国家兜底养老金空账最终还是平民埋单

时间：2010年07月19日 09:22:22
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文日前透露，中国养老金"空账"规模约1.3万亿，中国的养老金制度并不成功。郑秉文是在中国和拉美养老金制度国际研讨会上发表这一看法的。一位与会政府官员认为，不应过分担心"空账"问题，如果出现养老金赤字，将会由国家兜底。
中国养老金制度到底成不成功，还有待时间来检验，但无可辩驳的是，我们对业已存在的养老金"空账"问题却不可等闲视之。为什么这么说呢？是因为我国养老金之所以会出现"空账"，并不是养老金制度与生俱来的问题，而是不合理的制度安排所致。
说到这里，非常有必要对"空账"予以简单的阐释。所谓"空账"，就是账户内显示有具体金额，但在实际情况领取的时候，是没有钱的，这就是所谓的"空账"。对于"空账"的产生，一般认为有以下两个方面的原因：一是"今天缴费者养着昨天退休者"；二是混账管理，目前，统筹账户和个人账户的管理者都是社会保障机构，于是就出现了统筹账户的钱不够，就用个人账户的钱来弥补的状况。
那么，我们该如何看待养老金"空账"问题，或者说养老金 "空账"问题值不值得担心呢？应该说，国家兜底的想法是有一定道理的，因为我国不同于其他国家的地方在于，政府作为最后的信用担保人承担着整个社会体系的担保责任，不光养老金"空账"问题，诸如大学资不抵债、地方政府信用透支等一系列问题，都是由国家兜底，可以毫不客气地说，国家兜底是我国的一大特色。
但同时，我们更应该清楚的是，凡事有国家兜底，并不等于养老金"空账"问题不值得担心。问题的关键在于，养老金"空账"问题的制度处境以及今后所面临的形势。众所周知，养老金"空账"诞生于现有的养老制度，具体地说就是现在的缴费者为过去的退休者埋单。并且，在可以预见的将来，我国的人口老龄化程度将显著加快，有关方面预计，"十二五"期间，全国老年人口将突破2个亿，老年人口占总人口比例将超过15%，老龄化的速度将进一步加快。未富先老已经成为我国当前所必须正视的重大问题。退一步讲，即使国家兜底，最终还是平民埋单.
在这种情况下，仍然天真地把国家兜底作为养老金 "空账"问题的出路无疑是十分危险的。更值得关注的问题是，国际劳工组织指出，养老金替代率应在45%左右，来保障退休后基本的生活质量。在美国，这个数字小于30%，日本为41.9%，德国为34.4%，英国为43.2%，而我国养老金替代率大于80%。从这些数字可以看出我国社会保障资金尤其是养老保险资金所承担的巨大压力，导致支付危机是理所当然的。
养老金"空账"其实是个系统问题，折射出的是我国的养老制度的核心所在，那就是在养老体系的构筑方面，不同社会阶层所享受的养老待遇是截然不对等的，比如公务员和事业单位职工享受国家养老待遇，而企业员工却只能依靠微薄的养老金啃老，农民、农民工甚至连最基本的养老保障也没有。这一严峻现实说明，要解决养老金"空账"问题，就必须从全社会公平养老的视角入手，让社会各阶层都能够享受到对等的养老待遇。这才是治本之策。
21世纪社论：应通过国企分红补足养老金缺口
7月13日，在京举行的中国养老金制度国际研讨会上，中国养老金面临日益垒高的巨额缺口、保障覆盖度不高以及养老金保值增值面临巨大压力等问题受到了各界的高度关注。
相关数据显示：截至2009年底中国养老金总规模为2.25万亿元，仅占当年GDP的6.62%，远低于发达国家的40%~50%之比例。同时，去年城乡基本养老保险金总支出同比增长20.4%，显著高于去年养老保险金同比18%的收入增速。快速增长的养老金支出使去年个人账户空账运转总额达到1.7万亿元，比2004年7400亿元的空转规模增长了一倍有余。另外，2000~2008年养老金账户年均收益率不到2%低于同期2.2%的CPI年均增长率，使养老保险金未能跑赢CPI.
