盐城市纪委---关于实施纪检监察案件审理助辩工作的情况汇报

关于实施纪检监察案件审理助辩工作的情况汇报
盐城市纪委、监察局
近年来，我市围绕全面履行纪检监察教育、监督、惩处、保护职能，认真贯彻执行《党章》、《党员权利保障条例》等党内法规，针对案件审理工作中出现的新情况、新问题，不断创新审理工作方式，在全市全面推行案件审理助辩制度，大力推进案件审理工作民主化、公开化和规范化建设。我们市纪委实施助辩制度共分为三个阶段：（一）2003年为市纪委常委会学习调研，统一思想，形成实施案件审理助辩制决心的思想准备阶段；（二）2004年市纪委确定建湖县纪委为试点单位，进行系统探索阶段；（三）2005年为全市纪检监察机关普及推广建湖经验的全面试行探索阶段。就全市而言，今年以来，共对429件案件实施了审理助辩告知程序，其中依照规定实施助辩的案件86件，聘请助辩人92人次，提出助辩意见126条，吸纳助辩意见54条。我市已实施审理助辩的案件，均做到了和谐审理，没有一起申诉的。通过实施助辩制度，进一步保障了广大党员对党内案件审理工作的参与权、知情权、民主权和监督权，改进了纪检监察机关审理工作作风，有力地维护了犯错误党员的权利，大大提高了案件审理质量，有效地减少和防止了申诉案件的发生，受到了党内外广泛的好评。我们的主要做法是：
一、抓试点先行，积极探索实施案件审理助辩制的新模式
1、学习调研，创新思维。我市纪检监察机关实施审理助辩制度大的背景是基于以下几点动因：一是我们深入学习十六大及十六届四中全会精神，研究如何推进党内民主政治建设和提高纪检监察机关执纪能力的政治思考。二是学习新《党章》及相关党内法规，研究如何保障党员权利和加强党内对纪委监督的理论思考。《党章》、《党员权利保障条例》等党内法规都明确赋予犯错误党员申辩权以及其他党员可以为其作证和辩护的权利。但在实际工作中，其他党员如何为犯错误党员辩护，切实保障犯错误党员的权利，一直没有一个具体的工作模式。这需要我们具体探索解决。三是对我市个别党内历史申诉案件久缠不休、久处不息的现实反思。实际工作中，需要我们采取有效措施从源头上预防和减少申诉案件的发生，而实施审理助辩制有利于提高纪委办案质量和办案效果，从源头上防控申诉案件发生。基于上述动因，市纪委会同建湖县纪委围绕如何从源头上解决少数党内申诉案件缠诉以及保障犯错误党员合法权利这一课题进行调研，最后提出了党内案件实行民主审理的新思维，即在党纪案件审理中借鉴司法制度中的“律师”制度，试行审理助辩制度的方案。实施案件审理助辩制度，是一个全新的课题，过去大家没有听说过这个制度，也没有见过人家这样搞过，所以在开始试行时，各方意见、认识很不一致。在纪检监察机关内部，有的案件检查人员怕实施助辩后，案件被“挑刺”更难办，担心允许助辩是“自找麻烦”；有的案件审理人员怕实施助辩后“控制不了案件审理局面”，越审越乱等等。在纪检监察机关外部，不少党员干部持怀疑态度，认为纪委案件审理实行助辩是“作秀”，不相信能真做得起来和坚持到底。但更多的党员干部则期望我们纪委应该通过一定的方式来体现对犯错误党员辩护权利的保护。针对这些思想认识，市纪委常委会经过认真的学习讨论认为，推行案件审理助辩制度，既有党内法规的理论依据，又有大力推行的现实必要性和重要性，符合党的十六大关于推进党内民主政治制度建设的政治要求，符合《党章》和《党员权利保障条例》关于其他党员可以为犯错误党员作证和代为辩护的党内条规的要求，符合《党内监督条例（试行）》关于党内对纪委监督的要求，符合保障党员权利的要求，必须把推行案件审理助辩制度，作为加强党内民主，保障党员权利和提高纪检监察机关认真履行《党章》赋予的职责，提高执纪能力的一项重要举措来积极实施。