非常一致的。
(二)国家的三只手
国家在经济活动中应该或者实际起什么作用?对这个问题，有三种不同答案，都可以概括地用“手”来比喻：可概括为无为之手、扶持之手和掠夺之手。
1．无为之手
国家应该是一只“无为之手”的理论，来自经济学的鼻祖亚当·斯密(AdamSmith)。他把市场比喻成一只“看不见的手”，认为自由竞争的市场可以导致社会福利的最大化。在市场上，所有个人都是主观为自己，客观为别人、为他人、为社会服务。通过市场交换，经济资源实现最优分配最优配置，社会福利实现最大化。
按照斯密的理论，正因有了充分信息的市场这只有效的“看不见的手”，国家在多数情况下就应该充当一只“无为之手”，政府应当越小越好。总的来说，除了提供国防、治安、维持和执行合同的执行这些最基本的公共物品以外，政府就不应该再去过多地干预经济活动了。换言之，政府的作用主要也被理解为是充当“守夜人”的角色。
亚当·斯密的这一种理论，在实践中被美国人长期奉为经典。1776年英属北美13个殖民地独立。1781—1787年这13个州组成联邦国会。此时这一松散的州际联盟并没有征税权，部分州只对有些船舶征收吨税或限制关税。在全部财政收入中，税收比重极低。1787年，美国制定新宪法，规定联邦政府享有独立征税权。关税成为联邦的主要收入来源，此外还征收少量消费税及一些直接税，各州政府主要课征财产税和人头税等。19世纪中后期至20世纪初，联邦政府实行扩大消费税和提高税率的政策，消费税比重急剧上升，关税退居次要地位。至1902年，消费税占联邦税收入总额的比例高达95％。在州一级税收收入中，财产税仍居于主导地位。在这以后很长时间里，政府对经济的干预都非常有限。以税收为例，直至1913年第16次宪法修正案通过以前的一百几十年间，联邦政府甚至无权征收个人所得税。由于收入有限，1803年，杰弗逊总统需要筹集1500万美元，从法国手上购买路易斯安娜(密西西比河以西200多万平方公里的辽阔土地)，都感到非常困难。1913年，第16次宪法修正案赋予联邦政府以所得税征收权，美国税制开始向以所得税为主体过渡。这以后，所得税法几经调整和完善，税收收入增加很快，到1982年，在联邦全部税收收入中，个人所得税收入占47．6％，具有所得课税性质的社会保险税收入占32．9％，公司所得税占7．5％，形成上述3种所得税为主体的税制格局。
顺便提一下，上个世纪90年代，曾有一些有影响的学者说，中国政府的税收占国民收入的比重太低了，比美国要低很多。他们认为这是一个严重的问题，必须想办法提高中国政府税收的比重，加强“国家财政能力建设”。这些学者忽略了一个基本的事实，那就是，美国在中国现有发展水平时，基本上是没有个人所得税，税收在经济中的比重，比中国现有的水平要低得多的。拿现在的美国和现在的中国来比，忽略了发展阶段的巨大差异，对人们的思想和政策的制定，都起了很大的误导作用。
在美国，大政府是在两次世界大战和罗斯福“新政”的产物期间发展起来的。但至20世纪70年代，大政府的种种弊端，它所带来的很多问题，都变得非常清楚。所以，1980年里根总统一上台，就着手大刀阔斧地改变这种状况。里根最有名的执政理念，在他的一句名言中得到最充分的体现：政府不是问题的答案，而是问题的根源。
所以，亚当·斯密关于市场是“看不见的手”，政府应当成为“无为之手”的理论，并不只是停留在书本上的理论。现实生活中、世界上，在美国这样的国家，多数时间里，占主导地位的治国理念是，小政府就是好政府。
2．帮助扶持之手(HelpingHand)
国家的第二只于是“帮助之手”“扶持之手”(helpinghand)，这是福利经济学的基本思想。福利经济学研究的基本框架是，首先定义社会福利(比如生产者剩余和消费者剩余的总和)，确定福利最大化的目标，然后讨论市场失败的可能性和由此造成的社会福利损失，最后讨论如何通过政府干预，采取诸如反垄断和消除信息不对称的措施，来帮助增加社会福利。这类讨论所假设的基本前提都是，国家的目标是使社会福利最大化。国家是善意的，是对市场不足的必要补充。
国家干预的手段和程度，可以有相当差别。在最低的干预层次上，国家可以通过价格机制，比如通过税收和补贴，来改变企业的成本收益结构，从而改变其行为。税收和补贴、转移支付这些方法，有时也用来作为调节社会收入分配手段。在中等的层次上，国家可以通过行政和法律手段，鼓励、禁止和规范产业和企业的行为。在最高层次上，国家可以拥有并直接管理和操作企业，将企业资源直接用于实现政府的就业，居民收入和其它经济或非经济目标。
3．掠夺之手(GrabbingHand)
近些年来越来越多的学者们在研究中越来越注意到，国家在经济中发挥作用，并非总是出于善意的——为了增加社会福利。国家也有自身利益，并会使用强制力来实现自身利益。国家这样做时，它就成为“掠夺之手”(grabbinghand)。
这方面的研究，最有名的代表人物应是曼库尔·奥尔森(MancurOlson)。他指出，在人类社会，总有一些人会想，去生产财富，不如去掠夺财富来得容易。而要掠夺财富，就要有武力。靠武力和掠夺获得财富的人有两种：掠夺地域是稳定的，或者是不稳定的，奥尔森称之为坐寇和流寇。流寇枪完就走，所以他对完全摧毁一地的经济在所不惜。而坐寇则要考虑到，今天枪光了，明天就没有了，不能杀鸡取卵。奥尔森把国家视为一个坐寇。比如过去的皇帝，他要归要，但一般还是会提供许多公共产品，维持和增加自身的长远收益。对社会来说，胜者为王的坐寇比败者为寇的流寇要好。所以在流寇横行的地方，人们宁愿会欢迎有坐寇出来战胜流寇。
另外一个讨论“掠夺之手”的主要人物，是安德烈·施莱弗(AndreiShleifer)，以他为代表的学者，近年来就国家是“掠夺之手”这一“政府病”这个主题，写了很多文章。施莱弗等他们强调，不能天真地假设国家的目标是使社会福利最大化。国家，掌握国家机器的人，都有自己的目标，有自身利益。要理解国家的种种行为，一定要理解掌握国家机器的人的自身利益和利己行为。
