工程建设至少存在七方面腐败问题

文/张小刚
2009年08月24日11:20   来源：《瞭望新闻周刊》
工程建设领域的腐败现象多发易发，严重损害公共利益，破坏发展环境，影响党群干群关系
中共中央办公厅、国务院办公厅新近印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》，对治理工程建设领域突出问题作出部署。
工程建设领域资本密集、涉及面广、管理环节多、队伍成分复杂，极易产生权钱交易、贪污腐化和暗箱操作，使其成为腐败问题高发、易发的重点领域。近些年来，“工程建起来，干部倒下去”的案例在不少地方屡有发生。
当前，在应对金融危机，实施重大工程和重点项目的大建设热潮中，如何确保“工程妥上马，干部不落马”，已成为所在地区各级党委、政府和纪检监察机关面对的新挑战。
工程建设权钱浸染高发点
梳理我国工程建设及其管理活动中存在的违纪违法问题，至少有七个方面：
项目决策劳民伤财。研究表明，工程建设项目规划、决策阶段的累计投入，只占项目总投入的10%左右，却决定了90%的总投入。因此，按照民主、法定的程序决策，在工程建设中至关重要。但实际工作中，却存在不少“三拍工程”（拍脑袋决策、拍胸口保证、拍屁股走人）、“三边工程”（边勘测、边设计、边施工），最终出现劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”。
审批环节吃拿卡要。一是相互勾结以权谋私。开发商在拿到土地后便勾结有关人员，或擅自修改规划方案，或改变土地使用性质，或提高容积率，牟取非法利益。二是行政不作为、乱作为。一些机关单位对企业和群众“吃、拿、卡、要”，不给好处不办事，给了好处乱办事。行政审批电子监察系统的建成使用，在一定程度上遏制了工程建设报建审批中的违纪违规问题。但一些部门和工作人员故意设置或人为抬高门槛，使一些审批事项在进入电子监察系统之前被人为“卡”住，其实质仍是“权力寻租”。
征地拆迁弄虚作假。工程建设的征地拆迁工作政策性强、涉及面广，是腐败问题集中出现的一个环节，其主要表现有三：一是征地干部不认真核对有关征地数据，甚至收受贿赂，相互勾结骗取征地款。二是有的村干部利用工作之便虚报青苗补偿款或私分征地款。三是有的村民借工程建设之机抢种抢建以求获赔。
工程发包人为干预。一项工程从立项开始，就受到方方面面的关注，“条子工程”、“人情工程”、“家族工程”等现象屡见不鲜，为少数掌握工程决定权的人提供了以权谋私的空间。
招标投标暗箱操作。由于监督管理不到位，工程建设公开招投标存在较多的薄弱环节。比如，建设单位规避招标。有的肢解工程，化整为零；有的表明倾向，度身招标；有的将工程定为“献礼工程”，以工期紧而指定施工单位。还有，施工单位不正当竞争。如挂靠高资质企业，骗取中标；收买相关人员合谋中标；组成临时联盟围标串标；中标后将工程分包、转包；等等。
采购物资中饱私囊。物资采购占建筑施工企业总产值的60%～80%，因此，各方人员争抢物资采购权和供应权。建材采购存在的回扣现象，导致建筑行业大宗物资采购中出现“舍优求劣”、“舍廉求贵”等现象。而施工建设单位弄虚作假的手法也五花八门，导致出现典型的“豆腐渣”工程。
工程结算暗藏玄机。工程结算、工程监理单位与施工单位相互串通，多计工程量，多算工程款，损害国家利益。甚至出现“钓鱼”工程，即申报项目时故意降低投资总额，待开工后再不断追加投资，导致项目建成之时就是工程亏损之日。
透析这些表象，可归纳出四个特点：一是群发性。大建设、大发展时期往往也是腐败问题高发易发阶段。二是广泛性。违纪违法案件涉及面广，往往出现跨省市、跨行业的腐败大案，造成较为恶劣的社会影响。三是共生性。带有贿赂性质的“攻关”行为在行业内成为半公开的“潜规则”，因而发生的违纪违法案件，往往一查就是一窝。四是隐蔽性。近年来，腐败分子防查能力增强，认为只要做到“一对一”私下交易，谁也讲不清，想方设法逃避法律的严惩。
现行制度缺陷的隐患
众多工程建设领域的腐败现象，与社会转型过程中法纪法规不完善、执行力弱化及监管不到位有直接的关系，而其多发、易发、群发现象的产生，也有其行业的特殊原因。
法规制度不健全。涉及工程建设领域的现行法律法规存在“三多三少”的问题，即原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少，导致罪与非罪界限难以区分。
