养老保险制度中的国家责任原则

高尚
中国法学网
【学科分类】社会保障法学
【关 键 词】和谐社会 养老保险制度 国家责任原则
【作者简介】安徽大学法学院；专业方向：法律史、比较法；联系方式：安徽大学法学院94信箱（230039）；电子信箱：grace_gaoshang@sina.com.
【收稿日期】2010年9月4日
【版权声明】作者授权本网首发，转载请注明"中国法学网首发"
【责任编辑】刘小妹
[内容提要] 养老保险制度涉及到一国的法律体系和财政安排，包括养老保险在内的公民社会保障权是我国宪法确认和保护的基本人权，建立一个公平正义、老有所养的社会也正是和谐社会的表征之一。本文探讨了养老保险制度中国家责任原则的确立是时代之必然，进而分析了国家责任原则的内涵与具体体现。
目前，关于人口老龄化国家的判断标准有两种，联合国认为，如果一个国家60岁以上老年人口达到总人口数的10%或者65岁以上老年人口占人口总数的7%以上，则该国就已经属于人口老龄化国家。1我国第五次人口普查表明，2000年我国65岁以上老年人口已达到8811万人，占人口总数的6.96%，已接近老龄化国家；2005年底全国1%人口抽样显示，我国总人口数达到130756万人，其中65岁以上人口达到10055万人，占总人口数的7.7%。则已真正是人口老龄化国家了。2伴随人口老龄化浪潮而来的一个重要问题，就是养老保险制度的建设与实施。
一、确立国家责任原则的是和谐社会的时代必然要求
养老保险制度是指一个国家为本国公民结束工作期进入退休养老期后可享有的退休养老福利所制定和执行的制度设计，这一制度设计主要涉及社会养老的制度结构体系以及具体结构体系的运营管理。
养老保险是每个家庭、每个社会成员普遍会遇到的问题，从制度层面来看，它涉及到一国的法律体系建设、财政安排及社会稳定；从公民个人权利的角度来分析，包括养老保险在内的公民社会保障权是我国宪法确认和保护的基本人权；就社会价值体系而言，建立一个公平正义、老有所养的社会正是和谐社会的表征之一。因此，社会养老保险制度与公民的基本人权及社会主义核心价值体系所强调的"和谐社会"之间，具有内在的联系。
2006年《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》明确指出："适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化，逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。多渠道筹集社会保障基金，加强基金监管，保证社会保险基金保值增值。完善企业职工基本养老保险制度，强化保险基金统筹部分征缴，逐步做实个人账户，积极推进省级统筹，条件具备时实行基本养老金基础部分全国统筹。加快机关事业单位养老保险制度改革。逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。……加快建立适应农民工特点的社会保障制度"等。这些，既把和谐社会视野下的我国养老保险制度建设的要求具体化了，也是目前我国养老保险制度建设的"瓶颈"和今后一段时期的工作重点。
2007年十七大报告特别提出：实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，加快推进以改善民生为重点的社会建设，"加快发展社会事业，全面改善人民生活。……覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障。""在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生……促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。""加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证。要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。完善失业、工伤、生育保险制度。提高统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转续办法。采取多种方式充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值。" 这些以改善民生为重点的和谐社会的建设规划，无啻新的时代的大同书。
