【转帖】简评美国外交关系协会

简评美国外交关系协会(转贴)  大变革时代资源、权力与利益的整合及协调

—— 简评美国外交关系协会

2003-3-20

1919年的美国还没有完全摆脱工业革命时代保守主义思想的影响。作为第一次世界大战的战胜国，作为工业革命的新强国，当时的美国政府实际上正面临这样三个新问题：

1．如何在外交政策中，有效反映国内各阶层的多元利益；

2．如何在制定国内政策时，充分考虑国家间相互制约的各项因素；

3．如何确保国内、尤其是对外政策能够得到长期稳定、始终如一地执行，从而确保长期的国家利益。

外交关系协会的出现说明，只有新的机制，才能适应时代发展，解决新的历史问题。

一、外交关系协会的历史背景。

直到第一次世界大战结束，保守观念如孤立主义等在美国仍然具有相当大的影响力。但作为事实上已经挤身于世界经济体系中心区的国家，美国已经无法再把国内政策和外交政策完全分开。如果说19世纪下半叶的美国政府是以完成国内统一和继续拓展版图为最大责任，19世纪后半期的美国企业是以迅速完成资本原始积累和垄断为最大目的，那么，第一次世界大战无疑就是开拓美国政界和商界视野的一次契机。一战最终使美国人的眼光和野心从美洲伸延到整个世界，从而成为美国真正融入世界政治与经济体系的开始。

经济方面，一战前，美国国内的垄断情况已经达到了最高峰。金融、钢铁、石油、棉籽油、亚麻油、铅、炼糖、汽车、农业机械、烟草……这些市场大部分份额都由相关产业的托拉斯或某几个大公司控制。一战令美国的财富比1900年增长一倍以上，而在二十年代初期开始的繁荣期里，工业产量在十多年里又增加了近一倍。一战为美国打开了一个庞大的海外市场，洛克菲勒、摩根等家族纷纷开始为自己越来越重要的海外利益寻找合适的发言方式及代言人。

政治方面，整个19世纪，美国政府都在为国家边界线和美洲后花园而战斗。但一战之后，美国利益与国际问题越来越密不可分。“政治和经济上的帝国主义，道义和心理上的孤立主义”，曾给美国政治在十九世纪最后30年和二十世纪最初20年带来近半个世纪的混乱。最后，经过西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊的努力，美国的历史方向在20世纪初被彻底改变。

正如列宁所述，垄断资本主义最终会与国家走在一起。自由竞争资本主义阶段的政府、企业关系，随着资本追逐更大利益的驱动而发生了巨大的变化。一个国家一旦面对整个世界，那么，国内外所有千头万绪的政经问题都将产生不同程度的相互联系和制约。因此，企业与政府的必须紧密结合，不断相互交换各自的资源，对社会各层面的问题形成更有效的控制，以保证利益的一致性及长期稳定性。

但是，美国的政治制度设计对企业与政府的直接联系有一定的限制作用。如何完成从资源到权力再到利益的转化，如何使美国的掌权者阶层对世界事务和国内政策间关系有一个全面而深入的了解，以适应最新的政治、经济变化，这需要多方面的智慧和有力的行动。

二、外交关系协会的构成。

1921 年，外交关系协会成立。它的发起人是威尔逊总统最为看重的政策顾问，爱德华·豪斯上校。这个协会从一开始就得到了美国众多顶级财团的青睐，洛克菲勒、卡内基和福特等基金会都是它的资助人。早期担任协会理事的是一些具有国际头脑的华盛顿和华尔街领导人，其中包括当时的国务卿伊莱休·鲁特（著名律师，曾担任过罗斯福政府的陆军部长，1912年诺贝尔和平奖获得者），约翰·戴维斯（著名律师，1924年民主党总统候选人，曾任威尔逊政府的司法部副部长）和保罗· 克雷瓦思（著名克雷瓦思—斯韦因—穆尔法律事务所的创办人）等。而后来它的大批会员几乎囊括了美国各个时期在外交方面有影响的重量级人物（见附录1）。

外交关系协会一般设有25个理事职位和若干“名誉理事”，从理事构成情况看，绝大部分的理事都是美国金融界和知名大企业的董事长、总裁或董事，其他个别理事则直接来自大学。这一背景决定了协会的各项决策必然首先反映华尔街和大企业的声音。同时，协会也广泛吸纳各届政府内的重要官员作为会员。据统计，肯尼迪政府第一批任命的83名官员中，又62名是协会成员。而在里根政府中，包括副总统布什在内，共有14人具有社会团体成员身份，其中9人都是对外关系协会的会员，他们的职务分别是：副总统，国务卿，财政部长，国防部长，司法部长，商务部长，中央情报局局长，国家安全事务顾问，以及经济顾问委员会主席。