由此，我们坚持了市、县纪委“一把手”负总责，分管领导和审理室具体组织，上下发动，内外宣传，试点先行，以点带面，由浅入深，循序渐进，不断化解了一个个难题，取得了一个个实效，推进了党内案件审理助辩制度的顺利探索和施行。
2、试点先行，探索程序。我们选择审理基础条件较好，已具有初步探索审理助辩制经验的建湖县纪委为试点单位。经过一段时间的准备和摸索，市纪委指导建湖县纪委搞了一个审理谈话助辩的简易操作步骤，并选择一个审理难度中等的案件，让犯错误党员聘请本支部党员为其进行助辩，效果很好。随后又试行了几个经济案件的助辩，效果都不错，犯错误党员心服口服。试点同时，我们市、县纪委不断通过走访和座谈，听取参与试点的单位党组织和干部群众对实施审理助辩制度的意见。试点单位的干部群众一致认为，这是推进党内民主建设，保障党员权利的实实在在的举动，坚决支持纪检机关实施这一制度。试点单位党组织和党员群众的支持，更坚定了我们实施这个制度的信心和决心。在市纪委的支持和指导下，2004年初，建湖县纪委在初步实践的基础上，围绕实施助辩制度的指导思想、适用范围、基本原则及助辩人的条件和一般助辩程序的适用等内容，出台了党政纪案件审理谈话助辩制度的试行意见。此后，又不断实践，不断总结，不断探索，不断完善，步步深入，有效地推进试点工作健康有序地开展。
3、加强指导，完善提高。党纪案件审理助辩制的生命力在于有规范的程序和有效的实施保障。为了推进建湖审理助辩制的不断完善和发展，我们市纪委会同建湖县纪委不断探索研究，逐步将审理助辩由原来简单的通知预约、资格审核、审理助辩三个步骤，完善为权利告知、资格审查、查阅资料、谈话预约、实施助辩等七个步骤，使审理助辩的环节更加严谨合理。针对少数基层审理人员在审理案件中由于业务不熟，对助辩人提出的有关问题不能当场解答的问题，我们采取县、乡纪委联合办理助辩案件的做法，并加强对基层审理人员的业务培训，保证试点工作顺利开展。在建湖县纪委案件审理助辩试点期间，省纪委副书记葛绍林、省纪委常委白国珍、省纪委审理室主任张跃进多次来盐进行具体指导，提出了很多改进试点工作的宝贵意见，有力地推进了建湖县纪委的试点工作顺利开展。今年6月份，中央纪委驻教育部纪检组组织江苏七所部属高校的20多名纪检监察干部来建湖县纪委观摩指导。此外，还有不少外地纪检监察机关也相继来建湖县纪委进行考察切磋。这些也都为我们建湖县纪委的试点工作提供了许多有益的指导。市委和建湖县委高度重视和积极支持建湖县纪委的案件审理助辩制度的试点，市委张九汉书记相继在市委常委会、全市干部大会上充分肯定和宣传建湖县的案件审理助辩制度的做法，并在市委四届十一次全体扩大会议的工作报告中，要求全市党纪案件审理中要全面推行助辩制，全市党组织要积极支持助辩制度的推行。建湖县委曹友琥书记多次听取县纪委助辩制度试行情况的汇报，亲自旁听案件审理助辩谈话，帮助进行具体指导研究，并主动安排县委常委会集体听取试点工作情况汇报，全力支持县纪委试点工作。各级领导和党组织的关心、支持，为我市全面推行案件审理助辩制度，起到了积极的推动和促进作用。
二、抓面上推广，不断推进案件审理助辩制的新实践
