五大类诉讼隐患案件被视为公诉风险加以重点防范

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五大类诉讼隐患案件
被视为公诉风险加以重点防范
2010年07月20日
来源：法制日报
新华网
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□在社会上有重大影响的案件——社会影响恶劣的贪污腐败案件、群死群伤案件、重大责任事故案件、交通肇事案件等
□涉众型案件——被害人数或涉案人数众多的集资诈骗案、合同诈骗案、非法吸收公众存款案、非法经营案等
□公诉部门作出相应决定有可能造成涉案相关人员缠访缠诉的案件——不起诉案件、建议侦查机关撤回案件或撤销案件、被害人要求抗诉而公诉部门未提起抗诉的案件等
□有可能引起群体性事件或个人极端行为的案件——相关政府部门或官员渎职造成人民群众人身或财产损失的案件和被害人遭受人身、财产损失而被告人没有能力赔偿的案件等
□轻刑刑事犯罪案件——因家人的矛盾、邻里的纠纷等引起的相对较轻的侵犯人身、财产权利的案件
公诉环节风险评估制亟待走出“纸面”
2010年6月21日,北京市第二中级人民法院开庭审理“蒙京华案”。
法庭上,北京市人民检察院第二分院的检察官慷慨激昂,指控被告人陈连君伙同颜洁、游兴军、田维君,并指使李朝阳等22人,通过其实际控制的北京蒙京华投资有限公司,采取签订《奶牛买卖合同》和《奶牛租赁合同》、承诺到期回购并以定期租金形式予以固定高额返利的手段,非法吸收2900余人的资金共计2.9亿余元……
而在法庭外,针对正处于法院审理期间的“蒙京华案”涉案金额巨大,案情繁杂的特点,作为公诉人的检察官又不得不开始为另外一个问题而“烦恼”——倘若被告人无力赔偿,法院判决后该案的社会效果将会出现怎样的情况?
在6月30日召开的全国检察机关第四次公诉工作会议上,最高人民检察院检察长曹建明强调“注重公诉职能的延伸和内涵的深化,不能仅仅满足于依法办理案件,坚持把化解矛盾纠纷贯穿于公诉工作始终,努力修复被破坏的社会关系,最大限度化消极因素为积极因素”。
“作为公诉检察官,不了解社会现实中存在着一些影响社会稳定的隐患苗头,就不能在办理案件中敏感、及时地察觉公诉风险。”北京市人民检察院第二分院公诉二处副处长吴春妹对记者说。
由此,结合实践经验,北京市人民检察院第二分院公诉部门提出公诉环节风险评估制度。针对该项制度的评估途径、面临的问题、未来的走向,记者走访了有关专家,对此进行了梳理。
公诉环节风险评估是指对审理的案件,可能引发群体性事件、个人极端行为等有可能危及社会稳定、公共安全和扰乱各级部门正常工作秩序的涉检信访风险隐患,进行风险预测、评估,提出防范措施的工作制度
在经济高速发展的今天,国人对各种各样“大事件”的敏感程度可谓与日俱增。
少数官员贪污腐败、违法乱纪、生活堕落；具有国家强制力的部门枉法执法；重大民生问题如房价过高、费改税政策、养老保险制度改革、个人所得税改革、医疗体制改革、高考改革等等,都会成为街谈巷议的谈资。
中国人民大学舆论研究所所长喻国明曾表示,“公众对于贪腐、贫富差距、公权力运行、民生等问题日趋敏感。这些负面情绪日益积累,极容易经由很小的一个事件引发网民的情感共振,形成网络舆论事件”。
而从公诉检察官多年在一线办案的实践看,处理矛盾最佳的时机是在矛盾产生的萌芽状态。越早发现和掌握矛盾产生的原因及其可能导致的风险,就能够越早制定应对和防范措施,在最初阶段消除矛盾产生的原因,将矛盾所带来的风险降低到最低程度。