协会章程规定，住在纽约和华盛顿的本地个人会员不得超过700人，非本地会员也是700人。从中可以看出，协会的目的实际上就是成为一个政治—经济核心权力圈子的俱乐部。无论是共和党执政，还是民主党上台，协会都可以运用自己现成的平台和影响力，使政界和商界持续保持良性互动，并对他们施加一定影响。用协会自己的话来说，就是成为“大学还有公共和私人领域高级别人物充分沟通和交流的独特的论坛”。

从二战后的历史看，随着福特基金、卡内基基金的非家族化，洛克菲勒家族逐渐成为协会的主导者。过去50年里美国最著名的外交战略家基辛格就是在该家族的支持下成为尼克松的国家安全事务助理及尼克松和福特政府的国务卿。通过这种方式，洛克菲勒家族及其它大财团得以将自己的意志非常直接且有效地融合在国家的外交政策中。

三、外交关系协会的运作。

与美国其他政策研究组织或智囊机构相似，外交关系协会同样会通过一批专业的学者和研究人员，对与国家安全有关的外交政策问题进行研究、分析。研究结束后，协会就在会员中、会员与政府高级官员间召开交流活动，以期对政策制定者产生影响。

不过，与其他所有机构有所不同的是，协会并非仅以间接提出报告的方式实现自己的影响。事实上，协会一直都在政府核心寻找或培植自己的直接代言人。

在美国政府的机构设置中，国务卿原则上是总统在外交政策方面的主要顾问，而他和助理国务卿则一般被视为政府的对外发言人。因此，从附录1中可以看出，这个职位一直是协会主要影响对象。另外，由于在杜鲁门时代，出现了另一个与总统关系更为直接的外交政策顾问机构，国家安全委员会（National Security Council，简称NSC），所以协会在某些时候也会通过控制NSC的领导者——国家安全事务助理——来影响决策者（如基辛格和布热津斯基）。

四、外交关系协会的成功之道。

与其他同类性质的组织相比，外交关系协会的成功之处主要有以下几个方面：

1. 拥有大批处于权力核心的高层次会员。由于这些会员本身就是政府高级官员或企业负责人，所以协会对相关课题的选择和把握都有很强的针对性。它的研究基本涵盖了与美国国家安全有关的方方面面，并总能成为美国对当时重大国际问题的权威看法（如“遏制政策”和“文明冲突论”）。

2.跳出党派之争。布鲁金斯学会是美国另一个比较有影响的政策咨询机构，但由于它与民主党的关系比较密切，因此也就在无形中限制了自己的影响力。而NSC虽然对总统解除很多，但却更容易受到国家安全事务助理、总统等直接领导者个人的影响。而协会始终能够站在美国两党竞争和总统更替的格局之外，摆脱了政治局势变幻对自身的影响，从而体现出稳定和超脱的风格。

3.建议具有很强的可操作性。从性质上讲，协会的建议基本上都是政策性的，行政部门容易对其进行实施。这个特点也是其他很多政策咨询组织的报告所无法做到的。由于对决策制定者需要的清楚了解，协会及其代言人的建议基本都会被采纳。这样，便又进一步增强了建议提出人的影响力。

4. 组织民间化。在美国政府这样一个庞大的官僚机构体系中，琐碎的事物常常会不自觉地扼杀一流的思想和精英人物，降低政策讨论、制定和实施的效率，对人事选拔造成掣肘。这种科层制的体系只适合对一个国家实施常规管理，但却无法对突发性的问题做出及时且正确的反映。更重要的是，大批长期从事事务性工作的政务官员，往往对问题缺乏全面了解和宏观判断。这对重大决策的制定是绝对不利的。

就这样，通过美国式的竞选制度，组织民间政策咨询团体及对决策者主要顾问的选择和控制，美国社会财富最高统治阶层得以长期稳定地通过各种政府政策，把自己的利益不断合法化（外交关系协会的主要研究成果见附录2，美国财富垄断情况见附录3）。或者可以这样说，这一阶层始终都有这样一种观念：他们就代表了美国的利益——即使不是全部，至少也是其中最重要的部分。

结语

每一种政治制度内容的变化都必须与时代发展相适应。由于这些变化一般都是通过国家政策的制订和执行表现出来，因此，政策的制订者和执行者，人，便是问题的核心。外交关系协会，以及之后陆续成立的一些政策规划组织，如布鲁金斯学会，经济发展委员会等，就是通过把真正控制国家各层面运作的代表人物聚集在一起，以民间的姿态，规范的方式，打通政界（包括法律界）、大学和企业界的障碍，使这些资源拥有者直接进行对话和交流，进而使每一项重大政策的出台（无论是国内还是国际，无论是国家安全还是劳工问题），都能够在最大程度上符合整个国家的长期利益。因此，虽然来自不同领域、不同行业的代表人物所控制的资源不同，利益多样，虽然美国是一个实行两党制和三权分立制度的大国，但国家的基本方向却始终能够保持稳定，这不能不说是对各种资源进行有效整合，对权力加以充分协调，对利益实行合理分配的最终结果。

