养老保险制度需要改革

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养老保险制度需要改革
2010-07-21 08:16:18 来源：第一财经日报
7月中旬，中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文在一次演讲中提出“中国养老保险个人账户空账规模已达1.3万亿元”的研究数据，立时引起社会热议，短时间内各网站评论高达数万条。
本报记者随后采访了郑秉文。这位长期专注社保领域的专家表示，社会如此关注1.3万亿元的个人账户空账令他颇觉意外，而他最想表达的，是目前中国养老体制路径选择面临的巨大挑战：引进拉美的个人账户在中国已经证明失灵，统账结合的养老保险体制走进了死胡同，必须进行实事求是的调整，建立记账式养老保险大账户，才能真正有利于全民的福祉。
空账不一定是坏事
《第一财经日报》：你不久前提出的养老保险个人账户空账规模高达1.3万亿元，普通百姓会觉得这个数字很可怕，空账好像就是被侵蚀、被剥夺的感觉。这个数字到底意味着什么？
郑秉文：社会如此关注1.3万亿元空账这个数字，坦白说令我感到意外。事实上，空账对目前的中国统账结合的养老金制度来说，并非一个坏事。我说它不是坏事，并不意味着说它是好事。只是说，如果这笔钱不是空账，而是放在那里，就目前不足2%的投资收益率来说，低于cpi，这是个巨大的福利损失。如果是空账，意味着被挪用于支付当期的养老金，至少在这个时候，这笔钱从使用效果来说，是相当于经济增长率的。
日报：但对于个人来说，会担心自己的个人账户出现空账，等老了之后会不会影响养老金的支取？关于这个问题，曾有官员表示，国家会兜底，你认为呢？
郑秉文：基本养老保险是国家的强制性制度，是公共物品，出现问题国家应出面解决，收不抵支应予以补贴。但是，这不是我们追求的制度目标，十几年来发达国家改革的目的就是想减轻这个财政包袱，我们刚建立养老保险制度十几年，在财务上应实现自我平衡，避免重蹈覆辙。
日报：中国从拉美引进了个人账户，为什么他们能成功，而中国现在面临困局？
郑秉文：拉美是开历史先河，把公共养老金制度变成一种私有的方式。智利在现收现付的情况下改成引入账户，马上遇到一个转型成本。以前现收现付一个人工作能养活父母，改革后，一个账户自己养活自己，这样父母谁养活呢？这就出现转型成本。
智利和拉美国家用认购券的方式解决了转型成本。这样转型成本就均摊在各年中。我国将个人账户引入进来，但却没有解决转型成本的问题：没有认购券，没有转移支付，于是形成较大规模的空账。目前，全国个人账户做实仅1300亿元，空账高达1.3万亿元。这是我们不成功的地方。
日报：中国从 2000年开始做实账户试点，总体来说进展并不满意。你如何评价这个状况？
郑秉文：从目前来看，应该说做实个人账户的试点已陷入困境。试点进行了10年，但做实的只有1300亿元。尤其是去年金融危机以来，做实改革试点停滞不前，中央已允许个别省份从做实了的个人账户中取钱来补足统筹部分所缺的资金。这个口子一开，意味着个人账户名存实亡，甚至成为一个山芋，弃之可惜，“实”之无味。
中国首创的统账结合走入死胡同
日报：存在这么多问题，你认为现行的养老制度是最适合中国的制度选择吗？
郑秉文：基于我刚才的分析，这个制度存在不可调和的一个矛盾，现行的融资方式和给付方式都不可持续了。
总的来说，可以做出这样一个判断，中国首创的统账结合养老保险模式在经济高速增长的背景下，其账户的引入是不成功的，其功能是失灵的，难以实现市场化投资。其统筹部分，在典型二元条件下，也基本是失灵的（统筹层次难以提高，派生很多其他制度弊端），没有实现当初制度设计者的初衷，这也是因为，当初的制度设计者没有料到中国会有一个持续30年的高速增长。