吴春妹与同事桂杨在不久前合作撰写了两篇论文,《公诉环节风险评估制度的构想》和《探索公诉工作新方式　深入推进社会矛盾化解工作》,其中提出,由于公诉工作是检察业务工作的重中之重,是检察机关履行诉讼监督职能的重要体现,而公诉环节在检察机关所参与的刑事诉讼各环节中处于承上启下的地位。因此,公诉部门延伸工作职能、拓展监督领域,设立风险评估制度,是公诉环节创新工作方式之一,这对健全和完善整个涉检信访评估预警机制具有极为重要的意义。
据吴春妹介绍,所谓公诉环节的风险评估,是指对公诉部门审理的各类案件,可能引发群体性事件、个人极端行为、缠访闹访等有可能危及社会稳定、公共安全和扰乱各级立法机关、行政机关、司法机关等部门的正常工作秩序的涉检信访风险隐患,进行风险预测、评估,提出防范措施的工作制度。
《公诉环节风险评估制度的构想》一文中提出:“公诉环节的风险评估范围包括公诉部门所审理的所有案件,即公诉部门应当将风险评估预警工作作为案件审查的基础内容,做到对本部门所审理的案件在受理案件之初首先进行风险预测和评估并使之贯穿于公诉工作全过程。由于个案情况不尽相同,其存在的风险隐患程度也不同,因此,可以有针对性地进行划分,对于其中存在重大风险隐患的案件进行重点关注。”
公诉部门在建立案件风险评估机制过程中,要将加强与控申部门、侦查部门（包括公安侦查部门）的联系与协作作为风险评估制度的内部途径。
事实上,公诉部门孤立地完成对一起案件的风险评估是具有相当操作难度的。
检察官认为,既然公诉环节的风险评估制度只是检察机关风险评估机制的一个环节。因此,公诉部门在建立案件风险评估机制过程中,尤其要加强与参与刑事诉讼各司法机关内部各部门的配合,将加强与控申部门、侦查部门（包括公安侦查部门）等的联系与协作作为风险评估制度的内部途径。
在评估“蒙京华案”的公诉风险时,桂杨告诉记者,针对复杂案情,为了尽量挽回被害人的损失,办案检察官在依法办案的同时,注重做好释法说服工作；妥善处置扣押款物；及时上报案件风险；由各政府部门和公检法机关共同成立专案联合小组,对被害人投资的奶牛进行托管并妥善处置后续问题。
这样的做法和桂杨等人的构想相辅相成。
据了解,近年,在办理了集资诈骗、非法吸收公众存款、非法经营等诸多涉众型案件之后,面对此类案件中众多的被害人或涉案人,在办案过程中如何对此类案件的社会效果进行保障成为北京市人民检察院第二分院的公诉检察官亟待解决的问题。
记者了解到,在办案实践中,有许多案件尤其是侵财类、涉众型案件,案件的主要矛盾之一就是赃款的追缴和退赔,当事人参与诉讼的最主要目的,就是希望自己的经济损失能够得到退赔或补偿。因此,案件赃款赃物的追缴情况直接关系到矛盾能否及时化解。
在归纳公诉环节风险评估制度如何与相关部门加强内外合作时,桂杨等人提出了“加强公诉工作与行政执法工作的衔接”、“加强公诉工作与民事诉讼的衔接”、“公诉工作提前介入侦查”以及“公诉部门与控申部门密切配合”等观点,并给予了具体的描述。
而公诉工作提前介入侦查,恰恰有利于及时掌握涉案赃款赃物的去向,引导侦查部门加大赃款赃物的追缴力度,及时对与案件有关的赃款赃物进行扣押、冻结,有效化解矛盾。
吴春妹告诉记者,办案实践证明,公诉提前介入侦查工作机制能够实现公诉部门与侦查部门优势互补,成为建立高效运转的立体办案模式的一项制度。该制度不仅有利于提高案件质量,有利于提高诉讼效率,也有利于更好地对案件进行侦查监督。
将公诉工作前伸至行政执法阶段,与行政机关建立联席会议机制和信息资源共享平台,尽早对案件进行风险评估,尽量将社会矛盾控制并化解于最初阶段。
“蒙京华案”2.9亿元的涉案金额,比起3年前的“亿霖传销案”16亿元的非法经营额,也许是“小巫见大巫”。