附录1：外交关系协会部分会员名单

亨利·史汀生（小罗斯福政府的国务卿和太平洋战争期间的陆军部长）；

迪安·艾奇逊（杜鲁门政府的国务卿）

约翰·福斯特·杜勒斯（艾森豪威尔政府的国务卿）；

乔治·凯南（马歇尔计划的具体设计者，对苏遏制政策的最早提出者）；

迪安·腊斯克（肯尼迪和约翰逊政府的国务卿，马歇尔的参谋人员，杜鲁门政府的助理国务卿）；

艾夫里尔·哈里曼（肯尼迪政府负责政治事务的副国务卿，自小罗斯福时代起，历任美国驻苏、驻英大使，商务部长，杜鲁门的特别顾问）；

亨利·基辛格（尼克松政府与福特政府的国务卿，尼克松政府的国家安全顾问）；

塞勒斯·万斯（卡特政府的国务卿）；

布热津斯基（卡特政府的国家安全顾问）；

亚历山大·黑格（里根政府的国务卿）；

乔治·凯南（里根政府的中央情报局局长）

乔治·布什（美国前总统，里根政府的副总统，）

附录2：外交关系协会的部分重要成果

1.二十年代：提出凯洛格公约。

2.三十年代：加强美国反对日本在太平洋扩张的立场。

3.四十年代和五十年代：设计了联合国宪章的主要部分；提出对前苏联的“遏制政策”；制定“马歇尔计划”；为建立北大西洋公约组织的协议奠定了基础。

4.六十年代和七十年代：支持越战，并为1973年美国撤出越南的谈判确立基本立场。

5.七十年代：对卡特政府的“人权外交”和限制国际军火销售作出规划。

6.七十年代和八十年代：对美苏关系进行重新估计并参与设计有关战略计划（如“星球大战”计划，“和平演变”计划等）。

7.九十年代：利用“新自由主义”思潮对东欧和中国进行影响；率先强调“文明冲突论”。

8.

附录3：美国财富垄断情况的变化。

20年代末，经过了近10年的兼并浪潮后，美国200家最大的公司控制了全国近一半的财富。而50年后，也就是在1980年，100家大公司就控制了美国全部工业资产的55%。另外，

交通运输和公用事业方面，最大的50家公司控制了全国航空、铁路、电讯、电力和煤气业资产的2/3；

金融业方面，50家最大的商业银行控制了全部银行资产的61%；

保险业方面，前50个公司控制了75%（其中有两家就控制了近25%）；

而控制这些企业的董事，有相当一部分都是各基金会的成员，或者同时是类似于外交关系协会一类的民间组织的理事或会员。

附录4：大变革时代的中国

如果说1997年中国成功躲过了金融危机的影响是因为当时我们还处于一个相对隔离的环境，那么，WTO就象那个古老的中东咒语，无论是城内的人还是城外的人，都可以站在这片土地上高喊：“中国，开门吧！”可是，半个多世纪以来的教条思想象美国的孤立主义一样挥之不去，而20年幸运发展所带来的些许财富又已充分激发起了人类享乐和逃避的天性。一部分人就此成为金钱的奴隶，任其摆布；而另一部分则固守既有的权力，只希望它能尽可能地满足自己有暂生命中的无限欲望。

但这毕竟是一个民族命运面临彻底改变的关键时刻，同时又是一个世界运转发生巨大变化的“漫长”年代，怎样才能使一国之内的自由以及在此基础上生成的财富成为国家在国际舞台上谈判的筹码？怎样才能通过制定国际丛林游戏规则保护和发展独立而民主的国内社会并保护这个平台？面对类似的问题，一个世纪前的西奥多·罗斯福和伍德罗·威尔逊给出了他们的答案——纵观过去一百年里的美国，穿着威尔逊留下的外衣，挥舞着这位学者总统的旗帜，但它的身躯和力量，却分明属于一脸粗野与蛮横的罗斯福。

什么是中国的理想？什么是中国的力量？什么是中国的利益？

这份简评完成于北京时间2003年3月20日，也就是美国政府向伊拉克正式发起攻击的那一天。一位朋友评论说，潘多拉的匣子从此被打开了。

上一次世界体系的剧烈变动刚刚过去半个世纪，1991年前苏联的解体代表着那个长波的结束。而2001年“911”事件的发生，则预示着新一轮世界体系剧烈变动的开始。

只是，我们不得不深深地为一个国家（或者整个区域）而感到忧虑：中国（大中华区），你准备好了吗？