引进民有资本战略投资者 完善农信社法人治理结构

作者：穆争社    文章来源：本站原创    点击数： 164    更新时间：2010-2-24    
农村信用合作社（以下简称农信社）产权制度改革的目标是明晰产权关系，推动完善法人治理结构，实现商业化可持续发展，改善农村金融服务。但目前农信社股权高度分散，股东主体是农民，股东缺乏行使权力的积极性和能力，而且省级联社的行政干预色彩浓厚，从而导致农信社法人治理结构有形无神。笔者认为，可采取有效的扶持政策、鼓励农信社引进民有资本的战略投资者解决上述问题。
一、农信社法人治理结构现状
目前，农信社法人治理结构安于“形似”而未力求“神似”，其原因是农信社内外部因素共同作用的结果。
（一）内部因素：股权高度分散，股东主体是农民
按照法人治理结构的基本原理，产权关系明晰和股权适度集中，分别是建立良好法人治理结构的必要条件和充要条件。在本轮农信社改革中，经过规范老股金和增资扩股，股本金的真实合规性有了较大幅度提高，产权关系明晰程度已较改革前有所改善，但股权适度集中基本未取得实质性进展，股权依然高度分散，而且还存在一些其他问题。据统计，以县（市）为单位，绝大多数农信社的股东个数达到上万个，尤其是中西部地区，农信社股东的个数甚至有十几万之多，而且股东基本上是辖内的农民，企业法人股东数量极少，甚至个别农信社的股东全部是自然人股东——农民。同时，农信社的股金中包含大量的资格股，西部地区部分农信社资格股股金比例高达90%以上，甚至接近100%。按照有关政策规定，资格股持满三年可有条件退股；通过退股，资格股股东可规避农信社经营状况恶化对其造成的损害，因而相对投资股股东而言，其行使股东权力的积极性较差。另外，需要关注的是，绝大多数农信社高级管理人员的持股数量与一般股东基本相当，也无法发挥股权对高级管理人员的激励功能。
农信社股权结构和股东主体的现状，导致了以下结果：一是股权高度分散，导致农信社的经营状况与股东利益相关度十分低下，资格股占比高，又加剧了此问题，从而造成股东缺乏行使权力的积极性。二是股东的主体是农民，农民文化程度低、金融知识匮乏、管理能力不足，导致股东缺乏参与农信社经营管理的能力。以此为基础建立的法人治理结构，必然是“有形无神”，表现为：农信社按照法律程序，建立了社员代表大会、理事会、监事会，并选举产生高级管理层，但所建立的法人治理结构的组织架构并未发挥实质性作用。
（二）外部因素：省级联社行政干预，导致逆向治理
按照有关文件规定，省级联社是省级政府实施依法管理辖内农信社的平台，是由辖内农信社自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。这说明，县（市）农信社是省级联社的股东。按照法人治理结构的基本原理，作为股东的农信社应借助股权，通过建立社员大会、理事会，选举产生省级联社的高级管理人员，但目前的现实却相反，农信社的高级管理人员实质上由省级联社行政任命，具体表现为其高级管理人员由省级联社提名、通过农信社法人治理结构组织架构运作，等额选举、选聘，完成法律程序后产生，从而使“仆人”（省级联社）和“主人”（农信社）的关系被颠倒了，本应是“主人”选择“仆人”，但却变成了“仆人”选择“主人”，导致农信社的法人治理结构呈现“逆向治理”特征。
因此，从农信社内部看，股权高度分散、股东主体是农民，导致股东缺乏行使权力的积极性和能力，从而失去了推动完善法人治理结构的股东基础，虽然农信社基本建立了法人治理组织架构，但法人治理结构“有形无神”，无法内生促进农信社自主经营、自我约束的机制；从农信社外部看，省级联社行政任命农信社的高级管理人员，导致农信社法人治理结构呈现“逆向治理”特征，使农信社法人治理结构“有形无神”问题更加突出。
二、解决农信社法人治理结构存在问题的思路