如果说中国传统的和谐观、大同社会的理想，寄托着古代思想家"老有所终"的美好愿望的话，那么，在今天的和谐社会理论中，执政者则在致力于建设和落实包括养老保险在内的社会保障制度，力争使公民在退休养老期能保有基本体面的生活，能同步分享经济社会发展成果。
二、国家责任原则的内涵
我国《宪法》第14条规定："国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度"；第33条规定："国家尊重和保障人权"，第45条规定："公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。"这里，社会保障制度、人权、公民获得物质帮助权等，其承担与实现的责任或者说义务主体首先和主要地是"国家"。那种借口"经济发展水平的制约和各方面承受能力"的，那种以传统的家庭养老模式为论证依据，或将公民养老保险问题首先推诿到商业保险体系中去的说辞，3我认为，在不同程度上都是随意性和功利性的，有违宪法条款和宪法精神。
国家责任原则与公民个体出于个人道德感而给予的互济、以及民间机构和民间救济团体出于慈善动机而为的救济之间有着根本的不同。前者是基于民主主义公共扶助的思想而产生的体制，是福利国家的衍生物，它以公共财政作经济来源，强调基本生活保护是国家责任（义务），也与公民有生存权、获得物质帮助权等基本人权相对应，不是国家居高临下的"施舍"；而后两者则是一种救贫思想指导下的可选择性的行为，既非法定责任，也不与人权相对应。
三、国家责任原则的具体体现
从我国目前的现实出发，养老保险制度中的国家责任具体包括如下：
1、立法责任。当前，我国养老保险领域中遇到的许多矛盾和问题，都与养老保险法律法规缺失、法律法规不统一及监察执法手段不足有关。因此，随着养老保险制度试点和实践的不断深入，应抓紧制定《基本养老保险法》和配套的"社会保障基金管理"的法律法规，为完善养老保险制度提供必要的依据。
在立法责任中，主要牵涉三方面问题：其一，立法模式问题，是多元立法还是单一立法？目前实践中是多元化的立法：除了城镇养老保险、农村养老保险这一基本的二元格局外，在城镇养老保险中又还有企业、机关、事业单位养老保险制度改革以及农民工养老保险政策，这种区别身份的多元立法有违法律平等原则，也造成了现实中的歧视和不公平。其二，立法层次问题，是仍停留于目前的行政命令和政府文件的形式还是制定规范性的法律或条例？其三，立法内容问题，涉及养老保险的适用范围、资金来源、缴费标准和筹集方法、基本养老保险金的征缴、管理、发放和运营管理、中央与地方政府的财政负担比例、各级财政的责任和义务、养老保险纠纷的处理、相关的法律处罚等。
2、财政责任。养老保险制度的建立和完善需要强大的财政支持。从世界各国的经验看，基本养老保险、企业补充养老保险和商业保险是组成一个国家养老保险体系的三大支柱。4在一个市场经济体制中，养老保险制度的主导者和责任者应当是政府。从世界各国的情况来看，虽然养老保险的资金具有多元化的来源，但政府的财政补助在其中占据着举足轻重的地位。与此同时，社会保障支出也成为许多国家财政总支出中的"大头"。因此，公共财政在养老保险制度中承担主要责任，既是我国进一步完善社会主义市场经济体制的需要，也是贯彻"以人为本"方针，建设和谐社会的现实要求。5
目前，在财政责任中存在的主要问题是：首先是经常性、稳定性的财政投入机制尚未建立起来。例如，2005年我国财政收入超过3万亿元，但用于养老保险的投入只有544亿，占全部财政收入的1.8%左右，2006年全国财政收入4万多亿，但用于养老保险的投入为774亿元，比例上没有什么变化。根据劳动和社会保障部2006年的分析，目前我国养老金的缺口为2.5万亿，相当于近一年国民经济总收入。这就意味着若干年后，将出现一大批人处于无法领取养老金的困境。其次，各级政府在养老保险财政方面责任不清，特别是省级统筹环节缺失。在国家财政对养老保险的补贴中，2005年中央财政占83.6%，地方财政不足20%；2006年中央财政占79.7%，地方财政刚过20%，6但到目前，省级统筹仍然不能实现。 再者，养老保险基金的管理和运营存在漏洞，效果不理想，挤占、挪用、空转的现象屡有发生，造成政府信用危机和民众积怨。