1、统一部署，全市推进。今年初，在建湖县纪委试点取得较好成效的基础上，市纪委常委会研究决定，在全市范围内推广建湖县纪委经验，全市全面试行案件审理助辩制度。审理助辩制度是一项需要不断探索完善的创新工作。我们在取得建湖县纪委试点基本成效的基础上，坚持把全市面上推广工作，作为放大了的试点工作来抓，即由建湖县纪委点上的试验，放大到全市纪委面上的试验来做。为此，市纪委根据建湖县纪委经验，起草了盐城市纪委、监察局党政纪案件审理助辩制度实施意见征求意见稿，下发基层征求意见，并分别召开县（市、区）纪委南、北片和市直协审小组座谈会，详细征求意见。在此基础上，正式出台了《中共盐城市纪委、盐城市监察局关于建立党纪政纪案件审理谈话助辩制度的实施意见（试行）》，指导全市面上的推广试行。我们下发的全市试行意见，对一些关键环节进行了明确，要求全市各级纪检监察机关把助辩告知作为案件审理的必经程序，如果犯错误党员要求助辩必须纳入助辩程序；对履行审理助辩告知程序的情况及犯错误党员的申辩意见、助辩人的助辩意见要如实向党组织汇报研究，并要在审理报告和处理决定中反映出对辩护意见是否采纳及阐明理由的情况，对实施审理助辩的案件必须将相关送达文书副本、送达回证及回复文书装入案件卷宗；对审理助辩的文书如权利告知书、聘请助辩人告知书、党纪案件助辩委托书、助辩审核意见书、案件审理谈话（含助辩）通知书、送达回证等六份文书进行了统一的规范，并要求送达审理文书都必须要有送达回证，以备考查。为了加强对实施审理助辩制度的组织领导，我们规定，全市各级纪委必须层层落实实施案件审理助辩制的责任制，统一由各级纪委主要领导负总责，其他领导成员根据分工具体负责，真正做到责任明确，工作落实，并把各单位贯彻实施案件审理助辩制度的情况，作为每年年度案件质量检查和年度考核的重要内容，进行考核评比。我们市纪委带头对所有自办案件全部实施审理助辩，并在自办案件中选择了一起实施审理助辩的典型案件进行全程摄像，制作工作资料片，下发到各县（市、区）纪委供参考。
2、加强宣传，搞好培训。审理助辩制作为一项创新的制度，推行起来难免会碰到这样那样的阻碍和困难。为了搞好审理助辩制的面上推广工作，首先，我们加大宣传的力度。通过市纪委自办的《镜鉴》网站向全社会介绍我市纪检监察系统实施审理助辩制的做法，并在征得犯错误党员同意的前提下，邀请新闻媒体记者观摩报道我们的审理助辩现场。《审理参考》、《求是》、《新华日报》、《江苏卫视》等都相继对我市审理助辩制度进行了宣传报道。其次，我们加大教育的力度。利用案件审理助辩的实际效果教育当事人，扩大审理助辩制的影响。亭湖区纪委在青墩镇实行第一例案件审理助辩不久，同乡镇一支部书记因违反规定使用灾社减免款用于村公益事业，被区纪委立案查处。在案件检查阶段，该支书认为自己违规使用灾社减免款虽然有错，但这是为集体做的事，不应追究个人责任，对被查处一事不大服气。当他听说区纪委审理的第一例助辩案件中，助辩人的助辩意见被区纪委采纳时，便在审理程序开始前，主动要求聘请其他党员为本人助辩。在审理助辩中，审理人员通过对申辩和助辩中提出的问题一一引经据典进行解答，据理说服教育，并认真采纳该支部书记及其助辩人的合理意见，审理谈话后，最终是助辩人满意，犯错误人认识到错误，受到了教育，愉快地接受了组织处分，取得了很好的社会效果。再次，我们加大业务培训的力度。围绕转变审理人员传统的工作模式，我们专门举办专兼职审理干部业务能力培训班，将审理助辩制度及其相应的审理技巧列为培训重点，切实提高审理干部实施案件审理助辩,解决实际问题的能力。同时，我们还通过召开审理助辩交流会，以会代训。各县（市、区）纪委也都对基层纪检干部进行了审理工作的专门培训，切实增强了基层纪检监察干部实施案件审理助辩制度的意识和能力。