针对当前中国社保体系面临着人口老龄化、人口赡养率提高和严峻的通胀压力等诸多挑战，我们认为，当前中国社保体系首要的关键症结是由现收现付制向个人账户储存基金积累制转型所带来的巨额资金缺口问题。因此，补足当前社保体系的巨额资金缺口是破局人口老龄化下老有所养压力和完善中国社保体系的必要条件。目前有关部门采取的手段大致三种情况：其一，吸纳农民工等加入社保体系，以过大社保基金现存规模来缓解养老金支出压力；其二，调低个人账户缴存比例，以增加统筹账户所能动用的资金规模。如当前部分专家建议把个人账户资金8%的缴存比例调低至3%，其余的5%归入统筹账户中调配，以应对养老金支出压力。其三，允许养老金投资具有高风险的股市等资产市场以提高收益率，从而通过社保基金的增值以缓解养老金支出缺口。
但显然，这些举措只是把当前的养老金支付压力留给了以后处理。人们有理由发问，如果加入社保体系或调低个人账户缴存比例是解决当前退休人员的养老金发放问题，那么随着刘易斯拐点的出现，今后缴纳社保金的适龄劳动者低于领取退休金的人口，当前缴纳社保的人退休后是否能保障足额领取养老金？
鉴于此，唯有通过国有股转让、国有企业收益分红等手段补足养老金缺口，才是社保体系进一步改革和健康运转的前提条件。事实上，当前社保体系所存在的巨额资金缺口正是由于社保体系改革前，国有企业未能足额为其员工缴纳社保金所致。更确切地讲，由于社保基金实质上属于职工，只是通过保险基金的方式为政府部门代为管理，国有企业在社保改革前未能为员工缴纳足额社保，现在有必要足额偿还给员工，而避免当前社保体系拆东墙补西墙。
同时，进一步完善当前的社保体系，除政府通过国有股转让和国有企业收益分红补足社保缺口外，我们认为，应该实行更为清晰的政府共济与市场自治相结合的双层社保体系。一方面，社保制度带有明显的市场经济"减震器"和"安全网"的特征，这某种程度上体现了社保体系的公共属性。如社会救济、基础性社会福利共济等，由于其暂时无法实行更具市场化的商业社保费的运作机制。
因此，可以适当地通过社保税的强制征收形式，满足居民最基本的社保福利服务。即鉴于国企为全民所有制企业，社保税可以考虑直接把征税对象匡定为国企层面，而非直接向劳动者征收。另一方面，政府应该加快社保体系的商业化、市场化的自治保障体系转型，实行完全的个人、企业缴费确认制，走出当前现收现付与个人缴费制的混合模型。显然，相对于当前政府统一的社保统筹体制，通过商业保险提供的市场化保险完全可以有效甚至高效运转，同时，可避免政府统一体制下的社保收缴出现的欠费和挪用之虞。
皮海洲：完善国有股转持补养老金"空账"
7月13日，"中国养老金制度国际研讨会"在北京举行。根据这次研讨会上传出来的消息，我国养老金的"空账"规模达到了1.7万亿元。
虽然作为参保人来说，不必要过分担心"空账"问题，但我国养老金制度所面临的严峻形势却由此可见。如何解决养老金的"空账"问题？完善国有股转持无疑是解决"空账"问题的有效办法。
众所周知，国有股本来就是属于全国人民的财产，将其中的一部分转给社保基金用于填充养老金"空账"，也是天经地义。实际上目前证券市场已经制定有国有股转给社保基金持有的政策，即去年6月发布的《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》。只是目前国有股转持力度还不够，如去年国有股转持的市值只有598亿元，按这样的进度来填实1.7万亿元的"空账"，其进展显然太慢，因此有必要加大国有股转持的力度。
根据国有股转持办法，股权分置改革新老划断后，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持。这一转持办法存在两个不足之处，因此国有股转持力度不够。