在养老保险制度不健全的情况下，如果国家承担的基本养老保险的财政责任不能落实，将导致潜在的购买力无法转化为现实。公民养老无着、后顾之忧太多也就不敢消费。这连带地将会导致国家的经济增长过于依赖外贸出口，影响国家经济的发展和运行。7由此可见，通过构建由国家公共财政而建立起制度性的基本养老保险，是在我国建立和谐社会的一个基础性杠杆。没有这个东西，构建和谐社会就很难从上层建筑的空间领域落到经济基础的实地上来。8
3、在农村养老保险体系建构中的责任。由于中国的国情和半个多世纪以来形成的城乡二元化格局，农民的养老保险始终处于中国社会的边缘。因此这构成了我国养老保险制度国家责任中特殊而迫切需要解决的问题。
基于宪法人权和社会保障权的规定与精神，国家必须在农村养老保险体系建立和运营中起主导作用。农村养老保险是整个国家养老保险制度的重要组成部分，是典型的公共产品，也是农村劳动者享有国民基本权利和待遇的具体体现。9
建立健全养老保险制度，制定基本养老保险法，首先都必须确立养老保险制度的国家责任原则。养老保险实践中的人权保障、基本养老保险金征缴、管理、发放和运营管理的规范化、中央与地方政府承担基本养老保险金的财政负担比例的法定化、养老保险纠纷的处理、相关的法律处罚等，也都与养老保险制度的基本原则中的国家责任原则紧密相关。
实践中，人们对确立养老保险制度基本原则的必要性、紧迫性仍缺乏充分的认识，总认为养老保险制度受经济发展水平的制约，要以发展经济优先，其他的都可以暂缓考虑。如此带来的弊端是，其一，行政规章中就养老保险原则所作的规定与表述与《宪法》精神不尽一致；其二，相关的养老保险规章、政策因无基本原则的约束，随意性、临时性、变动性较大；其三，上述规章、政策在省级及市级执行时，地方政府会借口"经济发展水平的制约和各方面承受能力"再大打折扣，使养老保险基金的省级统筹在规定了多年之后仍形同具文，同时又无任何主体对此承担相应的法律责任。有鉴于此，笔者认为以立法形式明确和强调养老保险制度的国家原则是极为重要的。
（作者单位：安徽大学法学院）
注释：
1 "人口老龄化国家"和"老龄国家"不是同一个概念。根据联合国提出的标准，65岁以上老年人口比重超过7%的国家为"人口老龄化国家"，超过14%为"老龄国家"（参见刘群锋：《老龄化下的日韩养老保险制度》，载《学习时报》第301期，2005-9-6）。根据有关的统计数据，至2000年，法国、德国、瑞典、瑞士和英国65岁以上人口占总人口的比例分别为15.5%、16.2%、16.5%、15.8%和15.9%（参见胡云超：《英国社会养老制度改革研究》法律出版社2005年版，第22页），而2002年，日本65岁以上的老人占总人口18.5%，它们都已是典型的"老龄国家"，与我国目前的"人口老龄化国家"还不是同一个概念，不可混为一谈。目前我国65岁以上老年人口占总人口的比例虽远低于上述国家，但由于人口基数大，当前中国是世界上老年人口最多的国家，中国的人口老龄化不仅是中国自身的问题，而且关系到全球人口老龄化的进程，因此备受世界各国的普遍关注。
2李慧杰：《中国人口老龄化问题的几点思考》，载《学习时报》2007-4-9
32005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》；龙永图：《中国养老问题不能全指望政府》，载《中国青年报》2007-09-13
4关于养老保险的三支柱结构形式参见袁方：《我国养老保险企业年金制度探析》，载《税收科技》，2003年第3期。
5参见邓聿文：《公共财政应在社会保障制度中唱"主角"》，载《学习时报》第344期，2006-7-19。
6参见劳动和社会保障部、国家统计局：2005年、2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报。
7黄庭满：《国家财政支出突出"以人为本"》，载《经济参考报》2006-3-27。
8史美兰：《构建和谐社会与建立公共财政体系》，载《学习时报》，第359期，2006-10-31。
9陆解芬：《论政府在农村养老保险体系建构中的作用》，载《理论探讨》2004年第三期。