3、现场观摩，示范引导。在各县（市、区）推进案件审理助辩制度过程中，我们加大典型引路的力度。为了增强案件审理助辩的推进效果，市纪委根据实际情况，下发了实施案件审理助辩现场步骤的基本模式参考，将现场助辩需要的几个基本步骤通过文字的形式表达出来，便于基层操作。在推行初期，专门组织全市专职审理干部和部分兼职审理干部到建湖县纪委学习案件审理助辩制度的经验，通过观摩助辩案件现场，让大家感受助辩的程序和氛围，增强搞好助辩制的信心和决心。在各地普遍实施助辩制后，我们适时组织流动现场会进行强势推进，在全市范围内精心选择两个典型案例，于今年7月底分别在大丰市、射阳县海河镇召开共有150多人参加的党纪案件审理助辩现场观摩会，进一步统一大家的思想认识和具体做法，加大案件审理助辩工作的推进力度。全市现场观摩会后，各县（市、区）纪委根据市纪委统一部署要求，也都迅速召开了现场观摩会，使全市案件审理助辩试行工作向纵深全面推进。
4、督查指导，推进落实。案件审理助辩制在全市面上推开后，市纪委建立三项制度强化督查。一是案件审理助辩情况月报制度。要求各县（市、区）纪委每月上报当月的案件审理助辩实施情况，即每月上报一张审理助辩情况统计表，一份工作情况报告。二是现场督查指导制度。市纪委分管书记、常委及审理室人员分片对基层实施现场指导督查，及时掌握审理助辩工作推进情况的第一手资料，对遇到的问题及时予以解决，不断规范审理助辩程序。三是情况通报制度。我们不断总结全市审理助辩推进工作中好的做法、经验，在审理工作例会或市纪委《审理工作信息》中予以通报表扬，对试行审理助辩制度不够积极的单位予以批评，有效地推动了全市案件审理助辩制度的普遍施行。
三、抓难点突破，努力把案件审理助辩制提高到新水平
在省纪委领导的直接指导下，我们在建湖县纪委试点和全市纪检监察系统的试行中，不断研究和解决案件审理助辩制度中的一系列难点问题，从而促进了审理助辩制度的完善提高。
1、关于助辩人权利的问题。其核心是助辩人的阅卷权和调查取证权。这是我们研究和争论最多的首要难点问题，也是一个比较敏感、必须解决的问题。有的党员干部将党纪助辩人称作“党内律师”。根据《律师法》的有关规定，“律师承办法律事务，经有关单位或者个人同意，可以向他们调查情况。”“律师参加诉讼活动，依照诉讼法律的规定，可以查阅与本案有关的材料。”上述法律规定赋予了律师调查权、阅卷权。而我们党纪的有关规定明确要求“要切实保障检举人、证明人的权利，检举材料和证人证言，不能给犯错误的人看。”“证人作证后，党组织应为其保密。”“阅卷笔录、审理讨论记录等，未经批准不得向无关人员提供。”这些规定与《律师法》中的规定完全不同。助辩人可不可以享有阅卷权和调查权，是摆在我们面前需要解决的首要问题。试点之初，我们采取了“知情相当”的原则，即助辩人对案情的知晓程度和犯错误党员相同。经过一段时间的实践，助辩人提出，有的证据我们看不到，不清楚定案依据，叫我们怎么辩。由于助辩人不能了解到更多的案情，有的助辩案件中的助辩人只能听当事人讲案情，这种情况下的助辩人实际上变成了当事人的“传声筒”，失去了助辩的本来意义。