一是国有股转持仅限于股权分置改革新老划断后新发行股票的公司。至于新老划断前上市的公司，其国有股不属于转持之列，这相对于新老划断后上市的公司来说，有失公平。所以，有必要将新老划断前上市的公司也一并纳入到国有股转持的范围，毕竟这些公司的国有股同样都是全国人民的财产。
二是按首次公开发行时实际发行股份数量的10%转持国有股的规定，不妨改为按国有股的实际数量转持10%的股份。毕竟统一按国有股实际数量的10%来转持股份，这对于任何国有股股东来说都是公平的。相反，按公开发行股份数量的10%来转持，往往会出现不同国有股东之间国有股转持数量占国有股数量的比例不一致的现象。而且，公开发行股份数量越大的公司，其国有股转持的数量就越大，这样的规定不利于增加发行人首发流通股的数量，因而不利于股市的健康发展。
中国养老金投资收益跑不赢CPI 造成巨大福利损失
中国养老金空账约1.3万亿，投资收益率不到2%，远低于CPI，形成了福利的巨大损失
"中国引入个人账户做法不成功，个人账户的功能失灵了。"中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文昨日(13日)在中国和拉美养老金制度国际研讨会上坦言。
他透露，中国养老金"空账"规模目前大约为1.3万亿。此前，主管部门惟一一次公布养老保险"空账"，还是原劳动保障部公布的截至2004年的数字，为7400亿元。
面对市场对巨额空账数字的担忧，《新京报》7月14日援引一位匿名与会官员回应，不应该过分担心"空账"问题，中国如果出现养老金赤字，将会由国家兜底。
"个人账户资金虽然被用于支付当期养老金，但这是有国家信用背书的，参保人不用担心今后权益受损的问题。"上述官员表示。
郑秉文表示，1.3万亿的"空账"是中国学习拉美制度不成功的表现之一。中国一直未能解决养老保险制度转型成本问题。2009年，中国养老金累计结余1.25万亿，五险累计结余1.93万亿，但中国养老金账户投资的收益率不到2%，面对高于收益率的CPI，形成了福利的巨大损失。他呼吁，尽快出台养老金的投资运营办法，以解决收益率跑不过CPI的问题。
对此，人力资源和社会保障部社保基金监督司司长陈良表示，中国的基本养老金投资运营政策，应会同有关部门，进一步加强研究，选择风险较小、收益相对稳定的投资品种，维护参保人权益；全国人大常委会委员、人民大学教授郑功成则认为，养老金不宜进入证券市场，如果要进入则一定要控制规模，并长期投资。
借鉴智利的养老保险模式，中国在上世纪90年代确立了统账结合的养老保险制度，养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成，社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，缴费比例为个人工资的8%。那些在养老保险制度确立前的职工，向他们支付的养老金由后来缴费者负担，由此带来制度成本。统账结合制度确立后，所谓个人账户的资金，被用于支付当期养老金，由此形成规模巨大的"空账"。
为解决"空账"可能带来的养老金支付压力，中国在2000年开始了"做实"个人账户试点，目前已有13个省开展试点，做实账户资金为1300亿元。
养老金收益跑输CPI 社保基金加码股市
"目前我国面临的已不是养老保险制度问题，而是养老基金投资是否适当和投资的理性监管问题。"中国人民大学教授郑功成在7月13日中国社科院世界社保研究中心主办的养老金制度国际研讨会上表示。
还有更多来自学界和企业的人士开始将目光从此前一直热烈讨论的养老保险体系建设，转移到与养老基金有关的个人账户、社保基金和企业年金的投资运作上，特别是在对未来的通胀预期下，防止基金贬值开始引起人们的关注。
个人养老账户贬值
发生转变的一个重要原因是，个人养老保险账户的长期低收益水平低于CPI，实际已经出现了巨额亏损。
按照规定，目前我国的基本养老保险基金只能存入银行或购买国债。如果以一年期、三年期银行存款和三年期国债为参考，在扣除通货膨胀率后，个人账户基金投资从1994年到2008年的平均利率水平分别为-0.11%、0.73%和1.25%。