日报：高速的经济增长反而使中国养老保险制度面临困境？
郑秉文：在过去30年中，智利gdp增长保持在2%~3%左右。在gdp稳定增长的情况下，引入个人账户做完全积累是合适的，因为账户的回报率容易超过经济增长率。但中国不同，过去许多年经济增长平均超过9%，社会平均工资增长率在10%以上，最近 10年是15%，在这种情况下，账户的回报率很难超过社会平均工资增长率。
如果中国还有另一个高速增长期，例如今后20年，那就必须要改造这个制度本身。否则，这个制度就已走到头，不能为构建和谐社会作出贡献，不能为拉动内需和转变增长方式作出贡献了。
改革上策：记账式大账户模式
日报：根据你的研究，到底怎样的养老保险模式才最适合当前的中国？
郑秉文：根据我多年的研究，我提出了改革中国现有养老金制度的上中下三种对策。
上策就是试行记账式大账户模式。所谓记账式大账户，就是将雇主和雇员的缴费全部划入个人账户，也就是说将目前统筹的部分和个人的部分全都划入个人账户，这就相当于一个银行账户。缴费公式可以变化不大，也可逐渐适当下调。
采取 “记账式大账户”的目的是为了解决上解基金过程中的道德风险和制度的逆向选择，在中央政府层面形成一个资金池，为集中投资管理创造条件。
日报：这样可以较好地解决养老金管理统筹层次低的问题。
郑秉文：因为它是个人账户嘛，就像银行账户一样，所以方便提高统筹层次。
全部划归个人账户就不存在这个问题，钱变成个人的统筹层次可以随便提高。这样可以集中起来变成一个“资金池”进行投资，国家可以把最好的项目分配给养老基金，比如机场高速类似的项目。
至于回报，国家可以承诺一个固定的、较高的利率，我个人计算这个利率可以在8%.
日报：从国际上来说，现在实行这种记账式大账户的国家有多少？他们实行的情况如何？
郑秉文：目前全世界有7个国家实行这种养老保险模式，有瑞典、意大利、波兰、蒙古、俄罗斯，还有两个中亚国家，其中瑞典是公认做得最好的国家。另外，我想一个国家采取什么样的制度，关键是要跟这个国家的具体实际相契合。
养老金投资管理制度急需松绑
日报：不论采取什么模式，都面临一个问题，这些巨额资金如何进行投资管理。毕竟，现在养老保险基金只允许存银行和买债券，这样的规定过于保守了吧？
郑秉文：现在不足2%的投资收益率，实在是太低了。政府投资制度必须改革，社保基金必须得投资，这样才能战胜通货膨胀。
对于投资管理，中央政府应建立一个基本养老保险基金投资机构，对全部缴费收入进行市场化投资；同时，该机构也作为待遇计发机构，将各种资产投资的利率统一起来，对所有账户实行统一的8%的固定利率，其目的为了扩大覆盖面。
我计算了一下，到2020年，中国养老保险基金滚存在10万亿元以上，这笔巨大的财富，应该想办法保值增值。另外，现在我们的养老保险制度是强制执行的，既然是强制性的，就更应想办法有个更好的投资回报，因此必须改革投资体制，投资体制不改福利损失太大。
日报：目前来说，和改革养老保险制度相比，改革投资制度应该并不难吧？我看人保部有官员也表态说正在酝酿改变投资制度。
郑秉文：如果养老保险制度不改革，这样的目标也很难达到，因为缺乏一个“资金池”。因为基本养老保险制度统筹层次很低，难以提高。现在的统筹是以县为主，全国是2800个县，统筹单位是2000 个，就是养老保险和“五险”的钱在县级手里，如果以县级为单位放开投资，那就会天下大乱。
所以依然要回到记账式大账户。这才是解决问题的关键。有了这个大账户，就能够形成一个巨大的资金池，像现在社保基金7000亿元的资金池一样，才可能谈到成立专门机构，进行专业的投资并取得较好的收益率。