对此，我们通过对党纪条规的进一步学习理解，认为既然是创新，有的地方就要有突破，但也不能盲目突破。就规定了“必要知情原则”，即对认定案件事实的相关依据（含证据和条规条款），除国家法律规定和党政纪条规规定的保密事项外，应当让助辩人知晓。一般言证、书证等材料均让助辩人查阅。对必须了解的作为必要证据使用的检举材料等保密资料，不让助辩人直接阅看，而由审理人员通过口头、摘录等方式告知助辩人，但不泄露检举人的姓名、单位等自然概况。在助辩人阅看案件相关证据材料时，规定必须有审理人员在场。
2、关于助辩人选聘条件和范围的问题。什么人能参加助辩，什么人不能参加助辩，直接涉及到审理助辩的质量和水平。开始试点时，一种观点主张“无限”原则，认为《党章》和《党员权利保障条例》关于“其他党员”可以为犯错误党员作证和辩护的规定中，没有限定助辩人范围，因此对助辩人的委托范围可以不设限制，全党任何一个党员均可以聘任。另一种观点主张“有限”原则，认为如果不对助辩人选聘范围进行限制，审理助辩将会变得无序，人为地带来许多工作困难和工作冲突。经过对这个问题的反复讨论，我们感到案件审理助辩活动是一项严肃的党组织执行党的纪律的组织活动，必须有组织有秩序地进行。因此，决定按照“有限”原则循序渐进地进行试行，逐步摸索。开始试点时，我们将助辩人的范围和条件限定为本支部的党员，经过试行，较为顺利。但随着审理助辩案件的不断实践，后来感到助辩人的选取范围太窄，发现有的党员所在支部人员较少，选择聘请助辩人的余地太小，而犯错误党员对支部以外较能胜任助辩工作的其他党员却不能聘请，导致有的犯错误党员只好草草地聘请个助辩人，走走过场，实际上是自己申辩，起不到助辩的效果。针对这样的问题，我们在调查研究的基础上，及时对助辩人的选聘范围进行调整，把助辩人的范围从本支部党员扩大到犯错误党员所在的基层党委范围内，为助辩人的选聘提供了较大的回旋空间，一般都能满足犯错误党员委聘助辩人的选择需求。后来在试行中我们又发现，有些涉及专业技术性强的案件，本基层党委的范围内也难以委托到合适的助辩人，于是我们又作了特殊规定，即规定在特殊情况下，经案件审理部门（审理小组）同意，助辩人的范围可以扩大到其他党组织中的正式党员，从而使犯错误党员聘请助辩人的空间进一步增大，有利于在特殊情况下聘请到比较合适的党员为其助辩。同时，我们还将律师等特殊从业人员中的党员也纳入允许担任助辩人的范围，促进了助辩水平的提高。我们对纪检干部能否担任助辩人也进行了研究，认为如果犯错误党员聘请纪检干部做助辩人，在理论上是可以的，但总觉得纪检干部之间相互辩论，容易产生不好的影响。因此，我们在内部掌握上规定，除纪检监察机关内部发生的案件外，其他案件暂不宜请纪检人员参加。
3、关于适用简易程序的问题。在建湖试点期间，我们没有涉及简易程序的问题。但在全市全面推行后就碰到了这样的问题。有个县纪委在处理一起追究重大事故责任案件中，县委要求马上拿出处理结果，进行责任追究通报和警示教育，狠刹事故苗头。如果依照一般程序的步骤和期间的规定进行审理谈话和助辩，该案的审理周期将会较长，就难以达到“从快”的社会效果。县纪委请示我们。由于在制定实施意见时没有考虑到这个因素，我们就按照特事特办的原则，同意其可不受助辩告知方式及期间的限制。经过这件事，我们感到必须要解决好一些需要“从快”处理的特殊案件实施助辩的程序问题。经过认真研究，我们借鉴司法机关诉讼法律制度的有关规定，将“简易程序”的规定引入到审理助辩程序中来，规定了“对情况紧急需要尽快作出处理意见和审理部门（审理小组）认为不需要按一般程序和方法处理的案件，可不受一般程序的通知方式和期间规定的限制，犯错误党员要求助辩的，审理人员可以采取口头告知、预约等方法通知犯错误党员和助辩人履行相关助辩程序实施助辩，并记录在案。”也就是说审理助辩简易程序可不受一般程序书面通知方式和期间的规定。这样做更具灵活性和可操作性。