针对包括奥尔森在内的有些学者把国家比喻成“坐寇”，国家的统治者会顾及长远利益这一观点，施莱弗他们等研究了英国王位继承的历史后发现，实际上国家统治者的利益经常是不长远的。这里有王位继承中的斗争和不确定性的问题，也有统治者个人当前高消费需要的问题。统治者当前和短期利益的需要，经常会驱使他们去过度掠夺。这种现象，在中国和其它国家历史上都层出不穷。在中国历史上，对旧王朝的亡国之君横征暴敛、掠夺无度所产生的后果，新王朝的开国之君常常体会更加深刻，他们因此会强调节俭，也以此教育自己的子孙。但子孙住住不可避免地又成为过度掠夺之手，导致王朝的覆灭。
4．一点评论
从现实和客观地来看，多数时候，国家都同时扮演了三只手的角色。有时候，在某些领域，市场自己运行良好，不需要国家过多介入，国家也甘当无为之手，没有过多介入。也有很多时候，国家采取了措施，促进了社会效益和社会福利的提高，起到“帮助之手”“扶持之手”的作用。然而最后，历史和现实生活中，也不乏国家过分掠夺的例子。比如，虽然按理说“坐寇”不应该掠夺太过，但我们很容易可以找到大量的例子，说明“坐寇”经常也会掠夺太过。中国解放前有蒋委员长“万税”的说法，税收太多，而且税都收到了几十年以后了。以前封建王朝掠夺的例子也举不胜举，这时国家充当的是“掠夺之手”。
国家在市场运作良好时充当无为之手，在市场失败时充当帮助扶持之手，都有利于社会财富总量的增加，不会引起太大的争论和社会矛盾。但当国家成为掠夺之手时，对社会和经济来说是破坏性的，有时甚至是灾难性的。因此，如何防止国家成为掠夺之手，并防范由此造成的经济损失和社会动荡，是研究国家问题时的一个重点。
(三)国家的本质两难
如果国家仅仅是无为之手，它越小越好。如果国家仅仅是帮助之手，它越强大越好。如果国家仅仅是掠夺之手，对它的限制越多越好。但国家同时有三只手，该如何设计国家制度、发挥国家在经济生活中的作用，就陷入一种两难的局面。
关于国家作用的“本质两难”(Fundamentaldilemma)，最先是由政治学家巴里·温加斯特(BarryWeingast)这样表述的：国家需要足够强大，才能具有足够的强制力，去做它该做的事，即执行合同；但国家又不能过分强大，以至于它可以不受约束，滥用自己的强制力，任意侵犯公民的财产和权利。这个表述，后来在钱颖一和温加斯特合写的文章中，曾经再次表述强调重复。经济学家施莱弗把国家需要足够强大、但又不能过分强大的思想，表述为国家问题上的本质交换关系(fundamentaltradeoff)，与温加斯特的用词不同，但所要表达的意思并无差别。
我们接下来要讨论，怎样才能解决这个本质两难的问题，即：怎样使国家强大，使它能做它该做的事，同时又受到限制，不能滥用权力，成为掠夺之手。这是处理国家与经济关系时最棘手的问题。
二、国象作为强制机构与经济发展
在发挥国家作为合同的强制执行者作用的同时，防止国家成为掠夺之手，解决国家问题的本质两难的方法，可分为现代国家制度和传统方法两类。
现代国家制度注重在国家制度内部找到制衡，其基本手段是法治、民主和分权。对经济发展和经济繁荣来说，法治是最重要的。但现代国家制度作为一个整体，实现内部制衡，法治、民主与分权，三者缺一不可。
传统方法很多，总体来说，多是使用各种外部力量，来限制一个内部缺少制衡机制的国家机器，包括国家之间的竞争、国家武力的分散、行会的力量、信息和信用等等
我们先介绍现代国家制度与经济的关系，再介绍传统方法。
(一)法治、民主、分权与经济发展
1．法治之利与民主之弊
民主并不是经济发展的必要前提。世界上有很多国家或地区，没有民主，但经济发展非常成功。回归前的香港就是个典型的例子。香港在回归祖国之前，长期处在英国的殖民统治下，一直没有民主，但香港经济的繁荣举世瞩目。台湾在蒋介石父子统治时期，也没有民主，但实现了经济起飞。韩国在军政府统治的时代，也没有民主，但仍然创造了经济发展的“汉江奇迹”。
反而在很多民主国家，经济发展非常差。菲律宾独立以后很多时候实行民主选举，但经济发展一直不好。印度是世界上最大的、非常稳定的民主政治国家，但长期以来，经济发展并不理想，近年来才开始有所起色。还有很多的拉美和非洲国家，也搞民主，但经济发展缓慢或停滞，有的甚至倒退。
上述这些正反两面，经济发展成功的和不成功的例子，说明了民主既不是经济发展的必要条件，也不是经济发展的充分条件。
更有甚者，民主对于经济发展，经常是有害的，其原因至少有二。首先，民主政治的实质，是多数人专政，剥夺少数人。而世界上有钱人总是少数，成功的企业家总是少数，穷人或不太富裕的人总是多数。所以发动穷人或不甚富裕的人来剥夺富人，这个做法，在民主政治中和非民主政治中一样，是得人心的，常常会获得多数民意支持。不同的是，没有民主程序，多数人就用枪杆子来剥夺少数人。有民主程序，多数人就用他们的选票来剥夺少数人。剥夺，无论谁剥夺谁，都是一种再分配行为，都会对生产、储蓄和投资产生不利的影响。
其次，民主政治还有一个特点，就是决策特别容易受利益集团的影响。当权者的游戏，就是规则的制定、资源的分配，都受利益集团影响。谁给政党和政治人物捐款多，谁就可以见到政治人物，影响他们的思想；谁跟某个议员利益关系密切，交往多，谁就能争取到该议员的投票。在民主国家里，游说团体可以公开注册，他们代表的都是集团而非社会利益。
所以，在民主政治里，存在两种可能性：一种是多数人通过选票，剥夺少数人，“劫富济贫”；另一种是强势集团通过政治游说，“劫贫济富”。不管是谁剥夺谁，都不符合公平的游戏规则。公平的游戏规则，应该是尊重每一个人的利益和权利，谁也不能通过任何手段抢夺谁的，偷盗谁的。任何形式的抢夺和偷盗都不允许，才能消除人们通过剥夺他人再分配而致富的动机和可能性，迫使人们把自己的资源和创造精力，都用于生产，增加创造财富的总量。但在民主政治中，种种不合理的再分配都成为合法，成为政治生活中的重要组成部分。因此，民主对经济来说，更多的是有不利的影响的。对经济发展来说，民主之弊，在于它为相互剥夺提供合法的途径，破坏公平的游戏规则，造成效益的损失。有人从价值观的角度出发，认为民主应该是一种权利。但我们这里关于民主与经济关系的观点，与这种价值观的讨论无关。