根据上述分析，笔者认为，解决农信社法人治理结构存在问题的基本思路是，引进战略投资者，适当提高农信社的股权集中度和股东素质，营造内生良好法人治理结构的产权基础，在解决股权高度分散问题的同时，发挥战略投资者具有较高管理能力的优势，内生推动农信社法人治理良好运行的机制。
（一）战略投资者的特征及功能
一般而言，战略投资者具有两个基本特征：一是资本实力雄厚；二是管理经验丰富、管理能力较高。前一个特征决定了引进战略投资者后，可以迅速提高农信社的股权集中度，使战略投资者成为农信社的大股东，通过庞大的股本金将战略投资者的利益与农信社的改革发展紧密连接在一起，增强战略投资者借助股权行使股东权力的积极性，消除股权高度分散所产生的股东行使权力、关心农信社改革发展动力不足的问题。后一个特征决定了引进战略投资者后，由于战略投资者管理经验丰富、管理能力较高，农信社股东素质将显著提高；战略投资者可借助其管理经验和管理能力，参与农信社的经营管理，推动农信社提高自我管理能力，增强农信社法人地位的独立性。总之，引进战略投资者后，由于股权集中度提高、股东素质改善，将有效解决目前股东行使权力的动力和能力不足的问题，战略投资者将借助股权，积极参与经营管理，完善法人治理结构并推动其有效运行；同时，增强抵御省级联社实施行政干预的能力。
（二）引进民有资本的战略投资者
在引进战略投资者的过程中，为了彻底杜绝地方政府、省级联社的强权渗入，应该对战略投资者的资本性质和地域范围有所限制。鼓励真正意义上的外省和境外民有资本所有者作为战略投资者投资入股农信社，以确保民有资本所有者能够充分参与农信社的经营管理，增强其抗御地方政府、省级联社强权渗入的能力。但从目前的实践看，对农信社实施兼并重组的金融机构基本上是国内的商业银行，尤其是城市商业银行和经营状况较好的农村商业（合作）银行。这些金融机构基本上是由地方政府控股的，即使像农村商业（合作）银行这样的金融机构，其资本虽然是民有资本，但其经营控制权事实上已掌握在省级联社的手中。如引入上述金融机构作为战略投资者，由于其自身的经营管理活动已受到地方政府操纵，地方政府必然会通过其延伸对农信社的控制，农信社仍将难以摆脱地方政府、省级联社对其的控制。地方政府控股的企业成为战略投资者也会带来同样的问题。因为，当其成为农信社的战略投资者时，地方政府同样可以借助其对农信社的股权，间接实现对农信社的控制。因此，在引进战略投资者时，农信社应该尽可能选择国内外省（市）和境外的民营企业、金融机构，以更好地切断地方政府、省级联社行政控制农信社的产权基础和地域环境因素。
三、加大政策扶持力度，激励农信社引进战略投资者
引进民有资本战略投资者的过程，是各有关方利益博弈的过程，需要通过政策扶持，对其进行利益激励，促使引进战略投资者工作的平稳开展。
（一）激励农信社引进战略投资者
在引进战略投资者的过程中，首先会对农信社现有高级管理人员带来不利影响，如强化约束机制，权力被削弱，甚至调离管理岗位、下岗失业等，对部分职工也会造成就业震荡；同时，将缩小省级联社的权力空间、减弱省级政府对农信社金融资源的控制力。而在现行管理体制下，农信社引进战略投资者的工作又多是由省级联社和农信社现有高级管理人员参与决策，并通过他们实施操作的。因此，在引进战略投资者的过程中，必须给予农信社现有高级管理人员、省级联社等利益相关方以激励，以促进此项工作平稳开展。
明确对经营状况较差的农信社实施市场退出政策，并逐步落实到位，有利于激励农信社引进战略投资者。由于农信社实施市场退出后，其现有高级管理人员的职位和权力将随之消失，现有高级管理人员在市场退出压力下，将会力争确保农信社的可持续经营，在现有高级管理人员自身管理资源不足、管理能力低下的条件下，有积极性引入外部管理资源，即引进战略投资者。从省级联社角度分析，辖内经营状况较差的农信社若被实施市场退出，其将要参与风险处置、清算等工作，承担一定的费用，因此，省级联社也不希望经营状况较差的农信社被实施市场退出，有积极性帮助其引进战略投资者。