4、关于实行公开审理助辩的问题。建湖县纪委在试点中提出，一些有争议、有影响的案件，可以实行公开审理助辩，进一步增强案件审理的透明度和民主度。我们觉得公开审理制度和助辩审理制度应当有机结合，这样做，符合案件审理公开、民主、透明的要求。因此，我们坚决支持建湖县纪委公开审理助辩的做法，并在市纪委出台的实施意见中，增加了“在双方自愿”的前提下实行公开审理助辩的制度，即在征得犯错误党员和所在支部党员同意的情况下，经批准，可允许犯错误党员所在支部党员参加旁听，实行公开审理助辩。在此期间，允许所在支部党员在犯错误党员申辩和助辩人助辩结束后当场发表与本案有关的质询和其他相关意见。这样做，既达到了进一步澄清案件事实的目的，又加强了对广大党员的纪律教育。同时，也让支部党员对犯错误党员的案情了解得更透更清，更有利于支部大会对犯错误党员的讨论表决处理。
5、关于政纪案件审理助辩的问题。我们在案件审理中实行助辩制，不仅包括党纪案件，也包括政纪案件。在适用程序上，我们在《关于建立党纪案件审理助辩制度的实施意见》中规定：“政纪案件的审理助辩按照《行政监察法》等法律法规的规定，参照本实施意见办理”。在具体实施中，目前我们把握委托助辩人的范围，一般为本单位正式职工，特殊情况下，经过审理部门（审理小组）批准，也可聘请有专业知识的律师或专家担任。对政纪案件的审理助辩问题，我们将根据《行政监察法》的规定和政纪案件的审理特点，与党纪案件的审理助辩问题一起，继续进行探索实践。
6、关于审理队伍建设的问题。审理助辩制的实施，客观上对案件审理队伍建设提出了更高的要求。不仅要求要有足够的案件审理人员的数量保证，而且还要有能够胜任本职工作的素质保证。在没有实施案件审理助辩前，我市县级纪委案件审理室人员偏少、年龄偏大的情况比较普遍。审理室除办理本级案件外，还要协助基层审理案件和实行全新的审理助辩制，任务非常繁重，人员力量和队伍素质都不能适应要求。对此，市纪委常委会明确要求，一定要克服办案人员配备上的“重查轻审”现象，配足配强审理干部，县（市、区）纪委案件审理部门不仅要按照规定配足3人，有条件的县（市、区）还要配备4人，并且要将有办案经验且年富力强的纪检监察干部充实到审理队伍中来。目前，我市共有专职审理干部33人，平均年龄36岁，建湖县、滨海县、阜宁县纪委审理室已经配备了4人，其余各个县（市、区）纪委审理室也都配到3人。案件审理力量的加强，使县级纪委审理部门能够在做好协助基层审理案件，搞好自办案件审理助辩的同时，也能协助基层搞好案件审理助辩，切实保证了案件审理助辩制在全市的推行。
实施案件审理助辩制度，是一个新生事物，我市经过两年多的探索，虽然取得了初步成效，但目前仍然处在一个继续探索的过程之中，这项制度还有很多不完善和需要继续探索的地方，我们将以这次现场会为动力，进一步总结经验，弥补不足，不断改进和完善我市的案件审理助辩工作，并借此次会议的东风，进一步推动全市党风廉政建设和反腐败工作的深入开展。
【2006-3-16 11:14:22】