那么，在现代国家制度中，什么才是经济发展最重要的条件呢?大家知道，对经济发展来说，最重要的，是合同要得到执行，财产要得到保护，这些都是法律与法治的概念。保护产权的意思，就是谁也不能通过去抢夺别人的财富，通过这种手段，使自己致富。有了法治，产权得到保护，激励消除了个人通过不正当方式发财致富的途径，人们就会把自己的资源和精力用于创造财富，经济才能发展，整个让会才能走向富裕。这就是我们所说的法治之利。
回归前的香港地区，虽然没有民主，但是它法治的特点是非常鲜明的。而像印度、很多其它亚洲和拉美国家这些国家，虽然有民主，但政府是腐败的。拉美国家的腐败问题也非常严重，是民主制度下的无法治国家。如果在民主制度下大家都是通过行贿来办事，官僚机器都变得非常腐败，那它在执法时，是不会公平的。执法不公平，法治被破坏，经济发展最重要的前提条件就没有了。
2．民主保障法治之短与民主之长
民主政治中包含了种种不利于经济发展的因素，但民主仍然是现代国家制度中最核心的成分之一。对此，人们可以有不同的解释。有人从价值观的角度出发，认为民主应该是一种权利，人们应该生而享有之。本文不参与这种价值观的讨论，我们仍从国家与经济的关系出发，来认识民主的重要性。
经济发展真正需要的，是好的游戏规则，是法冶。但法治有个自身无法解决的最大难题，就是：谁来监督执法者，对执法者执法?如果执法者本身——最高统治者个人或集团，不受法律的约束，法只是最高统治者用来管别人的，这样的社会就不是法治社会。我们且称此为法制(rulebylaw)社会，即统治者以法去管制他人的社会。在这种状态下，统治者自己可以不受法律的约束，独立于法律的权威之外，想守法就守法，不想守法就不守法，而当他不守法时，别人都没有办法强制和迫使他守法。
在中国历史上，历朝历代也曾制定和使用过很多的法律法规，比如“大明律”、“大清律”什么的。这些法典，对各种犯罪行为及相应的处罚，都做了明确的规定。比如贪污如何处理、宦官干政如何处理等等。有些特别重要的规则，开国皇帝有时甚至用铁卷丹书把它写下来，悬挂在宫门口，随时提醒自己的子孙，谨记不忘。但这些规定，最后住往没有真正执行下去，因为后来的皇帝自身违法，破坏了祖宗要他遵守的规则，别人都奈何不了。
怎么样才能管住执法者，使法制(rulebylaw)变成法治(ruleoflaw)?人们想回答和解决这个问题时，才会明白民主的重要性。民主尽管有种种的弊端，但它有一个最大的积极作用，即，它是管最高统治者、最高执法者的。我们经常看到，在真正的民主国家，对最高国家领导人的监管和惩罚，往往比对常人更加严格和严厉，这就是民主的真谛和威力所在。
管住最高执法者，防止最高执法者成为法治的破坏者，从根本上保证法治，这就是民主之长，就是为什么虽然民主会带来诸多的问题，但它仍然是现代国家制度中的核心组成部分的主要原因。
3．四重分权保障民主
用民主保证法治，接下来的问题是：用什么来保证民主?民主是很脆弱，很容易被颠覆的。很多国家有过民主，后来都被颠覆了。希特勒就是靠民主上台的，但上台以后，他就颠覆民主，搞法西斯独裁。在许多非洲国家、拉美国家，今天是民主政治，明天是军人独裁，给人的总体感觉是，这些国家的民主缺乏某种保证，太脆弱。
民主要靠什么来保证呢?从我们的观察来看，世界上能够稳定地实行民主治国的国家，都是权力和资源相当分散，即分权的国家。具体来说，分权是四个意义上的。
一是同一级政府不同部门和分支之间的分权，比如司法、行政、立法之间的分权，这种分权的概念，是大家熟悉的，人们常用三权分立来概括它。
二是不同级政府之间的分权，也就是上下级政府之间的分权，不是搞大一统的中央集权。在这个意义上分权的概念，和联邦制的概念是紧密相连的。
三是政府和民间的分权，不是国富民穷，国强民弱，或只许州官放火，不许百姓点灯。在这一意义上的分权，与市场经济制度有很大的关系。我们可以看到，实行民主的国家，都是市场经济的国家，这一现象，恐伯并非偶然。
四是民间内部，不同群体，不同人之间的分权，不是财富和权力集中在少数人或利益集团手上。这个意义上的分权，要求一定程度的社会公平，包括分配和机会公平，不允许特权和贫富过分悬殊，机会只对少数人和利益集团开放，对大多数人关闭，有入无所不有，无所不能，多数人却一无所有，连机会和希望也没有。我们看到，在拉美和其它民主非常脆弱的国家，常常是分配和机会都极其不公平的社会。
分权对保证民主非常关键，原因是，做任何事情都需要有资源。如果国家的某个部分，社会上某个个人或利益团体掌握的资源足够多，他们用这些资源来颠覆民主的能力就相应强大。而如果其他人掌握的资源有限，他们阻止利益集团颠覆民主的能力也就相应有眼。颠覆民主的力量强，对颠覆民主行为进行监督和反对的力量弱，民主就没有保证了。所以，为了保证民主，需要有分权，包括分享国家权力和经济资源，不允许政府中间的任何一部分人、社会上任何一部分人，掌握过多的资源和过大的权力。
(二)传统制衡方法与经济发展
在人类发展的历史上，绝大多数国家，绝大多数时候，都没有法治，没有民主；没有分权。因此，如前研述，统治者使用国家权力，强取豪夺，导致经济崩溃的例子，屡见不鲜。但这并不是说，离开了法冶与民主，就完全无法约束国家，限制掠夺，经济就一定且随时会走向崩溃。在人类历史上，曾经存在过很多国家体制以外的，非法冶、非民主的机制，来约束和限制国家的掠夺冲动，不让它走得太远。在少数情况下，这些传统的约束机制，甚至为经济发展创造了条件。
下面是一些常见的约束国家的传统机制。
1．国家之间的竞争
国家之间的竞争能有效制约国家的掠夺之手，这个特点在欧洲历史上表现得最为明显。欧洲从没有出过秦始皇，没有出现过天下大一统，国家之间总是处于竞争状态，甚至战争状态。在欧洲，哪一个国家的君主过分侵犯公民权利，那些有技能、有财富的人，就会“用脚投票”，离开这个国家，并将自己的技能和财富一起带走。失去人才与物资财富的国家，在园与国之间的竞争中，会处于劣势。为了避免这种情况的发生，国家就要在相当程度上遵守社会契约，尊重公民权利。从这个意义上来说，欧洲是很幸运的——没有出秦始皇!