而比较而言，企业年金可以利用有限的市场工具进行投资运营，自2005年以来的投资收益率为14.26%；全国社保基金的投资渠道更宽些，至2009年底，全国社保基金成立9年来累计投资收益为2448亿元，年均投资收益率为9.75%。
单看2009年，社保基金实现收益率16.1%，企业年金收益率为7.78%，中国养老金账户的投资收益率不到2%。
社科院世界社保研究中心主任郑秉文表示，养老金账户的保值有三层含义，第一层是票面保值，只是最低要求，只要没有挪用和投资亏损就能达到；第二层是盯住CPI；第三层是随着平均工资的增长，保持养老金的购买力。
数据显示，2000-2008年的CPI平均为2.2%，而养老金账户的年均收益率不到2%，按照超万亿的基金收入，意味着每年就有几十亿元的损失，其中，2004年CPI为3.9%，2007年为4.8%，2008年为5.9%，意味着损失上百亿元。
人力资源和社会保障部基金司司长陈良表示，中国的基本养老金需要借鉴企业年金和全国社保基金的运作经验，选择一些风险较小、收益相对稳定的投资品种，进行市场化投资，控制基金贬值，提高基金收益。
中国人寿养老保险公司董事长王建表示，投资管理确实重要，但还有更重要的，就是账户管理安全性问题。
自2006年12月，全国社保基金受托管理天津、山西、河南、新疆等9个试点省份的个人账户基金，截至2009年12月31日，年均收益率为18.9%。
社保基金推动PE投资
社保基金本身也期望更加稳定和高比例的投资收益。
全国社保基金理事会副理事长王忠民表示，对于社保基金来说，越早投资回报越好，因此应尽快做大、做强，并把时间做长，因为储备基金没有流动性压力，可以长期投资，带来长期收益。
社保基金理事长戴相龙6月17日在中国台北表示，全国社保基金将提高入市比例，到年底将提高中国股票占总资产的比重至30%。受A股低迷影响，全国社保基金投资回报率估计仅为6%，低于去年的8.39%。
消息人士日前透露，社保基金近日拟新增20亿元增仓A股，并从10家管理人中选择了6家委托打理。
除了境内股票投资，目前，社保基金还选取了两批共22家境外投资管理人，对全球股票、美国股票、欧洲股票、亚太股票、全球债券等九个大类进行投资，每一类由两至三家管理人管理。
社保基金也在大力推进实业运作。包括直接股权投资、信托投资和针对中小企业的股权基金投资。在直接股权投资中，包括交通银行、中国银行、工商银行、京沪高铁、大唐电信等；信托投资包括投资于铁道部、国家电网、天津城投、上海机场等。
目前，社保基金还投资了六只PE基金，包括中比基金、渤海产业基金、鼎晖、弘毅、绵阳产业基金及和谐成长基金，以实现对中小企业的投资。
社保基金股权部副主任卢圣亮介绍，截至2009年12月31日，社保基金进行直接股权投资1113.29亿元，占总资产14.34%；信托投资195.4亿元，占总资产2.52%；股权基金投资承诺投资额71.65亿元，实际出资32.38亿元，占总资产的0.42%。
按规定，社保基金可将投资资产的20%用于直接股权投资，5%用于信托投资，10%用于股权基金投资，合计为35%。卢圣亮表示，"我们目前合计还不到20%，还在考虑进一步增加PE投资，因为做得好的PE和成熟的团队比较少，我们正在考察优秀的团队，慎重增加投资。"
据知情人士称，社保基金目前正在对中信资本和上海金融产业基金进行投资前的尽职调查。
养老体系的另一支柱--企业年金也面临如何不受通胀侵蚀、保持稳定增值的问题。
郑秉文表示，应提高企业年金对权益投资的比例，否则也难以战胜通胀。"企业年金对安全性的要求低于全国社保基金，盈利性要求高于全国社保基金，因而企业年金的权益类资产投资比例至少不应低于社保基金。"