监督制约不到位。工程建设中的招投标活动，按行政隶属分别由各地的行业主管部门管理监督，缺少一个统一、权威的管理监督机构，对工程建设、政府采购等招投标活动，都难以做到有效监督。同时，对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”，即监督由建设部门的上级主管部门负责，出现违规行为，也要由同一主管部门来查处，这种体制孕育着廉政风险。
惩治打击不严厉。一方面，认定标准缺失。对串通投标行为缺乏有效的认定依据，串标行为容易逃避法律制裁。另一方面，违规成本低。比如，刑法第223条规定：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。因此，串标行为即使被认定，只要情节不是特别严重，一般情况下处罚力度并不严厉。此外，查办案件难。执纪执法机关获取线索少，调查取证面对诸多困难。
行业管理不规范。工程建设行业的特殊性导致商业贿赂等腐败问题易发多发。工程建设市场是买方市场，招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，易发生无序竞争；建设施工商大都是挂靠性质，建设施工周期短，资金周转快，利润率较高；一项工程涉及设计、监理、施工等多个层面和招标投标、资金拨付、物资采购等诸多环节，管理难度大。这些特点使其易滋生腐败。
值得关注的是，工程建设领域违纪违法案件的发生，根本的原因还是个别手握重权的领导干部思想信念不坚定，价值观念扭曲，道德底线失守。
找准惩防兼治的制高点
继长三角、珠三角、渤海湾和海西经济圈之后，我国北部湾城市经济正在“弯道超车”，有希望成为“第五经济增长极”。其中广东湛江市在未来三年将实施8大重点工程、建设80个重点项目，总投资2000多亿元。确保“工程妥上马，干部不落马”，相关地区的纪检监察机关要按照中央纪委的部署，结合实际采取有效治理措施。
对策一，规范市场秩序。包括强化准入监管。引导市场主体自觉加强并购整合，做大做强，减少无序竞争。建立“黑色档案”，对不诚信企业，限制、取消其进入工程建设市场的资格。同时强化招标监管。推进电子招标投标试点，遏制围标、串标行为。建立资深专家委员会，通过工程复评、随机抽评、标后监管等形式，加强对市场招投标活动的评审监督。还要强化资金监管。推行国库集中支付制度，确保工程建设资金封闭运行，杜绝“吃拿卡要”和“跑冒漏滴”的问题。推行代建制，减少行政干预等不良现象的发生。
对策二，排查廉政风险。督促项目法人和相关职能部门围绕项目建设土地规划、征地拆迁、招标投标、行政审批、资金使用、施工建设等关键环节、重要岗位，查找在业务流程和制度机制等方面存在的漏洞和可能发生腐败行为的风险点，提出防控措施，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制。并将重大工程列为各级纪检监察机关专项预防的重点，以挂钩联系、对口帮扶的办法，防范廉政风险。在手段上，可研发重点工作、重点项目督查督办电子监察系统。
对策三，强化责任追究。督促相关部门进一步清理审批事项，简化审批手续，缩减审批时间。督促各重点项目建设、施工单位与各级政府签订责任书，做到定时间、定目标、定责任、定奖惩，保证项目落地落户、按时开工竣工。加大明查暗访工作力度，对执行不力、互相扯皮而影响和延误项目推进落实的单位，第一次给予黄牌警告，第二次报上级领导批准调整主要领导职务。
对策四，加大办案力度，保持查办工程建设领域违纪违法案件的高压态势。重点查办领导干部利用职权徇私舞弊、玩忽职守的案件，突出查办职能部门行政不作为、乱作为和吃拿卡要的案件，严肃查办建设单位、施工单位钻政策空子中饱私囊的案件，坚决查办在征地补偿、拆迁安置等方面损害群众利益的案件。
同时，针对重点项目建设监督检查中发现的问题，注重把握政策，强化警示训诫。及时对重点岗位、重点环节、重点人员进行提醒和警示，做到多打预防针、少动大手术。
对策五，加强服务监管。坚持作为不越位、指导不干预、服务不替代的原则，为项目建设保驾护航。既要坚持原则性，督促相关部门确保项目审批依法合规、资金监管公开透明、工程建设安全可靠；又要把握灵活性，对建设工期紧、建设任务重、符合科学发展观要求的重点项目，为了保时间、保进度、保工程，可以在“集体讨论决定、决策公开透明、相关部门监管”的前提下，从实际需要出发，急事急办、特事特办，保证项目工程建设尽快启动，顺利实施。（作者为中共湛江市委常委、市纪委书记）