中国在秦始皇统一以前，各诸侯国之间的竞争关系，类似于欧洲的情况。春秋战国时代，各国为了在竞争中取得优势，也要争夺人才。各国统治者为了让人民安居乐业，发展生产，也要特别注意约束自己，最著名的例子包括越王勾践的的卧薪尝胆和秦国的商鞅变法。卧薪尝胆使越国实力猛增，得以战胜吴国，称霸天下。同样，最后是变法最彻底的秦国，也以强大的经济实力，以经济实力的增长为基础，得以在竞争中胜出，扫平六国，实现四海归一。
2．国家内部武力的平衡
如果一个国家内部的武力并没有完全统一，各个武装力量之间形成某种程度的制衡，那么，国家的“掠夺之手”就会受到相当程度的制约。很多学者都强调宪政对英国经济发展的关键作用。但实际上，即使在实现宪政以前，英国的王室也不能象中国的皇帝那样，能大权全独揽，令行禁止，为所欲为。宪政革命以前的英国，国王拥有国内最强大的武力，但国王对武力并没有垄断权，各地的贵族乡绅(barons)也有自己的武力。武力结构的相对力量比较是，国王的武力最为强大，超过任何单个贵族，但如果贵族们联合起来，他们的武力就可以超过国王，所以国王也不敢随意修改游戏规则，特别是那些牵涉到多数贵族共同利益的规则，侵犯他们的利益。在这种情况下，武力和武力之间达到了一种平衡。
这种武力平衡的另外一个典型例子，就是日本。日本虽然一直有天皇，但长期陕来幕府的将军是实际的最高统治者。将军下面是大名，他们有自己的封地。有自己的经济基础，同时也有自己的武装力量，即武士。在武装力和武力之间达到了一种平衡。
这种武力平衡的另外一个典型例子，就是日本。日本虽然一直有天皇，但长期以来幕府的将军是实际的最高统治者。将军下面是大名，他们有自己的封地，有自己的经济基础，同时也有自己的武装力量，即武士。在武装力量的结构中，幕府的力量最强大，多数情况下，大名还是要听幕府的。但如果幕府侵犯大名的利益太过头的话，大名也可以联合起来，使幕府受到很大的制约，甚至威胁到幕府的生存。这是国家内部武力的平衡。在后来的明治维新中，一些大名联合起来，武装倒幕，要求政归天皇。在此过程中，联合起来的大名，武力之强大，得到充分的印证。
3．行会抵制
格雷夫(AvnerGreif)、米尔格罗姆(paulR.Milgrom)、诺斯(DouglaosC.North)和温加斯特(BarryR．Weinpast)等人曾经讨论过中世纪的行会是怎样抵制君主侵犯商人利益的。在中世纪，君主若侵犯商人的利益，商人是没有力量反抗的，他们能惩罚君主的唯一手段，就是经济抵制，即离开这个国家，不在这里做生意了。
在没有建立行会以前，曾经出现过一些这样的抵制，但是都被君主瓦解掉了。因为如果别人都不来做生意的话，谁到这个国家来做生意，就会更加有利可图：这既得益于一方面是市场上没有其他商人的竞争，也得益于另一方面是君主为了破坏抵制而提供给他很多优惠。君主正是利用这一因素，在商人内部造成分化，多次成功瓦解了商人的抵制。
建立行会以后，国王就不那么容易瓦解商人的抵制了。因为有了行会的力量，如果哪个商人破坏抵制，去跟那个国王做生意，那么整个行会都会联合起来抵制，共同规范或社会规范就会惩罚破坏抵制的商人，使其在这个行业里面没有立足之地。行会对商人个人的抵制惩罚，从反面抵消了国王收买和分化瓦解政策的效果，使得商人之间更容易取得内部协调，采取集体行动，抵制敢于侵犯他们利益的君王。
4．模糊信息
可以说，古今中外，几乎所有的国家，模糊信息在一定程度上都起到了遏制国家的“掠夺之手”的作用。从机制上来讲，政府只能收他们知道的、看得见的钱。如果他不知道谁有钱，钱放在哪里，这个钱就无法或不容易收到，收钱、征税的成本和困难就会大很多。
模糊信息机制发挥作用的一个最典型的例子，是世界上的贩毒集团，大量习惯于用现金交易。贩毒人员提着装满现钞的箱子到处跑，因为他们知道，通过银行系统交易，资金的来龙去脉就很清楚，容易被政府掌握了，遭到政府打击。尽管全世界的政府都在打击贩毒团伙，但还是无法彻底消灭他们，其中一个重要原因就在于，现金交易制造了模糊信息，模糊信息使打击犯罪更加困难。
中国人历来也是非常善于使用模糊信息来保护自己财产的。据齐白石的后人回忆，这位国画大师，就常把金子藏在破砖头里，然后把破砖头随意扔在院子的角落里。在中国，有类似做法的人，在稍微有些钱的人中间，恐怕不是少数，“此地无银三百两”的故事，大概也反映了藏钱这一做法在中国的普遍性。
更有意思的是，中国是世界上少有的政府允许甚至鼓励模糊信息，保护个人财产的国家之一。中国政府在2000年以前实现的匿名存款制度和改革开发以来允许人们大量使用现金进行交易，就是一个典型例子。匿名存款制在韩国经济发展中也使用过。白重恩、李稻葵、钱颖一和王一江四人对此曾有过专门的研究，这一研究的主要结论，即模糊信息有利于保护产权，具有一定的普遍性。
5．技术条件和税收成本
在传统社会中，受技术条件的限制，在那些高山阻隔、时空断裂的地方，政府要派驻足够的力量，建立常设的机构，管理当地人民，课税征赋，成本会相当高。落后的交通和通讯条件所造成的高昂税收成本，使政府只能用最简单的形式征收有限的赋税，这便无形中保护了那些边远地区人们的利益和财产安全。中国传统社会出的“桃花源”，就属于这种情况。那时，政府的力量在县以下即非常薄弱，而生活在南方的崇山峻岭中的很多人，因为交通不便，有的甚至一辈子也没有去过县城。在这样的边远山区，人们世世代代过着与世隔绝的生活，不知何谓国家。山高皇帝远，管理成本过高，也使得政府无法及时掌握和了解地方经济活动，加重了模糊信息．进一步限制了国家掠夺地方财富的能力。
实际上，中国历史上，人们有时会利用落后的交通和通讯技术条件所提供的保护，躲进生活条件恶劣的深山老林，以躲避国家的横征暴敛和苛捐杂税。孔夫子就曾以此向他的弟子解释，为什么人们要住在虎狼横行的深山老林，而不去生活条件更加优越和方便的地方，并留下了“苛政猛于虎”的名言。
6．重复博弈中的信用机制
除了体制外部的因素，前面我们还曾指出，作为坐寇，统治者为了自己的未来利益，经常也会自己约束自己。这个现象背后的原理，是博弈论中大家熟悉的“大众定理”(folktheorem)，即在无限次重复的博弈中，可能产生大家遵守信用的好结果。