按照规定，企业年金投资股票及投资性保险产品、股票基金的最高比例为30%，而全国社保基金为不高于40%。此外，与社保基金相比，企业年金还不能进行境外投资和实业投资。
人力资源和社会保障部基金司调研员王强透露，人社部正在修改相关法规，拟在投资方面提高对企业年金固定收益类投资上限的限制，"但权益类投资的上限可能不会变，因为参考其他行业，特别是保险资金近期刚刚从20%提高到25%，所以我们认为企业年金定在30%是比较适宜的。"
据报道，中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文日前透露，中国养老金"空账"规模约1.3万亿，中国的养老金制度并不成功。郑秉文是在中国和拉美养老金制度国际研讨会上发表这一看法的。一位与会政府官员认为，不应过分担心"空账"问题，如果出现养老金赤字，将会由国家兜底。
据估算，中国养老金"空账"规模大约为1.3万亿；2004年该数字为7400亿。这是中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文昨日在中国和拉美养老金制度国际研讨会上透露的。
专家称学习拉美不成功
"和拉美国家相比，中国的制度并不成功。"郑秉文称，1.3万亿的"空账"是中国学习拉美制度不成功的表现之一。其分析，拉美养老保险制度改革以认购券的方式，较好地解决了养老保险制度转型成本问题，但中国一直未能解决该问题。
一位不愿具名的与会政府官员认为，不应该过分担心"空账"问题，中国不同于拉美的地方之一为，中国如果出现养老金赤字，将会由国家兜底，个人账户资金虽然被用于支付当期养老金，但这是有国家信用背书的，参保人不用担心今后权益受损的问题。
"完全积累模式未必最佳"
30年前，智利在全世界首个引进和建立了养老保险的个人账户制度，并对基金实行资本化运作模式，养老金投资收益率高达12%。在借鉴智利的做法下，中国首创了统账结合的养老保险模式。但郑秉文直言，中国引入个人账户是不成功的，个人账户的功能失灵了。
上述不愿具名的官员则认为，伴随中国高速的经济增长的同时，是社会平均工资的高增长率，这使得养老金的投资收益率超过工资增长率，成为几乎不可能的事情，在中国经济高速增长的背景下，完全积累的模式未必是最佳选择。
养老金收益跑不过CPI
"2009年，中国养老金累计结余1.25万亿，五险累计结余1.93万亿，但中国养老金账户投资的收益率不到2%，面对高于收益率的CPI，形成了福利的巨大损失。"郑秉文针对上述数字分析称，过去9年里，CPI平均为2.2%，意味着每年损失几十亿。同时，由于城镇社会平均工资过去10年平均15%的增长率，使得养老金的实际购买力下降。郑秉文呼吁，尽快出台养老金的投资运营办法，以解决收益率跑不过CPI的问题。
人力资源和社会保障部社保基金监督司司长陈良表示，中国的基本养老金投资运营政策，应会同有关部门，进一步加强研究，选择风险较小、收益相对稳定的投资品种，维护参保人权益。
养老金是否可投资证券市场，全国人大常委会委员、人民大学教授郑功成表示，不宜进入证券市场，如果要进入则一定要控制规模，并长期投资。
背景
13省试点"做实"个人账户
中国在上世纪90年代确立了统账结合的养老保险制度，养老保险由社会统筹和个人账户两部分组成，社会统筹由单位负担缴费，目前为单位职工工资总额的20%，个人账户则由职工个人缴费，缴费比例为个人工资的8%。那些在养老保险制度确立前的职工，向他们支付的养老金由后来缴费者负担，由此带来制度成本。统账结合制度确立后，所谓个人账户的资金，被用于支付当期养老金，由此形成规模巨大的"空账"。主管部门唯一一次公布养老保险"空账"还是原劳动保障部公布的截至2004年的数字，为7400亿。
为解决"空账"可能带来的养老金支付压力，中国在2000年开始了"做实"个人账户试点，目前已有13个省开展试点，做实账户资金为1300亿。(每日经济新闻 徐光木)