即使没有市场退出压力，为了维持经营状况较差农信社的生存，省级联社也需要不断采取措施，提供资金支持，帮助其维持可持续经营。因此，省级联社也急于帮助其引进战略投资者，尽快提高其管理水平，以减轻自身对这些农信社所承担的责任。当然，在引进战略投资者的同时，也意味着省级联社对这些农信社的控制力被削弱了，甚至丧失了。这就形成了省级联社的收益与成本，需要其权衡决策。
上述分析表明，经营状况较差的农信社最有积极性引进战略投资者，省级联社也有动力帮助其促成此事。
（二）激励战略投资者兼并重组农信社
战略投资者兼并重组农信社的主要目的是实现其资本的价值增值。从上述分析来看，最有积极性引进战略投资者的是经营状况较差的农信社，但这些农信社资产质量差、历史包袱沉重，这些将是战略投资者兼并重组的障碍。因此，应采取资金支持政策，帮助农信社化解历史包袱，提高战略投资者兼并重组农信社的积极性。
确定化解历史包袱的资金支持数量要坚持主动、可控、正向激励的原则，以有利于促进兼并重组。具体数量取决于战略投资者、农信社与提供资金支持主体之间的博弈。在博弈中，战略投资者、农信社是利益共同体，且是信息优势方，为了防范其道德风险行为，提供资金支持的主体可选择以前特定年度已锁定的财务数据作为确定资金支持额度的基数；同时，以涉农贷款比例的高低，对农信社进行分类，按照正向激励原则确定对其资金支持比例。这样，既有利于防范资金支持博弈中的道德风险，又加大了对涉农贷款比例较高农信社的资金支持比例，有利于引导农信社扩大涉农金融服务，激励战略投资者加快对这些农信社实施兼并重组。需要明确的是，兼并重组完成后，农信社形成的新增亏损，国家不再予以承担，以强化约束，防止其转嫁经营风险。
当然，在引进战略投资者的过程中，可以适当增加资金支持农信社的数量。如只要引进战略投资者，均可适当给予其资金支持。这样不仅有助于加快引进战略投资者的速度，而且有助于激励经营状况较好的农信社也加入引进战略投资者行列，扩大引进战略投资者的农信社数量，促进农信社全面改善法人治理结构。
与经营状况较差的农信社相比，经营状况较好的农信社不存在生存压力，同时，省级联社也不愿放弃对其的控制权，因而，经营状况较好的农信社和省级联社均缺乏引进战略投资者的积极性。但在对经营状况较好的农信社引进战略投资者给予资金支持的情况下，即使省级联社出于维护自身利益的需要而对其引进战略投资者加以阻挠，经营状况较好的农信社也可能会为了自身利益而有动力加以抗争。何况，因为有了资金支持政策的激励，省级联社也可能会转变为支持的态度。当然，在这种情况下，战略投资者就更有积极性对经营状况较好的农信社实施兼并重组了。
四、结  论
引进战略投资者后，农信社的股权集中度提高，股东素质、能力改善，股东借助股权，参与农信社经营管理的积极性和能力大为增强，必将引导农信社法人治理结构良好运行，促使农信社自我管理能力显著提高。与此同时，将导致省级联社对农信社的行政干预失去运行基础，省级联社要生存、发展，就必须转变职能，才能更好地发展。省级联社转变职能的方向只能是不断强化服务职能，更好地满足广大农信社的公共服务需求，为农信社的发展创造良好的外部环境。这将有助于实现农信社产权制度和管理体制改革的目标。
引进战略投资者后，农信社将成长为真正独立的市场主体，其县（市）法人地位的独立性显著增强，由于受资本积累速度和协调成本等的影响，农信社的规模在短期内也难以做大，以县（市）为法人单位的格局必将保持长期稳定。以县（市）为法人单位的农信社规模相对较小，实行扁平化管理，管理半径较小，经营机制灵活，能够及时根据县域内经济主体的贷款需求特点，创新金融产品；而且，其分支机构遍布广大农村，能够充分利用其人缘、血缘、地缘等优势，降低信息搜寻成本，开展低成本的贷款活动。这些将有助于实现农信社商业化可持续发展与增强支农服务功能的有机统一，实现农信社改革的最终目标—改善农村金融服务，加大金融支农力度。
作者单位：中国人民银行货币政策司