7．非传统制衡机制的局限性
有人可能会问：说民主是法治的保证，为什么有一些国家和地区，能在非民主的情况下，长期实行法治，实现经济的高速和持续发展呢?回答是：以上所提到的一些体制外制衡机制发挥了作用。像军人执政期间的韩国，蒋介石父子统治期间的台湾，都处于冷战的前沿，对外部竞争的残酷性，有过切身之痛的感受。外部竞争的压力，使得这些国家和地区的统治者，必须注意约束自己，这就在相当程度上确保了其内部法治的有效性。另外，像回归之前的香港，其法治一方面是由新闻自由和靠英国本土的民主来保证的，另一方面也是与像新加坡等东亚其他地方进行“制度竞争”的结果。
有人或许会进一步问，既然存在这些国家体制外的制衡手段，还有必要强调法治、民主、分权，强调现代国家制度吗?应该说还是很有必要的。原因是，这些体制外的制衡手段，都有很大的局限性和负作用。像欧洲国家之间的竞争，虽然遏制了君主的过分掠夺，但它也导致了国家之间的诸多战争，而战争的破坏力是十分巨大的。这个就是损失。从这个意义上来说，欧洲也很不幸——没有出过秦始皇!欧洲是历史上主要国家之间发生战争最多的地方。像中国在清朝康熙、雍正、乾隆年间，其主体部分所谓的康乾盛世实现了连续140多来年的和平与稳定，这在欧洲历史上是难以想象的。
中央和地方的武力平衡，也有很大的代价。它导致了市场的分割，不利于形成有足够规模的统一市场。而通过模糊信息来从事交易，虽然保护了自己，但是交易人之间发生矛盾的时候，就没有国家来强力保障合同的执行。换句话说，虽然没有政府来掠夺你，但是你也得不到政府来保障合同的执行这个好处了。比如齐白石老人窖藏在砖头里的金银，虽然安全，却无法进入交换和生产领域，用于投资和升值，这对社会经济的发展来说，损失是很大的。所以，主要靠模糊信息束保护产权，经济可以简单重复，但很难有大的发展，很难产生大型的现代化高科技企业——投资这些内部产权关系比较复杂的、需要大投资的企业。熟悉“大众定理”(folktheorem)的人也知道，“大众定理”(folktheorem)中的均衡是非常多，非常不稳定的，什么结果都可能出现。所以，靠这种自我约束来限制统治者，有效果好的时候，但好的效果却完全没有保证。特别是，如果对未来博奕次数的期望，从无限次减为有限次，无论是有限重复多少次，好的结果都一定会消失。因此，皇帝的后代屡屡破坏规则，开始过分掠夺，从博弈论的逻辑来看，也就不奇怪了。
还要特别强调，用传统的和体制外的制衡手段，来遏制国家的掠夺之手，不仅有很大的成本和代价，而且这些成本和代价，会随着技术进步和社会发展，越来越大。当今的技术条件，已使国家的强制手段大大加强，由空间、时间和信息等原因决定的税收成本大大降低，现代社会里国家所具备的强制能力和掠夺能力，是前所未有的。因此，当今社会比过去更加迫切需要有制衡国家的力量。与此同时，国家之间的战争，从冷兵器到热兵器，又从常规武器到大规模杀伤武器，其破坏力已是不可同日而语的。这时，大国之间若继续靠武装竞争和战争来互相制衡，风险与成本之高，已无法承受。从经济本身的需要来看，在传统社会中，交易的种类有限，规模很小，更可能依靠私人之间的关系、社会约束、个人信誉、血缘关系等机制，帮助个人间履行合同。但经济发展到一定水平之后，大规模投资、科学研究、创办和管理现代企业，这些活动，牵涉到的人特别多，金额特别巨大，时间特别长，产权关系特别复杂，这个时候就不能靠私人关系来维持合同了，需要法律来确定各方面的关系，需要国家来作为合同的执行者，来保证这些关系的严肃性。没有现代国家制度，要产生现代化企业，会困难重重。继续采用模糊信息，成本就比过去大得多。由于这些原因，现在比以往任何时候，都更要提倡现代国家制度，提倡用法治、民主和分权的手段，来解决国家制度设计中的“本质两难”。
三、图象作为经济人与经济发展
纵观世界近几百年的历史，我们发现，在我们这个星球上，国有经济占主体的国家，都末能实现经济长久和持续的增长。相反，经济持续发展、国家繁荣强大、人民生活水平不断提高的国家，都是非国有经济占主导地位的国家。这个现象背后的原因是什么呢?
首先，前面曾经指出，经济分权是法冶与民主、现代国家制度的经济基础。国有经济占主导地位，违反了经济分权的原则，破坏了现代国家制度的经济基础。而没有好的国家制度，经济的持续发展和繁荣是没有保证的。
除此之外，我们还可以从国家作为一个“经济人”，作为一个管理者、生产者和消费者的角度，来理解经济资源在国家手中过分集中所造成的种种问题。
下面归纳的五大问题，可能还不全面，但足以说明，为什么从长远来看，以国有为主体的经济，总是效益不佳。
(一)权力寻租
寻租是所有国家官僚机器都共同具有的特点。寻租是在两个层次上进行的，一个是机构的寻租，一个是机构中个人的寻租。国家之间的区别只在于，官僚机器有大有小，相应地，寻祖的机会和数量也就有多有少。
不难想象，国家管的事情越多，它的官僚机器就越庞大。国有制为主体的国家，官僚机构都十分庞大，寻租活动也随之膨胀，由此造成经济效益的损失也随之增加。这个道理很容易明白，无需多言。
(二)对代理人的监督
所有者和管理者分离的所有企业，无论在哪个国家，公有还是私有，都普遍存在代理人的问题。但在国有企业，也就是政府控制的企业中，这个问题要比非国有企业中更加严重。之所以如此，是因为在国有制下，政府与企业的关系更加密切，软预算约束问题因而更加突出(软预算问题是柯尔奈1980年首先认识到并系统加以分析的，现在已成为主流经济学中的一个重要研究内容。另见Maskin在AER的survey文章)。密切的政企关系和软预算约束，破坏了对管理人员的市场监督，使得监督的效果，受到很大的限制。
对代理人监管的手段很多，可分为按内部和外部手段，也可分为行政和市场手段。内部监管体系就包括董事会、监事会、会计原则等，而外部监管体系包括政府的监管机构、独立的外部会计事务所、审计等。市场监督有产品市场，资本市场和劳动力市场来监督企业的管理者。
1．市场监督机制
市场监督，是通过价格机制所提供的信息，对管理者进行的监督。