在“亿霖传销案”,这起北京市有史以来最大的传销案件中,一些北京市民将退休金、养老金、家中储蓄悉数投进这一骗局中。2007年3月,北京警方对亿霖集团经营场所清盘并向社会公布案情后,前往公安机关积极揭发诱导其参与投资的上线传销人员的群众人数高达4500余人。当传闻中的骗局被无情揭穿后,不少市民不眠不食,恨入骨髓,痛入骨髓。据有关部门最终统计,“亿霖”传销案在全国所骗的两万多人中,北京市民占近九成。
2009年3月23日上午,北京市第二中级人民法院对“亿霖”非法传销案作出一审判决:主犯赵鹏运被法院依法判处有期徒刑15年,处罚金人民币30034万元。
在办案过程中,检察官清楚地意识到,在这场惊天骗局中,以赵鹏运为首的犯罪集团在购销林地过程中,长期拖欠林地出让方的土地流转使用费及林地种植养护费用,引发一系列民事纠纷,其犯罪行为具有严重的社会危害性:
一方面,该犯罪集团在河北省沧州雇佣800余名农民工种植林木、养护林地,但拖欠农民工劳务费、种树浇水管护费等580余万元,造成农民工生活困难,引起群体诉讼；另一方面,多达1.7万的北京市民身陷骗局,眼看“投资”要打“水漂儿”,受骗者群情激愤,强烈要求政府和司法机关严厉惩处这伙巨骗,同时迫切期待有关部门能够如数返还个人“投资”。
显然,仅仅依法办案,将犯罪嫌疑人绳之以法,是不足以周全地顾及社会效果最佳结果的。而这样严重的危害性如可以得到及早遏制,就可以将公诉风险有效降低。
吴春妹认为,目前,社会的一大突出矛盾就是对于许多社会危害严重的行为,尤其是扰乱市场经济秩序类的违法犯罪行为,早期就已经暴露在行政机关的执法检查和记录当中,行政机关未能发现或者发现之后不重视而未及时向司法机关移送,以至于犯罪行为得以延续,犯罪后果进一步扩大,进而引发大规模群体上访等社会矛盾。
对此,她提出了公诉部门应对的策略:“可以将公诉工作前伸至行政执法阶段,与行政机关建立联席会议机制和信息资源共享平台,公诉部门可以尽早地对案件进行风险评估,制定应对的方案,尽量将社会矛盾控制并化解于最初阶段。”
而如此延伸工作的益处,在吴春妺看来有两点:
一方面,公诉部门可以将在案件审查中发现的行政违法但尚不构成犯罪的行为和行政机关在制度和管理上存在的漏洞,通过检察建议、检察意见等方式及时函告行政部门,由相关部门对违法行为进行查处,并完善自身的制度建设和管理工作,对有关失职人员进行行政处理；
另一方面,公诉部门可以及时发现、建议和督促行政执法机关及时向有关司法部门移送涉嫌犯罪的线索,有效防止犯罪行为危害结果的进一步扩大。
针对不起诉案件、建议侦查机关撤回案件或撤销案件、被害人要求抗诉而公诉部门未提起抗诉的案件等,公诉部门应制定充分的风险评估方案,加强与民事诉讼工作的衔接
公诉风险不仅仅存在于涉众型案件中,即使在原、被告人比较单一的经济类型案件中,公诉风险同样不容忽视。
据介绍,在公诉工作中,尤其是审理经济类型的犯罪案件后,经常出现两种结果:一是犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪,但存在民事侵权行为或者属于经济纠纷；二是行政监管部门在监管过程中或者国有企业在签订、履行合同过程中怠于行使权力（权利）,致使国家财产、公共财产利益受到侵犯。
桂杨对记者说:“公诉部门对于这两种情况如果置之不理,仅对案件作出不构成犯罪的结论,不仅不能化解矛盾,还有可能无法得到受害群体的理解,从而激化矛盾。”
针对上述问题,记者从《公诉环节风险评估制度的构想》论文中看到了解决方案:
“对于该类案件,公诉部门应当制定充分的风险评估方案,加强与民事诉讼工作的衔接。公诉部门可将工作后延,通过释法说理,为相关当事人提供新的诉求渠道,或者督促相关部门及时向法院提起民事诉讼,寻求民事司法救济等,以最大限度地化解社会矛盾。必要时可以为其联系相应的法院,以便于相关单位或当事人及时提起民事诉讼。”