在资本市场上，投资人随时都会观察企业的表现。当认为企业经理人没有尽到努力，企业效益有下降的倾向时，银行就会停止贷款，股东就会卖掉手中的股票，这些都会导致股票价格的下跌。股价的下跌和企业效益提高的潜力，使经营不善的企业成为并购者攻击的对象，并购的结果注住是企业高层管理的人事更迭。资本市场监督，是投资者用脚投票的过程。
在产品市场上，企业的产品若缺乏价格、质量和品种等方面的竞争力，就很难赢得消费者，扩大或保持自己的市场份额，保证企业的经济效益。产品市场监督，是消费者用手中的购买力投票的过程。
在经理人员劳动力市场上，雇主以经理人过去的业绩为依据，决定他们的市场价值。如果一个经理把企业干得很好，他就可以获得很高的报酬，他个人在职业经理人市场上的价值也相应提高。而如果他把一个好好的企业带坏了，这个经理人将来就很难再找到好的工作了，甚至有可能加人到失业大军的队伍。两相比较，这种奖惩机制，促使经理人要选择把企业做好，获得个人的高回报。
2．市场监督的优点
与行政监督相比，市场监督有两大优点。
首先，行政监督者，常常与企业的利益不相关或太一致。举例来说，股份公司的独立董事，在其任职的公司中就不一定有太多的直接利益。他很可能是CEO请来的，因此他的利益在很大程度上跟CEO而不是投资人的利益更一致。在这种利益关系下，要他把CEO监督好的动机就不足或者根本没有。政府的监管机构也有这个特点。政府官员本身的利益和这个企业的利益没有直接的关系，监督得好一点或差一点，对官员个人利益并没有多大影响。就监督的官员而言，通常的情况是，我帮你过关，自身获得的好处更多。因此，何乐而不为呢?没有必要找你的茬。因此，即便没有被蒙蔽，从事行政监督的官员也会选择“睁一只眼闭一只眼”，你好我好大家好。更有甚者，监管者如果存在寻租的行为，那么行政监督就不但起不到监督的作用，反而会成为腐败的源泉。
而市场监督机制下，是利益高度相关者，利益有矛盾和冲突者在监督管理人员。私人投资者如果是用自己的钱在投资，看到企业效益在滑坡，他一定会首先保护自己的利益，赶快想办法把自己的资本抽出来，而不可能为了保护管理人员，不使用这个信息。同样，在产品市场上，消费者不会为了照顾企业的利益，去宁可买一个高价的次品，使自己的利益受到损失。劳动力市场也如此。企业主不可能雇一个已经把前面的企业办坏了的失业者，再让他把自己的企业办坏。因为监管双方个人利益的冲突，这些市场上的监督者不会去包庇明知有问题的CEO或者其他管理人员。
其次，行政监督是有限的人，在有限的时间里所做的监督。比如说审计，是有时间和人员限制的，审计机构派几个人来，审计结束就离开了。有限的人在有限的时间里所做的监督，因而也就更容易被企业管理人员收买或者蒙蔽过去。比如说一家银行要完成年度贷款回收指标，到年末的时候，让债务人赶快先把贷款还过来，等过了年再贷给他们。这就像检查卫生一样，领导要来检查时，赶快把卫生搞好；等领导检查完了，卫生工作就没人管了。
市场监督则不同，是大量的人，随时随地都在做的监督。资本市场、产品市场、和劳动力市场，牵涉到千千万万的人，这个监督无时无刻不在进行。在这样的监督机制面前，管理人员做那种“瞒过一时”，“搞定这几个人”的事．情，难度会大得多，或者说基本不可能。
市场监督的机制困监督者的自身利益、人数和监督时间上的这些特点，使得市场监督成为任何行政监督都难以取代的监督机制。放弃这些监督机制，对于想看到自己的投资有好的效益和回报的人来说，可以说是自毁长城。市场监管这些不可替代的特点告诉我们，对企业经理人员的监管，如果始终跳不出行政监管的围圈，要做好是很难的。
当然，市场监督也有它的不足，比如说时间的滞后、信息的不对称等。正是因为有这些不足，即使在成熟的市场经济国家，公司还会产生不诚信的丑闻，政府也还要采取必要的监管措施。所以，为了最大限度保证监管的力度和效果，必须市场监督和行政监督并举，内部和外部监督并重，各种监督手段，十八般武器，全部用上。
3．国企实现有效市场监督的困难
国有企业中，资本市场、产品市场、劳动力市场的监督都是十分薄弱的。这里所讲的国有企业，包括了上市以后国家仍然持大股的股份制企业。
在资本市场上，首先，使用国家资源做投资决策的人和机构，在动机上，就没有私人投资者那种样，要充分使用所有信息，全力保护好自己投资的强烈愿望。其次，国家持大股，不允许股票自由流通，股票市场所反映出来的信息就可能打折扣，投资者“用脚投票”来监督企业的力度就大大减弱了。还有，国企还普遍存在“软预算约束”的问题，即企业效益不好时，国家仍然通过财政和信贷手段，向这家企业输血，使之能继续运行下去。这些做法也会干扰资本市场的信息，削弱了资本市场的监督作用。
在产品市场上，国家有行政和强制手段，并经常使用这些手段，通过保护市场份额、限制竞争，来维护一些国有企业的垄断地位。在软预算约束下，国家经常向国有企业注入资源，使得这些企业，虽然产品在市场上没有竞争力，仍可以在降价、广告方面不计成本，大量投入，达到促销的目的。这些做法的后果是，产品市场信息被干扰，产品的市场份额和销售收入无法真实反映产品的竞争力。
在劳动力市场上，国企的高管人员基本不是由市场机制来选拔的。政府控制企业，机构和个人寻租的一个重要方法，就是控制企业的高层人事。因为国企对经理人员的评判标准不完全是经济的，对国企人事的任命不完全是看谁最可能把企业办好，对国企管理人员的劳动力市场的监督机制也就无从谈起。
三)经理人保护
1．大股东与经理人员安全感
与对代理人和监督问题相对应的，是对经理人员利益的保护问题。优秀的经理人员，是经济中非常稀缺的资源，对一个企业的成功，往住具有无可替代的重要性。因此，如何保护经理人员的利益，调动他们的积极性，是现代企业制度设计中，与如何设计监管机制同样重要的问题。
一般来说，如果一个企业存在一个特别大的大股东，对经理人员利益的保护，就很难做好。我们经常看到，当一个企业有困难的时候，企业的所有者注住不惜重金，要把最优秀的人才请过来，把经营状况扭转过来。但是一旦企业已经走上正轨，缺了谁，企业也能正常运行和盈利了，所有者就有种种理由希望高薪聘请的管理者离开。从经济上来说，继续出高薪，所有者会觉得心疼。从心理上来说，企业上了正轨，所有者或他们所亲近的人，会觉得自己也行，更想来自己干。印证一下自己的能力和人生价值。
在西方的企业中，为了解决经理人利益保护的问题，采用了两类方法。一是合同方法，在合同内容上下功夫。西方一些企业曾经推行的一种金降落伞(GoldenParachute)制度，属于通过合同保护经理人员利益的例子。二是在企业所有权设计上下工功夫。西方的上市公司，股权普遍相当分散，这样有助于增加经理人员的安全感，保护他们的积极性。这是通过所有权设计保护经理人员利益的例子。而坚持国有独大，无论是否上市，国家是大股东的事实已成为既定，而且这个大股东比私有企业中的任何一个大股东都来得更强大。我们前不久看到这样一个实例：佛山市三水区区政府，作为一个小股东，就可以宣布大股东持股不合法，自己以小股东的身份，接管和进驻健力宝，由自己指定的人来管理健力宝。政府不是大股东时，都可以这样强势，更不用说政府是大股东的时候用人的随意性了。所以，国有企业，包括上了市的国有企业，里面的经理人员也会普遍缺乏安全感。
2．经理人员的自我保护措施
作为理性人，国企经理人在缺乏安全感时，他们的注意力，就不会放在提高企业效益，而是放在采取措施，来保护自身利益。
首先，经理人员会把和上级领导的关系，看得比企业的经营效益更重要，因为他的前途不是取决于效益，而是取决于关系。这个道理大家都明白。
其次，因为企业已经办好了，经理人员的价值就过时了；油水大了，来争夺这个位置的人就多了。这样现有的管理人员就会有危险。所以，除了要和上级领导搞好关系外，经理人员保护自己的另一个重要措施，就是不把企业办得太好，而是要尽量把企业办得大、乱、虚、杂，让企业内部关系，包括债务关系，变得错综复杂。这样，政府一般就不会轻易去动这个企业的高层管理了。因为一动，企业有可能会办垮，随之而来产生的就业问题、偿还银行贷款的问题、地方形象受影响的问题，都会使政府非常头痛。做成这么一个局面，经理人员的利益就得到最好的保护了。
最后，企业做好之时，就是个人下台或退休，过清贫生活之日。这一前景，也使经理人员更加容易产生干好不如多捞的想法，有权不用，过期作废，为了保护自身利益，能捞时要尽量捞。
经理人员这些保护自身利益的措施，都有损企业长期和短期利益和效益。经理人员要采取措施保护自身利益，这是所有企业中的共同现象。当存在特别强大的大股东，经理人员利益特别没有保障时，这一问题就变得更加严重和突出。
(四)行为扭曲
政府控制大量资源时，社会成员一定存在强烈的争夺政府资源(包括获得土地、资金、政策和国企的业务合同等等)的动机和行为，而这种行为住住是扭曲的，从而有损效益的，这就是行为扭曲。比如，按照效益的原则，一个企业应该有一个适当的发展速度。但如果按照这个速度去发展，该企业却进入不到几强或龙头企业的行列，从而无法获得政府的特殊支持——如无偿或者低价土地、优惠利率贷款、一些保护性政策等等。在这种情况下，企业宁可在效益方面受些损失，也要超速增长，赶快做大，成为龙头企业，得到政府资源的支持，这样下一步的发展就容易了。在这种动机的驱使下，一大批高速增长却效益低下的企业也就与时俱进，应运而生。
有时政府出于好意要做的事情，也会导致人们行为的扭曲，做出有损效益的事情。比如最近几年，中国政府要求国有银行降低不良资产比重；为上市创造条件。政府这一要求，本是出于良好动机，目的是实现国有银行改革和提高国有银行效益。但国有银行为了使不良资产的比重在短期内尽快下降，争取早日上市，却选择了大规模增加贷款总额的做法。其后果是，导致经济过热宏观失控，未来不良贷款比重进一步增加，银行风险进一步增加。
我在1991年曾经讨论过中国反复出现的固定资产投资膨胀的问题。讨论的模型是，假设有两个地方政府，各有两元钱。假设各地都把一元投到固定资本，一元投到流动资本，生产效益最好。再假设中央政府手上还有一元钱，考虑要给哪个地方，才最有利于国家整体经济的发展。如果两个地方都合理地将一元钱投入固定资本，一元钱用于流动资本，中央把钱投到哪都一样，就可能把这一元钱公平地平分给两个地方。
但两个地方为了争夺中央的一元钱，使本地经济发展更快，会把固定资本的投资增大。假设一个地方把固定资本增加到1.5元，它的流动资金就只剩下0.5元。固定资本的增加和流动资金的不足，使得中央的这一元钱投到这里，作为流动资金的补充，比授到只有一元钱固定资本的地方，效益更好。
在这个例子中，中央政府的动机是
好的，但地方为了得到中央手中的一元
钱，就会过分增加固定资本投资。全国
所有的地方都这么做，固定投资膨胀在
所难免，全社会的效益损失难以计量
(YijiangWang,1991，EconomicReform，FixedCaPitdllnvestmentExpansion，andInflation:Beh2V10r21ModelBa5edontheChineseExPeh—ence。”ChinaEconomicReview，2，pp.3—27．《经济研究》曾翻译发表)。
政府掌握的资源，会导致争夺这些资源的行为和效益的损失，这也是世界各国的共同现象。在19世纪的美，国，政府为了鼓励铁路的发展，将铁路两侧的土地无偿赠与铁路投资人。结果，为了获得土地，很多人盲目投资，甚至出现两个城市之间存在多条铁路并存，分别属于不同公司的现象，造成巨大浪费。国家之间的差别，在于扭曲的程度。不难理解，这种扭曲的程度，是和政府掌握多少资源成正比的。政府掌握的资源不多，人们就不会多费心机和投入，去争取政府资源。政府掌握的资源特别巨大，人们就会不遗余力，去争夺政府资源。行为扭曲造成的让会资源的浪费和损失，和政府掌握的资源多少是成正比的。这也就是说，政府掌握资源越多，这种社会浪费和损失就越大。
(五)政府目标
以上讨论，都是讲的没有牵涉到政府本身的目标，而是讲政府出于善意，想要好的经济效益时，管理上可能出现的困难。实际上，政府还有很多非经济的目标。
政府有非经济目标，这并不奇怪。国家之间的不同之处只在于，政府有多少手段，可以实现其非经济目标。在一个以私有经济为主体的经济体中，政府的举动如果需要私人掏腰包，那就不容易得到支持。比如，要老板付工资，员工在工作时间搞政治学习，这样的事私人企业是不愿意干的。而在以公有制为主体、政府直接控制了大量资源的经济中，国企的管理者通常会很高兴、根乐意、很积极地拿出不属于自己的资源，去迎合政府的需要，满足政府的非经济目标。这样做，他们牺牲的是企业利益，换来的是个人的光明前途。这大概是国有企业为主时，各种政治运动都很容易搞得轰轰烈烈的主要经济原因。