记者了解到,目前,这样的解决方案已从字面走向了实践,并收到了良好的社会效果。
被告人纪某于2003年3月至2006年4月间,在北京市怀柔区、顺义区等地,虚构与他人合作购销或安装中央空调生意且利润丰厚等事实,以给付高额利息等为诱饵,采用借款方式骗取事主张某等15人钱款,共计人民币1500余万元,所得赃款用于个人挥霍等。
尽管检察机关对纪某提起了公诉,但被害人认为纪某的丈夫李某也参与了犯罪,要求司法机关抓捕李某,以进一步追回赃款,多次来检察院缠访。
针对这一情况,检察机关在及时听取了纪某诈骗案中被害人的诉求后,向其详细解释了相关法律对于诈骗罪的规定,并说明以现有证据来看,纪某丈夫尚未构成诈骗罪。随后,办案检察官将被害人反映的问题和线索移交给侦查机关继续侦查,因案情引起的相关社会矛盾最终得到了有效化解。
公诉检察官在办理轻刑刑事犯罪案件时,需要通过运用刑事和解、检调对接等方式避免公诉风险
在积极倡导刑事和解的大氛围下,在处理一部分刑事犯罪案件时,轻刑化的趋势也是在所难免。
但是,吴春妹说:“一味追求犯罪嫌疑人受到刑事处罚,而不考虑案件各方当事人的感受和诉求,案件取得的法律效果和社会效果往往达不到预期,严重的甚至会产生相反的效果,激化社会矛盾。”
2009年5月,浙江一名17岁的高中生与4个朋友在网吧里玩游戏,因涉及游戏装备问题,他们把一个初中生叫到网吧,威胁他交出钱。17岁的高中生当时拍了一下那个初中生的头说“把钱拿出来”,随即初中生拿出2500元。
5名高中生随后被以涉嫌抢劫罪被移交浙江省宁波市北仑区人民检察院。办案检察官先对他们进行考察,其间责令他们必须接受社区的帮扶工作——在假期里拔几次草。今年5月10日,1年的考察期满,北仑检察院决定对他们不予起诉。
据了解,这是北仑检察院正在试点的“附条件不起诉”制度,主要针对轻微犯罪对象。这一案例被媒体解读为“以善代刑”,即通过做义工完成自身救赎。
但是,记者了解到,公诉检察官在办理轻刑刑事犯罪案件时,需要避免的公诉风险是:
“要避免公诉风险,首先要充分了解案件产生的背景、原因和犯罪嫌疑人、被害人及其家属的诉求。”吴春妹说,案件到了检察官手里,考虑到即使是同样的犯罪行为,犯罪嫌疑人实施犯罪行为的原因和动机也不一定相同,其所产生的新的社会矛盾的大小也就不同。所以需要充分了解案件产生的背景和原因,作为风险评估的重要基础。同时,要充分听取犯罪嫌疑人、被害人及其家属的诉求,只有充分了解刑事诉讼各方当事人的诉求,才能够合理判断案件存在的风险,有的放矢地制定防范案件风险的方案,为合理处理案件,化解社会矛盾,做到案结事了打下基础。
此外,吴春妹认为,轻刑刑事犯罪社会危害性相对较小,可以更好地使用宽严相济政策,对于犯罪情节轻微,真诚认罪悔罪,积极挽回或赔偿犯罪行为所造成的损失,取得被害人谅解的犯罪嫌疑人可以从轻、减轻或者免除刑事处罚,有时能够更好的化解社会矛盾,取得更好的社会效果。
“充分运用刑事和解、检调对接等方式化解社会矛盾。”吴春妹说,刑事和解是指由公诉部门充当中间人,在犯罪嫌疑人和被害人之间进行调解,有必要的可以让双方直接会谈,减少双方之间的矛盾,修复受损的社会关系。同时,公诉部门还应当加强与司法局等社会矛盾调解部门的联系,做到检调对接,充分发挥公诉部门和社会矛盾调节部门的优势,互通有无,全方位地化解案件产生的社会矛盾。
“附条件不起诉或者暂缓起诉的做法,对全国检察机关办理同类轻刑刑事案件有着重要的启示意义。”桂杨说。
杜萌 吴春妹 桂杨
编辑：王欢 熊红祥
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