大家很容易将企业效益不佳与国企存在代理人问题，政府无法更有效的监管管理者联系起来。而这里我们看到的，不是管不住，而是国企管理者的行为，太容易与国家保持一致，太愿意去迎合政府的各种政策需要了。这可以算是公有制的一种政治代价。
(六)总结
从上面的讨论可以看出，政府控制资源太多，国有制为主，经济生活中有利于提高效益的手段就会丧失或大打折扣，比如用市场手段监督管理人员，用股权分散的方法保护经理人利益。而有损效益的行为却会得到鼓励，大大膨胀，比如政府机构和部门的寻租行为，争夺政府资源的行为，配合政府非经济目标的行为。不难想象，在这样的大环境下，要建立和形成高效益的现代企业制度，是非常困难的。
需要再次强调，以上指出的问题，都是不分国别而存在的共同问题，是无法在国有制和国有资源保持统治地垃的前提下解决的。国家之间的差别，只在于问题的大小。当国家过多掌握资源和国有制占主导地位时，这些问题被放大，会变得更加严重和难以控制，因此。这足以说明，为什么政府掌握资源太多、国有制为主体的经济，也很难实现经济持续健康发展，人民生活水平不断提高，国家繁荣昌盛。
诺贝尔经济学奖得主道得格拉斯·诺斯（DouglasNorth）三年前到明尼苏达大学演讲时，曾对制度经济学的现状有一个判断。他说，我们现在比较清楚的是，什么样的制度有利于经济的发展，不太清楚的是，怎样才能从一个不利于经济发展的传统制度，过渡到一个有利于经济发展的好制度。
除了对现状的判断，道格拉斯·诺斯这个讲话，给我们的最大启示就是，在理解国家与经济的关系时，不要把静态问题和动态问题混淆。在讨论静态问题时，我们关心的是，什么是国家与经济之间关系的理想状态或非理想状态。本文前面的讨论，都集中于这一问题。而在讨论动态问题时，我们的出发点，则是制度与经济在不理想状态下的互动，特别是有没有可能，在什么条件下，才能从非理想状态向理想状态过渡。
对制度与经济在不理想状态下的互动，可以这样来总结。在落后贫穷的国家里，市场发育还不完善，人民普遍贫穷，财富和权力集中在少数人手中上，公众的教育水平低下。这时，因为缺乏必要的经济和社会基础，很难建立一个稳定的现代国家制度。而制度的落后，又反过来制约着经济的发展，使一个国家长久地陷入贫困之中。这种互动会把制度和经济导向何方?要打破这一恶性循环，是应该先努力改变制度，还是先努力发展经济呢?
正如道格拉斯·诺斯所指出的，对关于这一制度变革和经济增长的互动相关系问题，我们的认识还是非常欠缺和不够的。这个问题应该是制度经济学下一步研究的一个重点。下面我们来看一下一些国家的实际经验，对从原有的体制出发，制度与经济如何开始一种良性的互动，最终过渡到理想的状态，作一些初步的猜想。
我们可以从一些国家的经验，得到相当的启发。大家知道，英国17世纪中期，英国通过光荣革命所建立的议会制度，为随后的工业革命创造了良好的制度政治条件。杨小凯就经常讲到这一段历史，强调实行宪政的重要性。但他有所忽视的是，在光荣革命以前，英国很多地方就有了相当的经济增长和技术进步。和中国历史上不同，在英国，这些初期的经济和技术进步，并末被统治者扼杀。其原因是，英困不是那种王权可以畅通无阻的大一统的中央集权制国家，在曼彻斯特等远离王权控制中心的地方，地方贵族乡绅为了自身利益，积极地抵制王权，保护了新兴工业阶级的利益。正是在这种保护下，初期的经济发展没有夭折，而当经济的发展到一定程度后，造就了新生的资产阶级，为后来的新兴的资产阶级领导实行政治改革创造了经济和社会条件。
日本的经验跟英国比较类似。在幕府时代，日本和中国一样，是一个闭关锁国的国家。但日本各地的大名，特别是本州南部的大名，为了自身的利益，对幕府禁止对外通商的命令，却阳奉阴违。他们通过走私等手段，开展对外贸易，发展经济，逐步孕育和积累了非常强大的经济实力，这些地方的大名，也成为当地新生资产阶级利益的代表。当经济力量强大到一定程度的时候，他们就联合起来，打着政归天皇的旗号，武装“倒幕”，成功的进行了明治维新这场政治变革。
在欧洲大陆和二战之后的东亚，我们看到的是，国家之间的竞争，使得一些集权国家的统治者不得不注重经济发展。经济的发展到一定程度，又反过来成为推动政治改革的重要力量。
从这些经验中，有我们可以看到的一些规律性的东西。我前面曾经指出，即使在现代国家制度形成之前，也存在一些传统的制约国家的因素。当这些因素足够强大和有利时，即使没有现代国家制度，经济也能获得相当程度的初步发展。正是这种传统体制下经济的初步发展，启动了国家与经济关系进入良性循环的过程，为将来的制度变革创造了条件，为国家与经济关系进入良性循环，创造了条件。
国家在经济生活中，具有双重身份。它既是具有消费和生产功能的经济人，也是经济规则的制定者和强制执行者。但无论它以哪个身份出现，国家占有和支配的资源太多，它就会成为一个不利于经济长期和稳定发展的因素。现代国家制度最重要的特征，就是国家不再具有超越一切，不容置疑的绝对权力，而是在国家制度内部存在制约与平衡，使国家在积极有效地发挥它应起的作用的同时，无法滥用权力，成为掠夺之手和寻租之源。这种制约与平衡的机制，就是法治与民主。实现法治与民主的经济基础，是经济资源的分散，是非国有经济占主导地位的市场经济制度。
站在历史的高度，以世界的视角来探讨国家与经济的关系，可以看到，法治与市场的结合，是一条经济持续稳定发展和繁荣昌盛之路。而要创造好的法治与市场环境的一个前提，是要减少国家对资源的控制，包括减少国有制在经济中的比重。
从动态的角度来看，在经济获得初步发展之前，强调政治改革，因为缺乏经济基础，容易成为不现实的空想，造成比较大的社会冲突和社会资源的浪费。从历史经验来看，国家制度与经济发展的良性互动循环关系，往往常常始于充分利用传统体制下有利于经济发展的因素，为经济发展创造条件，使经济能在传统体制下获得的初步的和尽量充分的发展创造条件。因此可以认为，集中精力发展抓经济，不失为明智有效且是正确的第一步。